Функционирование института государственной службы

Специфика института государственной службы определяется целями и направлениями деятельности, выражается в его функциях. Этот институт отличается двойственной направленностью своей активности. Во-первых, он призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, выработанную исполнительной властью. Во-вторых, обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения. Административные учреждения должны предоставлять гражданам, социальным группам и организациям разнообразные услуги, проявлять заботу об удовлетворении их нужд и потребностей. Население оплачивает эти услуги и находится в равноправном положении с чиновниками.

Таким образом, в публично-правовых связях на смену административной системе подчинения приходят партнерские отношения между государством и гражданами. Именно это определяет общие и особенные функции государственной службы. Как элемент социальной структуры институт госслужбы выполняет связующую роль между государством и обществом, воспроизводит публично-правовые отношения. Обладая определенной совокупностью социальных норм, этот институт стандартизирует поведение чиновников, делает его предсказуемым. Его основная функция – администрирование. Государственные служащие осуществляют прогнозирование, планирование, разработку решений, контроль, надзор и т.д., т.е. работы по осуществлению всех стадий управленческого цикла.

Исходя из основной задачи – администрирования, служащие государственных органов выполняют стратегические, социальные, защитные, материально-технические, финансовые, коммунальные, регистрационные общие функции. Из общих вытекают особенные функции госслужбы. Их выполняют служащие государственных учреждений. Надо отличать функции государственных органов от функций государственных учреждений. Под функцией государственного органа понимается деятельность, направленная на достижение его цели, а под функцией государственного учреждения – публичная услуга. Например, государственный орган выполняет социальную функцию, а его учреждения – публичные услуги в области образования, культуры, физкультуры, здравоохранения, занятости и безработицы, социального обеспечения, опеки и попечительства.

Государственные учреждения активно занимаются заключением и выполнением административных договоров, регистрацией малых предприятий, лицензированием и квотированием. Подобная практика позволяет государственным органам установить определенные стандарты в отдельных сферах деятельности: торговле, общественном питании, бытовом обслуживании, обучении и т.д. Расширяется работа административных структур по систематическому сбору информации для принятия государственных решений. По таким вопросам как экологическая, технологическая безопасность установлен мониторинг, проводится экспертиза, расследование и т.п. Развивается дискреционная деятельность, т.е. решение административно-правовых вопросов по собственному усмотрению.

Для успешного выполнения внешней, административной функции, институт государственной службы выполняет внутренние, вспомогательные функции в отношении чиновников. Они направлены на правовое, финансовое, организационное, информационное обеспечение деятельности должностных лиц. Если не созданы условия для выполнения задач чиновников, не организовано делопроизводство, хозяйственное обслуживание, повышение квалификации и т.п., институт госслужбы не сможет исправно выполнять общие и особенные функции. В числе вспомогательных выделяются следующие функции института госслужбы:

1. Организационная функция. Институт госслужбы осуществляет рациональный подход к построению бюрократической организации, сбалансированности должностных структур, согласованности всех ее звеньев, оптимизации управленческих процедур и технологий, упорядочению совместной деятельности чиновников.

2. Регулятивная функция. Институт госслужбы обеспечивает регуляцию взаимоотношений между должностными лицами на основе выработанных шаблонов поведения. Каждый чиновник выполняет ролевые требования, административные предписания и знает, что ожидать от окружающих людей.

3. Интегративная функция. Посредством правовых норм, правил и санкций институт госслужбы создает условия для сплоченности, взаимозависимости и взаимоответственности людей. Имеется в виду общеобязательность государственных решений. Интегративные процессы повышают устойчивость элементов социальной структуры.

4. Транслирующая функция. В связи со сменой поколений в институте госслужбы предусмотрен механизм передачи социального и профессионального опыта, который позволяет чиновникам социализироваться, т.е. освоить его ценности, нормы и роли.

5. Коммуникативная функция. Институт госслужбы производит информацию для служебного пользования и для внешних отношений с другими институтами. Через канал госслужбы налаживается взаимодействие государства и общества, изучается общественное мнение, корректируется государственная политика.

Наряду с официально заявленными, очевидными для всех, институт госслужбы выполняет и латентные функции. К скрытой функции, например, относится приобретение чиновником высокого социального статуса. Функция может быть явной для одних служащих и латентной для других. Так, одним на госслужбе важно реализовать свой профессиональный интерес, а другим завязать контакты, «сделать карьеру».

В условиях резких социальных перемен, нередко возникает ситуация, когда изменившиеся потребности не находят адекватного отражения в функциях института госслужбы. В результате возникает дисфункция. Внешне такое поведение института может выражаться в недостатке подготовленных кадров, средств и т.д. С содержательной точки зрения дисфункции проявляются в неясности целей деятельности, падении престижа, авторитета госслужбы. Несоответствие деятельности института характеру потребностей общества снижает значение его служебной роли, что ведет к перерождению функций в символическую, ритуальную деятельность.

Эффективное функционирование института госслужбы во многом зависит от хабитуализации, типизации и легитимации. Рассмотрим указанные факторы институциализации государственной службы.

Всякая человеческая деятельность, - подчеркивают П. Б е р-г е р и Т. Л у к м а н, - подвергается хабитуализации, т.е. опривычиванию[54]. Любое действие, которое часто повторяется, становится образцом и может быть снова совершено тем же самым способом. За восемь лет формального существования профессионального института госслужбы в нашей стране граждане приобщались к новым процедурам его деятельности, а значит привычкам к современным формам взаимодействия с чиновниками. Приватизация, тендер, трансферы и ваучеры обусловили большое разнообразие ситуаций, переживаний, взаимных ожиданий граждан и государственных служащих. В результате сформировались привычные модели поведения. Выработанные стандарты и стереотипы взаимодействия определяются, не только нововведениями, но и национальным менталитетом, исторической памятью, в которой укоренилось недоверие к российскому государству и его службам.

Другой фактор институционального порядка – типизация опривыченных действий. Раскрепощенные российские чиновники приписывали мотивы поведению граждан, а те – мотивы поведению государственных служащих. Чиновники предоставляют публичные услуги гражданам, которые в свою очередь, обязаны оплачивать эти услуги прямо, либо косвенно, посредством налогов. В сознании тех и других закреплялись нормативные представления о специфических образцах ролевого поведения. Тем самым типизация опривыченных действий приводила к типизации деятелей: государственный служащий – поставщик публичных услуг; гражданин-потребитель этих услуг. Это облегчает сторонам публично-правовых связей предвидеть действия друг друга в типичных ситуациях.

Третий фактор институциализации публично-правовых отношений – легитимация, т.е. признание, оправдание людьми этого социального института, подчинения предписываемым им нормам. Внешними признаками легитимности института госслужбы являются: максимальное сужение зоны девиантного (отклоняющегося) поведения граждан, способность государственных органов и должностных лиц поддерживать в обществе порядок без угрозы применения силы. Однако определяющее значение здесь имеют внутренние источники легитимности, сознание людей.

Впервые эту проблему рассмотрел М. В е б е р, положив в основу своей концепции представления о типах поведения людей: традиционном, аффективном, ценностно-рациональном и целерациональном. Он сфокусировал внимание на степени участия сознательных, рациональных элементов в процессе мотивации социального действия.

Исходя из этого можно предположить, что одним из источников легитимности является способность человека усваивать традиционные, привычные образцы поведения в отношении к государственным структурам и воспроизводить их в своих действиях. Именно в этом заключается секрет безропотного повиновения многих людей чиновникам.

Другой источник легитимности – эмоциональное восприятие человеком социальной реальности, в том числе государственной власти. Деятельность правителей может вызывать чувства восторга, страха и др. Роль чувств резко возрастает в ситуации кризиса, который вызывает растерянность людей. В такой момент, как правило, наступает разочарование в публичной власти. Иногда оно перерастает в массовые протесты.

Следующий источник легитимности – ценностное отношение человека к окружающему миру. Ценности вносят в поведение индивида рациональное начало. Они позволяют сравнить реальный институт с идеальным представлением о нем. И если институт государственной службы не соответствует ценностям людей, то вряд ли они добровольно будут исполнять предписанные нормы.

Наконец, еще один источник легитимности – это целерациональное поведение человека, т.е. способность осознать свои интересы и намечать цели по их реализации. В данном случае отношение к государственной службе строится посредством ее определения как средства, позволяющего, либо не позволяющего создать необходимые условия для достижения гражданином своих целей.

Анализ источников легитимности показывает, что становление института государственной службы в условиях нарастания рациональности социальной жизни, способности значительной части населения оценивать, сопоставлять, искать выгоду, намечать планы будет успешным, если этот институт сможет обеспечить в обществе законность, безопасность, защиту прав и свобод гражданина, сумеет создать условия для реализации людьми своих интересов и потребностей.

Таким образом, государственная служба может нормально функционировать при условии ее легальности и легитимности. Легальность – это юридическое обоснование государством законности деятельности административных учреждений. Легитимность означает признание необходимости такой деятельности со стороны общества. Процесс демократизации и профессионализации института государственной службы, переориентации его на рынок общественных интересов, удовлетворения потребностей граждан в предоставлении публичных услуг позволит преодолеть отчуждение людей от государства.

Контрольные вопросы и задания:

1. Что представляет собой институт госслужбы? Опишите его признаки.

2. Какие социальные связи и отношения регулируются институтом госслужбы?

3. Как происходит процесс институционализации госслужбы? Укажите последовательность этого процесса.

4. Сформулируйте основные принципы служебного поведения чиновников.

5. Каковы функции института госслужбы? Назовите факторы эффективного функционирования этого института.