Конституция РФ (ч. 2 ст. 40), отражая новую роль государства и органов местного самоуправления в обеспечении граждан жилищем, устанавливает, что "органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище".
В соответствии с законом право граждан Российской Федерации на жилище обеспечивается, в частности, путем приобретения или строительства жилья за собственные средства без ограничения площади.
Гражданам, не обеспеченным жилищем по установленным нормативам, государство оказывает помощь, развивая строительство домов государственного и муниципального жилищных фондов, а также используя систему компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, содержания и ремонта жилья (ст. 2 Закона об основах жилищной политики).
Вместе с тем, как отмечается в Государственной целевой программе "Жилище", одобренной Правительством Российской Федерации, необходимо учитывать, что низкий уровень материального благосостояния большинства населения требует проведения такой жилищной политики, которая обеспечит реальную возможность строительства или приобретения жилья семьями со средними и низкими доходами.
В Программе социальных реформ Российской Федерации на период 1996—2000 гг. говорится: "В области финансирования жилищного строительства предусматривается: расширить привлечение средств населения за счет оказания государственной поддержки в виде безвозмездных субсидий, кредитов, льгот по налогообложению, содействовать развитию ипотечного кредитования коммерческими банками, внедрить в практику целевые накопительные жилищные счета населения; сохранить практику строительства и бесплатного предоставления муниципального жилья гражданам, нуждающимся в улучшении своих жилищных условий, за счет средств местных бюджетов; осуществлять финансирование из федерального бюджета строительства жилья для отдельных групп населения на основе утвержденных федеральных целевых программ и в первую очередь для военнослужащих, лиц, уволенных в запас или отставку, сотрудников органов внутренних дел и членов их семей; привлекать для строительства и реконструкции жилья средства организаций и предприятий, банков и финансовых структур, граждан, кредиты и гранты иностранных государств и международных финансовых организаций, другие внебюджетные источники финансирования".
Введение в действие Государственной целевой программы "Жилище", а также ряда законодательных актов, иных нормативно-правовых актов позволяет довольно активно вести жилищное, строительство.
Так, Законом об основах жилищной политики (ст. 25) предусматривается, что "граждане при строительстве жилья или покупке жилья имеют право на получение кредита под залог, в том числе под залог недвижимости, а также под гарантии органов государственной власти и управления или органов местного самоуправления либо под гарантии предприятий, учреждений, общественных объединений.
Граждане вправе получить в установленном порядке компенсации (субсидии), льготные кредиты, ссуды от органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления для реализации права на жилище".
Важным шагом в направлении расширения использования средств граждан и других внебюджетных источников инвестирования и создания кредитно-финансового механизма в жилищной сфере явился Указ Президента Российской Федерации "О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы" от 24 декабря 1993 г. № 2281, которым, в частности, предусматриваются меры по организации ипотечной и иной системы кредитования населения при строительстве, реконструкции и приобретении жилья на федеральном, региональном и местном уровнях, в том числе образование региональных и местных фондов развития жилищного строительства для использования средств этих фондов на строительство жилья социального использования, выплату компенсаций (субсидий) малоимущим и иным группам населения для оплаты строительства, приобретения и содержания жилья. Указом было поручено Правительству Российской Федерации совместно с Центральным банком РФ утвердить Положение о жилищных кредитах. Предусмотрено создание специального государственного органа — Федерального агентства по ипотечному жилищному кредитованию. Основными функциями агентства являются осуществление операций по защите от возможных рисков банков, выполняющих ипотечное жилищное кредитование, контроль выпуска ценных бумаг на заложенное имущество, приобретение закладных на жилье, создание и функционирование системы регистрации ипотечных и иных операций с недвижимостью.
Указом установлено, что гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, предоставляются на строительство или приобретение жилья безвозмездные ссуды (п. 5).
В связи с этим Президентом Российской Федерации в июне 1994 г. одновременно были приняты три указа, целью которых было оказание помощи гражданам в строительстве (реконструкции) и приобретении жилья, расширение средств населения и иных внебюджетных источников финансирования в жилищной сфере и защиты их от инфляции, а также создание условий для обеспечения граждан Российской Федерации жильем.
Указом Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1180 "О жилищных кредитах" установлено, что граждане Российской Федерации, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий, получают безвозмездные субсидии на строительство или приобретение жилья в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья" от 10 декабря 1993 г. № 1278.
Указом установлено также, что юридические лица и граждане Российской Федерации получают заемные средства для строительства (реконструкции) и приобретения жилья, а также обустройства земельных участков для жилищного строительства на коммерческой основе.
Основной целью утвержденного данным Указом Положения о жилищных кредитах является определение общего порядка оказания кредитно-финансовой поддержки населению в решении жилищной проблемы при использовании гражданами собственных средств, а также безвозмездных субсидий, полученных на строительство или приобретение жилья на основании ранее изданного постановления Правительства Российской Федерации.
Положение о жилищных кредитах устанавливает порядок предоставления банками на территории Российской Федерации юридическим и физическим лицам кредитов на строительство (реконструкцию) жилья, обустройство земельных участков, а также на приобретение жилья при условии залога недвижимого имущества (ипотека).
Положение предусматривает, что при кредитовании строительства (реконструкции) или приобретении жилья банком могут предоставляться три вида жилищного кредита:
— краткосрочный или долгосрочный кредит, предоставляемый юридическим и физическим лицам на приобретение и обустройство земли под предстоящее жилищное строительство (земельный кредит);
— краткосрочный кредит на строительство (реконструкцию) жилья, предоставляемый юридическим и физическим лицам для финансирования строительных работ (строительный кредит);
— долгосрочный кредит, предоставляемый физическим и.юридическим лицам для приобретения жилья (кредит на приобретение жилья).
В Положении определены основные принципы, которые необходимо соблюдать, осуществляя жилищное кредитование: целевое использование, обеспеченность, срочность, платность, возвратность выданного кредита.
Основными документами, определяющими взаимоотношения банка и заемщика при предоставлении ссуды, являются кредитный договор и договор о залоге (об ипотеке). В кредитном договоре определяются: цель получения ссуды, срок и размеры кредита, порядок выдачи и погашения кредита, инструмент кредитования (процентная ставка, условия и периодичность ее изменения), обеспечение кредитного обязательства заемщика, условия страхования ссуды, санкции за нецелевое использование и несвоевременный возврат ссуды, порядок расторжения договора и другие условия.
В зависимости от вида кредита в договоре о залоге (об ипотеке) определяются форма, размер и порядок залогового обеспечения кредита. Предметом залога могут быть, в частности, земельный участок под строительство, являющийся собственностью заемщика, готовое жилье или незавершенное строительство и др.
Указом Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1182 "О выпуске и обращении жилищных сертификатов" установлено, что юридические лица, имеющие права заказчика при проведении строительства жилых домов, отведенный в установленном порядке земельный участок под жилищное строительство и проектную документацию на жилищное строительство, имеют право привлекать финансовые средства граждан Российской Федерации с использованием жилищных сертификатов.
Согласно Положению о выпуске и обращении жилищных сертификатов, утвержденному данным Указом, жилищные сертификаты — особый вид облигаций с индексируемой номинальной стоимостью, удостоверяющий право их собственника на приобретение квартиры (квартир) при условии приобретения пакета жилищных сертификатов, а также на получение от эмитента по первому требованию индексированной номинальной стоимости жилищного сертификата.
Жилищные сертификаты выпускаются и обращаются в соответствии с установленными законодательством РФ правилами выпуска и обращения ценных бумаг с учетом требований, предусмотренных названным выше Положением.
Важной особенностью жилищных сертификатов является то, что к выпуску и обращению на территории Российской Федерации допускаются только такие жилищные сертификаты, проспект которых прошел государственную регистрацию в Министерстве финансов РФ или его органах на местах и выпуски получили в установленном порядке государственный регистрационный номер. В случае нарушения данного требования выпуск жилищных сертификатов является незаконным и недействительным.
Положение определяет порядок регистрации проспекта эмиссии жилищных сертификатов, основания отказа в ней, а также порядок совершения сделок с жилищными сертификатами.
Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1181 "О мерах по обеспечению достройки не завершенных строительством жилых домов" имеет цель сокращения объемов расходов по поддержанию не завершенных строительством жилых домов и обеспечению их достройки и ввода в эксплуатацию.
Указом утверждено Положение о порядке передачи для завершения строительства и продажи не завершенных строительством жилых домов. В соответствии с этим Положением осуществляется организация и проведение инвестиционных или коммерческих конкурсов по передаче для завершения строительства и продаже не завершенных строительством жилых домов, состоящих в федеральной собственности, в том числе находящихся в ведении предприятий и оперативном управлении учреждений, финансируемых из федерального бюджета, за исключением объектов молодежных жилых комплексов.
На инвестиционный или коммерческий конкурс в соответствии с Положением выставляются объекты, строительство которых прекращено или приостановлено в связи с отсутствием в течение текущего года финансирования и обеспечения материально-техническими ресурсами, необходимыми для завершения строительства в установленные сроки, а также законсервированные и приостановленные строительством объекты.
Главная цель инвестиционного конкурса — завершение строительства объекта в установленный срок путем вложения в него инвестиций, необходимых для его завершения строительством, а также последующего его использования в соответствии с назначением. При коммерческом конкурсе обязательными условиями являются не только завершение строительства объекта в установленный срок, но и возможность продажи готовых к эксплуатации объектов, а также использование их в соответствии с назначением.
Согласно Положению передаче для завершения строительства и продаже подлежат отдельные жилые здания, части зданий, сооружения, несмонтированые конструкции, изделия и оборудование, находящиеся на строительных площадках, жилые комплексы, состоящие из нескольких жилых домов и помещений обслуживания, а также проектно-планировочная и проектно-сметная документация на них (п. 1 ч. 2 Положения).
Согласно Положению в инвестиционных или коммерческих конкурсах могут принимать участие строительные предприятия всех форм собственности, а также иные юридические и физические лица. Передача для завершения строительства и продажа осуществляются первоначальным заказчиком объекта.
Если достройка объектов будет осуществляться с сохранением на эти объекты части имущественных прав первоначального заказчика объекта, то передача объектов для завершения строительства осуществляется на инвестиционном конкурсе.
Положением определяются виды инвестиционных конкурсов (открытый и закрытый), порядок организации инвестиционного и коммерческого конкурсов и порядок проведения конкурсов, содержание и порядок оформления договора купли-продажи или договора на достройку объекта и другие вопросы.
Указом Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1181 федеральным государственным предприятиям, являющимся заказчиками строительства жилых домов, строительство которых прекращено или приостановлено в связи с отсутствием необходимого финансирования, разрешена передача подрядным организациям для завершения строительства либо продажа не завершенных строительством жилых домов (ст. 2).
Наряду с жилищными кредитами, которые являются возвратными, развивается система безвозмездных субсидий на строительство и приобретение жилья.
Указом Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 г. № 430 "О государственной поддержке граждан в строительстве и приобретении жилья" установлено принципиально важное положение о том, что начиная с 1997 г. изменяется сам подход к использованию государственных инвестиций в жилищную сферу — основной формой становится предоставление жилищных субсидий гражданам на приобретение и строительство жилья. Безвозмездные субсидии предоставляются гражданам в объеме от 5 до 70% стоимости строительства или приобретения жилья. Размер субсидий по Указу тем выше, чем меньше доход граждан и чем больше времени являются они очередниками на улучшение жилищных условий.
Указом предусматривается, что субсидии выделяются гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, которые используют для выплаты разницы между стоимостью жилья и размером субсидии свои собственные средства (таким капиталом может стать приватизированная или сданная в залог квартира) или получают жилищный кредит от банка на строительство и покупку жилья.
Безвозмездная субсидия на строительство или приобретение жилья предоставляется гражданам, состоящим на учете по предоставлению жилой площади в органах местного самоуправления, на предприятиях, в организациях, воинских частях и формированиях, а также лицам, имеющим согласно действующему законодательству право на льготное финансирование строительства или приобретение жилья, но не использовавшим это право. Такие субсидии предоставляются гражданам за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а работникам предприятий и организаций (за исключением бюджетных) — за счет средств этих предприятий и организаций.
Субъекты Российской Федерации принимают также свои законы и иные нормативные правовые акты, предусматривающие выплату компенсаций (субсидий) гражданам на строительство и приобретение жилья и другие виды государственной помощи и содействия им в жилищной сфере. Органы власти и органы местного самоуправления оказывают гражданам помощь и поддержку как в прямой, так и в косвенной формах.
Прямая бюджетная поддержка граждан и юридических лиц (жилищных, жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, иных объединений собственников) осуществляется органами государственной власти с целью улучшения жилищных условий граждан путем:
1) адресной помощи гражданам при приобретении и строительстве жилья;
2) финансирования строительства государственного и муниципального жилья, предоставляемого нуждающимся в улучшении жилищных условий;
3) выделения дотаций на обслуживание, содержание, ремонт, эксплуатацию жилищного фонда, а также предоставление коммунальных услуг.
Бюджетные средства выделяются в форме:
а) безвозмездных жилищных субсидий на строительство и приобретение жилья гражданами, нуждающимися в улучшении жилищных условий;
б) предоставления денежных ссуд очередникам на улучшение жилищных условий на строительство или приобретение жилья под определенный банковский процент;
в) возвратных ссуд на строительство и приобретение домов жилищными товариществами, жилищными или жилищно-строительными кооперативами и в других формах.
Косвенные формы государственного стимулирования предусматривают создание экономических условий, определяющих эффективное развитие жилищного рынка, в рамках которого поощряются инвестиции денежных средств граждан и юридических лиц в жилищную сферу, и включают:
а) предоставление льгот для коммерческих банков, выдающих кредиты на жилищное строительство или долгосрочные ипотечные кредиты гражданам на покупку жилья; льгот для организаций, направляющих свои средства на предоставление гражданам безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья, либо для организаций, осуществляющих управление и обслуживание жилищного фонда (для товариществ собственников жилья и др.);
б) предоставление земельных участков для индивидуальной или массовой жилищной застройки на льготных условиях;
в) выпуск муниципальных жилищных займов и другие формы государственного стимулирования.
Так, в Москве действует ряд постановлений Правительства Москвы, которыми предусматриваются безвозмездные субсидии очередникам города на строительство или покупку жилой площади. Порядок их предоставления определен постановлением Правительства г. Москвы от 20 сентября 1994 г. № 795 "О предоставлении гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство и приобретение жилья в г. Москве".
Другой формой оказания содействия в приобретении жилья гражданами является выпуск жилищных облигаций и жилищных сертификатов. Так, Правительством г. Москвы разработана многолетняя программа выпуска жилищных ценных бумаг для обеспечения финансирования жилищного строительства. Обладатели облигаций имеют право на получение жилья в типовых домах крупнопанельного домостроения в районах массовой застройки г. Москвы. Получение квартиры гарантируется по истечении определенного срока после предоставления необходимого пакета облигаций в департамент муниципального жилья города.
Юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации, имеющие права заказчика на строительство жилья, отведенный в установленном порядке земельный участок под жилищное строительство и проектную документацию на жилье, являющееся объектом привлечения средств, а также юридические лица, которым в установленном порядке переданы все указанные права, имеют право привлекать финансовые средства граждан с использованием жилищных сертификатов (выступать эмитентами жилищных сертификатов).
Жилищные сертификаты — особый вид облигаций с индексируемой номинальной стоимостью, удостоверяющих право их собственника на:
— приобретение собственником квартир при условии приобретения пакета жилищных сертификатов в установленном порядке;
— получение от эмитента по первому требованию индексированной номинальной стоимости жилищного сертификата.
Эмитент жилищных сертификатов несет от своего имени обязательства по ним перед собственниками жилищных сертификатов.
Выпуск и обращение жилищных сертификатов осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
