Цели и направления прокурорской деятельности

Главная цель прокуратуры - последовательная и решительная борьба с любыми нарушениями законности. В ст. 2 Закона о прокуратуре СССР определена задача направить, деятельность прокуратуры на всемерное укрепление законности и правопорядка в стране. В ст. 1 Закона о прокуратуре Российской Федерации в качестве основной цели называется обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.

Верховенство закона - это подчинение ему всех субъектов, на которых распространяется его действие. Прежде всего, необходимо обеспечить подчинение Конституции и законам Российской Федерации законодательных и исполнительных органов субъектов федерации, которые обязаны руководствоваться ими при принятии правовых актов. Но в связи с переходом к рыночным отношениям проявилась тенденция к расширению Самостоятельности регионов вплоть до выхода из состава РФ, что породило конфликты между ними и центральной властью. Сепаратизм и местничество получили достаточно большое распространение.

Принятые в некоторых республиках конституции существенно расходятся с Конституцией РФ. Например, в ст. 61 Конституции Республики Татарстан указано, что она является суверенным государством, т.е. субъектом международного права, и входит в состав России на правах ассоциации. Как известно, есть две формы объединения государств: федерация и конфедерация. Понятие «ассоциация» достаточно неопределенно, оно лишь условно означает какое-то объединение. В ст. 2 Конституции Республики Тува отмечено, что в период чрезвычайной ситуации в России на территории Республики Тува действует ее Конституция и принятые ею законы. Объявить же чрезвычайную ситуацию можно всегда. Конституцией Республики Саха (Якутия) предусматривается создание своих военных и иных формирований (ст. 70). Получается, что вооруженные силы создаются для защиты самостоятельности государства от посягательств другого государства и прежде всего - России. Это грозит войной, что, собственно, и произошло в Чечне. Республика Ичкерия имеет свою гвардию, которая в течение длительного времени вела войну с Россией, добиваясь полной самостоятельности. Дело дошло до того, что в республиках в качестве официального вводится национальный язык и отвергается русский, хотя «элитная» национальность в них не представляет большинства населения. Более того, парламент Татарстана в первом чтении принял закон, в котором предложено ввести латинский шрифт для письменного изложения мыслей и отменить «кириллицу», т.е. русскую азбуку.

В связи со сложившейся ситуацией перед Российской Федерацией стоит важная задача - сохранить целостность Российского государства, пресечь всякие попытки его развала. Несмотря на предоставление самостоятельности регионам, государство должно оставаться единым, ибо образование своеобразных «удельных княжеств», как показывает история, приводит к разрыву экономических связей, столь необходимых для благополучного развития общества, к войнам, междоусобицам. И один из способов сохранения целостности государства - обеспечение верховенства федеральных законов на всей территории, подчинение им законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. При принятии законов и иных нормативных актов последние должны руководствоваться Конституцией и законами России. Прокуратура и осуществляемый ею надзор за исполнением законов - важная гарантия сохранения целостности государства, средство борьбы с нарушениями законности, кем бы они ни совершались, от кого бы ни исходили.

В связи со свержением царского режима в отдельных регионах страны возникли националистические, социальные тенденции к независимости, самостоятельности. Появилась законность «казанская», «калужская». Республика Татарстан объявила о своей полной самостоятельности и не признавала нормативные предписания России. В Калуге лидерствующая часть населения объявила о самоуправлении одной из губерний, чьи органы издавали акты, не соответствовавшие законам Российского государства. Именно тогда в целях пресечения развала страны и была создана прокуратура, обязанная надзирать за законностью правовых актов, принимаемых в различных территориальных образованиях.

История повторяется. И на основе ее опыта необходимо принять меры по строгому и точному соблюдению законности в Российском государстве. В качестве «ока» Федерального Собрания и Президента прокуратура обязана надзирать за исполнением принимаемых ими законов.

Как уже говорилось в Законе о прокуратуре Российской Федерации, целью деятельности прокуратуры является обеспечение не только верховенства законов, но и единства законности, что конкретизирует верховенство закона и в определенной мере расширяет его. Единство законности - это соответствие Конституции издаваемых законов, подзаконных актов, оно также предполагает и соответствие правовых актов нижестоящих органов правовым актам вышестоящих. Например, решения, постановления органов местного самоуправления должны соответствовать законам, постановлениям законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. Иными снопами, единство законности - это проведение единой правовой политики всеми государственными органами и органами местного самоуправления.

Единство законности должно быть реальным. Именно на прокуратуру возлагается обязанность его укрепления, т.е. принятия эффективных мер по предупреждению, выявлению и устранению правонарушений. Прокурорский надзор не должен осуществляться формально, он призван быть фактическим, действенным и результативным.

Уже отмечалось, что нарушение законности, как правило, представляют собой посягательства на чьи либо субъективные права и охраняемые законом интересы. Поэтому в упомянутом законе перед прокуратурой поставлена цель защита прав и свобод человека и гражданина (п. 9 ст. 1). Борьба с нарушениями законности заключается не только в их устранении, но и в восстановлении нарушенных прав и интересов. Защите подлежат социально-экономические, политические и иные права и свободы граждан независимо от их возраста, пола, социального, имущественного положения, расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, убеждений. Гражданин в правовом государстве защищается от любых посягательств на его права и свободы безотносительно к тому, каким субъектом они совершены: государственным органом, общественной организацией, должностным лицом или другим гражданином. Защите подлежат также права и интересы лиц, не имеющих российского гражданства.

В соответствии с Конституцией граждане Российской Федерации обладают широкими правами и свободами: правом на жизнь, труд, образование, медицинское обслуживание, жилье; могут избирать и быть избранными в различные органы государственной власти, местного самоуправления и т.д. Но в условиях спада производства, экономического кризиса эти права зачастую оказываются нереальными, нарушаются. Многие предприятия не работают вообще или работают не на полную мощность. Растет безработица, рабочие и служащие не получают заработную плату, пенсионеры - пенсию, повышаются цены на продукты питания, товары народного потребления и т.д. Например, в постановлении правительства одной из областей установлена платность всех видов медицинских услуг. Многие пациенты из-за отсутствия или недостатка денежных средств не в состоянии платить за лечение и вынуждены отказываться от него. По существу, человек утрачивает право на жизнь. Это «нововведение» - грубейшее нарушение ст. 41 Конституции РФ, в которой сказано, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений.

Посягательства на права и свободы граждан происходят и вследствие национального сепаратизма. Так, в конституциях ряда республик предпочтение отдается титульным, «элитным» национальностям. Чаще ущемляется правовое положение русскоязычного населения. Подобные установления содержатся в конституциях республик Башкортостан (ст. 69), Коми (ст. 3), Бурятии (ст. 60). Это может привести к тому, что представители «элитной» национальности будут иметь преимущества при приеме на работу, оставлении в должности, повышении оплаты труда и т.д. Происходит нарушение принципа равенства граждан независимо от национальной принадлежности, вероисповедания; подобные предпочтения могут привести к раздорам, конфликтам, вооруженным столкновениям.

В ст. 2 Конституции РФ провозглашено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Признание, соблюдение и защита прав и свобод - обязанность государства в лице прокуратуры, которая должна принимать эффективные меры по обеспечению реальности последних. В Законе о прокуратуре Российской Федерации (п. 2 ст. 1) обозначена еще одна цель: защита охраняемых законом интересов общества и государства, от посягательств на которые страдает экономика и иные сферы жизни общества, а значит и каждый конкретный гражданин.

Особую опасность представляет экономическая преступность. Непродуманное форсирование перехода от одного социально-экономического строя к другому породило множество нарушений законности при приватизации государственного имущества. Предприятия приватизировались по необоснованно низким ценам, вследствие чего государство понесло большие убытки, произошло «бегство капитала» за границу. По экспертным оценкам в течение последних пяти лет за границей осело 150-200 млрд. дол. США, которые могли быть положены в нашу экономику, в производство. Наряду с экономическими преступлениями социально опасна и контрабанда за рубеж стратегически важных товаров, ибо валютная выручка не поступает в бюджет государства. Известно, например, что 20% добытой нефти вывозится неконтролируемым путем в различные страны, а полученные деньги используются для приобретения предметов роскоши. По телевидению сообщалось, что рыбаки Приморья продают выловленную рыбу предпринимателям ним из Южной Кореи и Вьетнама, присваивая вырученные деньги.

Весьма существенным посягательством на охраняемые законом интересы государства и общества является нарушение налогового законодательства. Налоги - основной источник доходов государственного бюджета, средства которого используются на финансирование промышленности, сельского хозяйства, на выплату заработной платы, пенсий, пособий. Но руководители различных коммерческих организаций, граждане-предприниматели зачастую уклоняются от уплаты налогов. После того, некоторые «деловые» люди занимаются предпринимательской деятельностью без лицензий, тем самым скрывая спои доходы. В этих случаях прокуратура обязана принимать эффективные меры по защите охраняемых законом публичных интересов государства и общества, привлекать виновных лиц к ответственности. Публичные интересы нарушаются также законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, принимающими незаконные правовые акты. Добиваясь их отмены или изменения, прокуратура защищает интересы как России, так и ее субъектов. В соответствии с п. 4 ст. 74 Конституции РФ субъектам федерации предоставляются исключительные полномочия, осуществляя которые, они могут принимать нормативные акты, отчасти противоречащие российскому законодательству. И, тем не менее, прокуратура защищает и их интересы.

В п. 1 ст. 2 Закона о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. было определено: прокуратура должна защищать права и интересы национально-государственных, административно-территориальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления. В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. данное указание отсутствует, хотя реально такая цель существует. Нарушения законности могут касаться округов, городов, регионов, а также функционирующих в них учреждений, предприятий, организаций. Принимая меры по устранению нарушений, прокуроры восстанавливают права и охраняемые законом интересы данных субъектов.

Прежде всего, защите от посягательств подлежат права и охраняемые законом интересы государственных учреждений, предприятий, организаций, поскольку они в большей степени отражают интересы государства и общества в целом. Но не могут игнорироваться и иные образования, например, фермерские хозяйства, акционерные общества, арендные предприятия, политические организации и движения. Субъективные права подлежат прокурорской защите независимо от их принадлежности.

В Законе о прокуратуре Республики Казахстан предусмотрена задача правового воспитания граждан, должностных лиц. При осуществлении надзора за исполнением законов прокуроры должны способствовать повышению правосознания и правовой культуры населения.

Перечисленные цели и задачи прокуратуры являются общими, ибо они относятся к осуществлению прокурорского надзора в целом и реализуются во всех его проявлениях. Но существуют еще и специальные цели и задачи, стоящие перед прокурорами при осуществлении ими надзорной деятельности по конкретному направлению. Эти задачи можно именовать отраслевыми. В Законе о прокуратуре Российской Федерации они прямо не сформулированы, но их реальность сомнению не подлежит. В названном законе каждое направление начинается с изложения предмета надзора, где указываются основные положения, на которых должно быть сосредоточено внимание прокуроров при осуществлении того или иного рода надзорной деятельности.

Отраслевые задачи закреплены и в Законе о прокуратуре Республики Казахстан. Так, его ст. 37 называется «Содержание и задачи общего надзора». Внимание прокуроров при осуществлении прокурорского надзора должно быть сосредоточено на том, чтобы акты органов государственного и хозяйственного управления соответствовали законодательству республики, чтобы никто необоснованно не подвергался административному и дисциплинарному преследованию и т.д.

Отраслевые задачи каждого направлении надзорной деятельности излагались ранее в Законе о прокуратуре СССР. И это было оправданно, ибо, таким образом, концентрировалось внимание прокуроров на важнейших аспектах каждой отрасли надзора.

Отраслевые цели и задачи изучаются и курсе «Прокурорский надзор» с учетом особенностей каждого направления деятельности прокуратуры.