Нормативно-правовая основа разработки и реализации целевых программ
Правовой основой деятельности по разработке и реализации целевых программ являются соответствующие федеральные и региональные нормативные акты. Этими же актами определяются структура и содержание целевых программ. Обратимся, прежде всего, к анализу федеральных нормативных актов, образующих правовую основу разработки и принятия целевых программ. Государственной Думой Российской Федерации 23 июня 1995 году был принят Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Этот документ стал нормативной основой правового регулирования отношений в сфере прогнозирования, проектирования и планирования деятельности министерств, ведомств и иных организаций, осуществляющих прежде всего экономическую и социальную политику в Российской Федерации и ее субъектах. Согласно этому закону Правительство Российской Федерации обеспечивает разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную (десять лет), среднесрочную (от трех до пяти лет с ежегодной корректировкой) и краткосрочную (на один год) перспективы. Прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Следует подчеркнуть, что прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов. С 1995 года в федеральном бюджете стали устанавливаться расходы по каждой федеральной целевой программе, а с 1996 года перечень программ был выделен в отдельный документ и утвержден в статусе федерального закона. Постановлением Правительства РФ №778 от 1 июля 1996 году был принят нормативный акт «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация». Этот документ на протяжении только первых трех лет шесть раз пересматривался, поскольку в процессе его применения обнаруживалась необходимость внесения дополнений и изменений, усовершенствования исходя из практики решения тех или иных управленческих задач. Все это свидетельствует, во-первых, о сложности тех задач, правовым инструментом решения которых стал рассматриваемый нормативный акт, а во-вторых, о его актуальности и важности для практики управления. Однако указанный нормативный акт не регламентировал должным образом формы и методы исполнения уже принятых целевых федеральных программ. Предполагалось, что их определяет государственный заказчик. Текущее же управление осуществляет формируемая заказчиком дирекция целевой программы. Согласно этому документу федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Конкретные целевые программы принимают и утверждают компетентные органы в рамках соответствующей процедуры, в результате чего целевая программа приобретает статус закона. Закон о целевой программе регулирует как деятельность по ее реализации через осуществление указанных в программе конкретных мероприятий, так и – что особенно актуально в настоящее время – целевой характер расходования выделенных на основании этого закона бюджетных средств. Таким образом, принятая целевая программа обеспечивает и возможность эффективного контроля за деятельностью ее исполнителей. В то же время обнаружилось, что большое количество принятых федеральных целевых программ создало весьма значительную нагрузку на бюджет, при том, что принятие некоторых программ было результатом лоббирования иногда ведомственных интересов, иногда – интересов одной отдельно взятой территории. В результате возникла необходимость секвестирования расходов по отдельным программам или отдельным мероприятиям программ, из-за чего программы утрачивали свое главное предназначение – быть единым инструментом решения конкретной проблемы. Вместо решения проблемы удавалось иногда в лучшем случае реализовать часть из поставленных задач. По этой причине Правительством РФ 28 августа 1997 года было принято специальное постановление «О совершенствовании работы с федеральными целевыми программами». Однако из-за бюджетного дефицита в период 1998-2001 годов радикального улучшения ситуации не произошло, доля средств на финансирование федеральных целевых программ в расходной части бюджета сокращалась. Федеральные целевые программы стали, по сути, способом бюджетного финансирования многочисленных и часто разрозненных проектов. Очевидно, что не всякая проблема должна решаться через разработку и принятие специальной целевой программы. Деятельность по разработке и принятию целевой программы весьма сложна и достаточно затратна, прежде всего, в плане использования человеческих ресурсов, зачастую требует привлечения достаточно большого числа специалистов. Можно выделить критерии, которые должны, на наш взгляд, учитываться при решении вопроса о необходимости разработки специальной целевой программы. 1. Необходимость разработки программы должна быть обусловлена существованием действительной проблемы в государственной, политической, экономической, экологической или социальной сферах. Проблема действительно существует в том случае, когда имеются реальные противоречия, трудности, справиться с которыми известными способами не удается. 2. Разработка специальной целевой программы нужна, если необходимо создание и внедрение нового подхода к разрешению имеющихся противоречий. Для этого требуется переосмыслить саму проблему, отказаться от привычных стереотипов в подходе к ее решению. 3. Необходимость специальной целевой программы оправдана, если для решения проблемы требуется координация усилий нескольких ведомств. В этих случаях задачи по координации совместной деятельности должны быть специально прописаны в целевой программе как отдельное направление. 4. Целевая программа как инструмент управления может быть нужна специально для внедрения тех или иных инноваций, направленных на замещение существующих традиционных форм деятельности. Таким образом, использование целевой программы как средства управленческой деятельности должно быть обоснованным и продуманным. Начиная уже с 1995 года, Правительство РФ утвердило целый ряд федеральных целевых программ регионального развития (для Сибири, Дальнего Востока, Челябинской, Псковской, Калининградской областей), позволяющих комплексно решать проблемы субъектов Федерации, используя целевым образом средства федерального бюджета. В настоящее время целевые программы, направленные на обеспечение комплексного развития отдельных регионов, составляют около 15 % от всех федеральных целевых программ. Для обеспечения единства требований, предъявляемых к содержанию и структуре целевых программ, а также для лучшей координации деятельности по реализации программ Правительством РФ в 2002 году утвержден Порядок согласования с федеральными органами исполнительной власти мероприятий (объектов) программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации. В этом постановлении предложен макет программы социально-экономического развития субъекта РФ. Главное назначение типового макета программы развития субъекта РФ состоит в обеспечении методологического единства региональных программ, что значительно облегчает осуществление их экспертной оценки на стадии согласования. В указанном постановлении содержатся рекомендации об использовании как базового программно-целевого метода, а также об учете основных положений федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации на 2002-2010 годы и до 2015 года», утвержденной Правительством РФ 11 октября 2001 года. Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2004 года Незначительное на первый взгляд изменение имеет глубокий смысл, поскольку задача представляет собой цель, средства достижения которой известны и могут быть применены в известной последовательности, гарантируя, таким образом, достижение результата. Проблема же требует предварительного исследования для перевода в плоскость задач, поиска средств ее решения, а значит, креативного, новаторского подхода, который не обеспечивается в рамках текущей управленческой деятельности. Впервые в качестве обязательного первого этапа разработки целевой программы указана разработка проекта концепции целевой программы. Причем указана структура концепции, то есть ее основные разделы, к числу которых отнесены, кроме обоснования целесообразности решения проблемы программно-целевым методом и характеристики и прогноза развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода, еще и возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы. Это предполагает предварительную разработку прогнозной модели, иначе говоря, получение знания о том, что произойдет с объектом при сохранении существующих тенденций его развития. Только отталкиваясь, так сказать, от этой нежелательной модели, можно выстраивать проекты воздействия на объект для получения нужного результата, соответствующего неким заранее задаваемым параметрам. Правительство Российской Федерации утверждает вначале концепцию целевой программы, а затем только принимает решение о разработке целевой программы, устанавливает предельные объемы финансирования и определяет государственного заказчика. Это положение подчеркивает значимость концепции и важность ее детальной проработки. Новая редакция содержит также разъяснение относительно механизма реализации целевой программы, то есть указание на то, что он включает в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков. Кроме того, прописана структура целевой программы, перечень ее обязательных разделов и их содержание. Особое значение имеет четкое формулирование требований, предъявляемых к целям программы: 1) специфичность (цели должны соответствовать компетенции государственных заказчиков целевой программы); 2) достижимость (цели должны быть потенциально достижимы); 3) измеряемость (должна существовать возможность проверки достижения целей); 4) привязка к временному графику (должны быть установлены срок достижения цели и этапы реализации целевой программы с определением соответствующих целей). Следует признать значительным шагом вперед и то обстоятельство, что впервые установлена норма, регулирующая принятие решения в случае несоответствия результатов выполнения целевой программы целевым индикаторам и показателям эффективности, предусмотренным утвержденной целевой программой (п. 31). Представляется весьма важным, что руководитель федерального органа исполнительной власти, определенного государственным заказчиком (государственным заказчиком-координатором) целевой программы, прямо назван руководителем целевой программы. Руководитель целевой программы, согласно правилам, несет ответственность за реализацию и конечные результаты программы, рациональное использование выделяемых на ее выполнение финансовых средств, определяет формы и методы управления реализацией программы, возглавляет научно-координационный совет программы (при его наличии). Он же отчитывается о реализации программы и несет ответственность за своевременность представления доклада по программе в правительство. Инновационным элементом является норма, согласно которой государственный заказчик целевой программы организует размещение в сети Интернет текста целевой программы, нормативно-правовых актов по управлению реализацией целевой программы и контролю за ходом выполнения программных мероприятий, а также информации о ходе реализации целевой программы, программных мероприятиях на ближайшие 2–3 года и иные сведения о ходе работы по программе. Постановление Правительства РФ № 778 от 1 июля 1996 года послужило основой для разработки и принятия региональных нормативных актов, посвященных регулированию вопросов, связанных с целевыми программами. В субъектах Федерации соответствующие нормативные документы имеют разный статус. Так, в Республике Адыгея Кабинетом Министров 16 октября 2000 года принято постановление «Об утверждении порядка разработки и реализации республиканских целевых программ». В Республике Мордовия правительство постановлением № 83 в 1997 году утвердило свой «Порядок разработки и реализации республиканских целевых программ и межрегиональных целевых программ, в осуществлении которых участвует Республика Мордовия». Аналогичный нормативный акт принят в Чувашской Республике 15 сентября 1995 года. Правительство Республики Саха (Якутия) приняло постановление «О республиканских целевых программах Республики Саха (Якутия)» 4 августа 2001 года. Таким образом, в большинстве субъектов Федерации порядок разработки, принятия и реализации целевых программ устанавливается исполнительной властью. Нормативным актом, определяющим порядок разработки, принятия и реализации целевых программ в Красноярском крае, до 2003 года являлся принятый Законодательным Собранием Красноярского края 10 февраля 2000 года закон «О краевых целевых программах». Этот нормативный акт отражал важность тех отношений, которые он призван был упорядочить. Однако после введения в действие Бюджетного кодекса РФ для учета произошедших в законодательстве изменений и в целях упорядочения разработки и реализации краевых целевых программ, повышения эффективности использования средств краевого бюджета, а также во исполнение пункта 6 статьи 18 Закона Красноярского края от 28.10.03 № 8-1467 "О бюджетном процессе в Красноярском крае", Закона Красноярского края от 05.12.2000 № 12-1034 "О краевом государственном заказе", постановлением Совета администрации края был утвержден новый Порядок разработки и исполнения краевых целевых программ[37]. Одновременно было принято Положение о комиссии по согласованию концепций и проектов краевых целевых программ. Понижение статуса документа (постановление исполнительного органа заменило краевой закон) компенсировалось детальностью регламентации процедурных моментов, поскольку при разработке документа был учтен опыт создания и реализации значительного числа краевых целевых программ. Создание комиссии по согласованию концепций и проектов краевых целевых программ как специального органа, призванного обеспечить высокое качество проектной работы над программами и обоснованность этих документов как бюджетно-правового основания для финансирования мероприятий целевых программ, было, несомненно, стратегически правильным решением. Однако быстро обнаружилась серьезная проблема: экономисты и финансисты, работающие в Главном управлении развития экономики и планирования администрации Красноярского края, испытывали серьезные затруднения при осуществлении анализа и оценки концепций проектов социальных целевых программ, поскольку для оценки концептуального подхода к решению социальной проблемы необходимо образование в области социальной работы. Принятый в Красноярском крае Порядок разработки и исполнения краевых целевых программ устанавливает этапы разработки краевых целевых программ, механизм управления реализацией краевых целевых программ и осуществления контроля за их выполнением. Согласно этому нормативному акту, отбор проблем для программной разработки и решения на краевом уровне определяют следующие критерии: · соответствие приоритетам программы социально-экономического развития края; · соответствие полномочиям органов государственной власти Красноярского края согласно действующему законодательству; · краевая значимость проблемы, комплексный, в том числе межотраслевой характер; · направленность на реформирование отрасли, достижение качественно нового уровня развития, в том числе повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг, снижение расходов на их оказание; · невозможность эффективного решения в приемлемые сроки за счет использования действующих механизмов. Два последних критерия отражают требование инновационного подхода к решению проблемы в рамках целевой программы. Инновационный характер программы обеспечивается в том числе содержанием концепции программы. Концепция программы должна содержать, кроме изложения сути проблемы и анализа причин ее возникновения, включая анализ исходной ситуации и анализ нормативно-правовой базы, обоснование значимости проблемы для края в целом, а главное – краткое обоснование использования программного метода решения проблемы и достижимость заявленного конечного результата от реализации программы. Экономическая целесообразность принятия программы предполагает оценку потребности в ресурсах, включая финансовые, материальные, трудовые, и ожидаемый результат решения проблемы. Проект программы должен содержать перечень ее основных целей и задач, этапы и сроки выполнения программы, описание механизма ее реализации. В табличной форме дается перечень программных мероприятий с указанием главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, форм расходования бюджетных средств, исполнителей программных мероприятий, сроков исполнения, объемов и источников финансирования всего и с разбивкой по годам. Однако в предложенном макете целевой программы не предусмотрено указание целей отдельных мероприятий, иначе говоря, отсутствуют точные и конкретные признаки, позволяющие установить, насколько необходимо то или другое мероприятие и каким образом мероприятия программы связаны друг с другом. А ведь именно точно определенные цели являются важнейшим элементом целевых программ любого уровня, как для всей программы, так и для мероприятий, осуществляемых в рамках целевой программы. Цели программы – установленные исходя из приоритетных направлений социально-экономического развития территории на определенный период времени конкретные конечные результаты в решении проблем, актуальных для всей республики или всего края (области). Нормативные документы, посвященные целевым программам, могут быть приняты и на муниципальном уровне. Так, например, главой администрации г. Уфы (Башкортостан) 30 ноября 1999 года было утверждено «Положение о порядке разработки, реализации и финансирования городских целевых программ». Настоящим Положением предписывалось администрациям районов города при разработке программ на районном уровне руководствоваться основными положениями утвержденного порядка. Поскольку, согласно Положению, разработчиками целевых программ могли быть отраслевые управления администрации города и муниципальные предприятия, им вменялось в обязанность осуществлять разработку целевых программ строго в соответствии с Положением. Важной частью целевой программы является бюджетная заявка с обоснованием. Бюджетная заявка краевой целевой программы должна содержать точный расчет предполагаемых расходов с указанием конкретного источника финансирования в соответствии с действующей бюджетной классификацией на весь период реализации программы. Это требование стало особенно актуальным в связи с принятием нового Бюджетного кодекса РФ. В региональных нормативных актах в отдельном разделе предусмотрен порядок управления реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения. Формы и методы организации управления реализацией целевой программы определяются государственным заказчиком. Эти формы и методы должны обеспечивать целевое использование выделяемых средств на реализацию программы. Предусмотрены возможность уточнения целевых показателей и затрат по программным мероприятиям, механизм реализации целевой программы, состав исполнителей. В большинстве случаев целевая программа реализуется на основе государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку продукции для государственных нужд, заключаемых государственным заказчиком программы со всеми исполнителями программных мероприятий. Однако целевые программы, в особенности социальной направленности, могут предусматривать мероприятия, которые предполагают, прежде всего, большой объем организационной работы. При минимуме затрат такие мероприятия могут быть не менее, а даже более эффективными с точки зрения реализации целей программы, чем значительные вложения, например, в строительство или реконструкцию объектов социальной сферы. Также малозатратными, но весьма эффективными являются мероприятия по переподготовке и повышению квалификации кадров. Представляется, что для управления реализацией целевых программ целесообразно создание специальных управленческих структур. Так, в Чувашской Республике текущее управление реализацией конкретных целевых программ осуществляется дирекцией целевой программы, которая формируется государственным заказчиком, возглавляется одним из заместителей руководителя республиканского органа исполнительной власти, ответственного за выполнение целевой программы. В Республике Саха (Якутия) в 2001 году правительством был утвержден Устав государственного учреждения "Исполнительная дирекция Президентской Программы Республики Саха (Якутия) по усилению борьбы с преступностью на 2000-2004 гг. – Фонда борьбы с преступностью при Правительстве Республики Саха (Якутия)". Это было сделано с целью концентрации финансовых средств и обеспечения наиболее эффективного их использования. Нормативные акты, регулирующие отношения, связанные с принятием и реализацией целевых программ, имеют не только различный правовой статус, но и иные отличия. Так, в Республике Татарстан Кабинетом Министров 29 мая 2000 года был принят «Регламент системы индикативного управления экономикой Республики Татарстан». Этот нормативный акт существенно отличается по содержанию от рассмотренных выше правовых документов. Он регулирует и иные, кроме целевых программ, способы управления экономикой, например, инвестиционные программы и проекты. Таким образом, и федеральные, и региональные нормативные акты регулируют общий порядок разработки, утверждения и реализации целевых программ. Что касается собственно технологии, а именно методов, процедур, посредством которых создаются целевые программы, то эти вопросы остаются за рамками правового регулирования. Разработчики целевой программы выбирают оптимальные методы создания ее из нескольких возможных вариантов в зависимости от характера решаемой проблемы, уровня подготовки самих разработчиков и целого ряда других причин. Представляется, что сама процедура создания целевых программ не представлена еще с достаточной полнотой, позволяющей разработчикам программ структурировать свою деятельность, выделяя буквально пошаговые задачи и выстраивая их в форме плана работы. Процедуры разработки целевых программ требуют своего исследования для выделения наиболее удачных методик и формирования технологии проективной деятельности при создании целевых программ различных уровней.
|
