Принцип научной обоснованности, объективности и законности зак­лючений экологической экспертизы — один из основных

Заключения экологической экспертизы должны быть научно обо­снованными. Это требование касается как индивидуальных заключе­ний экспертов, так и сводных заключений экологической экспертизы. Содержащиеся в заключении суждения и выводы должны быть науч­но аргументированными. Критериями при этом могут служить не только собственные научные утверждения, ссылки на позиции и труды авто­ритетных ученых, но главным образом положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность в области экологической экспертизы проявляется в не­предвзятой, беспристрастной оценке объекта экологической экспертизы и подготовке входящих в заключения выводов каждого участника эколого-экспертного процесса и комиссии в целом.

Содержание принципа законности заключений экологической экспертизы заключается в том, что при планировании, проектирова­нии деятельности заказчик (проектировщик) обязан учесть (выпол­нить, соблюсти) экологические требования, в том числе предусмот­ренные законодательством об охране окружающей среды и природо­пользовании.

Если в процессе проведения государственной экологической экс­пертизы данного объекта эксперты устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это дает им основание принять решение о допустимости реализации объекта. Если заказчиком не выполнены (не соблюдены) экологические требова­ния, то комиссия не вправе допустить реализацию объекта, другими словами, комиссия не вправе принять положительное заключение государственной экологической экспертизы.

При оценке объекта экологической экспертизы и подготовке экс­пертного заключения эксперты и экспертные комиссии должны ру­ководствоваться не соображениями политической, экономической и иной целесообразности того или другого решения, вывода, заключе­ния, а соображениями научной обоснованности, объективности и законности выводов.

Принцип гласности, участия общественных организаций (объеди­нений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы, является проявлением демократизации российского экологического права и средством реализации права граждан на бла­гоприятную окружающую среду. Данный принцип устанавливает обя­занность субъектов эколого-экспертного процесса выполнить требо­вания законодательства относительно информирования заинтересо­ванных сторон о проводимой экологической экспертизе; участия общественных организаций (объединений); учета общественного мне­ния. Не выполнение этой обязанности считается правонарушением и основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологи­ческой экспертизы адресован в основном участникам проведения го­сударственной экологической экспертизы. Он означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения эксперти­зы они будут нести ответственность, предусмотренную действующим законодательством России.

16.3. Процедура проведения экспертизы

Согласно закону «Об экологической экспертизе» и Постановле­ния Правительства РФ № 698 от 11 июня 1996 г. государственная эко­логическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образован­ной приказом министра природных ресурсов. Расходы по проведению экспертизы несет проектная организация, которая обязана в течение 30 дней со дня получения сметы и счетов оформить оплату.

В приказе утверждается председатель комиссии, его заместители (один или два), ответственные секретари (обычно два, один — пред­ставитель министерства, другой — представитель организации пред­седателя комиссии). Определяется также перечень и персональный состав рабочих групп, в каждую из которых обычно входит от трех до пяти человек. Основной контингент экспертов составляют приглашен­ные ученые и специалисты, представители Российской Академии наук, отраслевых государственных академий, государственных университе­тов, проектных и производственных организаций и т.д.

В состав экспертной комиссии могут включаться и штатные работ­ники МПР. Общая численность экспертов проектов малой и средней сложности составляет 25-50 чел., а сложных (типа строительства ВСМ Санкт-Петербург—Москва или Катунской ГЭС) — 80-100 чел. В ред­ких случаях численность экспертов может превышать 120-150 чел. Так, экспертная комиссия Государственной экологической экспертизы Госкомприроды РФ по рассмотрению территориальной комплексной схем охраны природы оз. Байкал и его бассейна состояла из 186 чел.

Объект экспертизы представляется в двух экземплярах, дополни­тельные материалы — в одном. Срок проведения экспертизы для про­стых проектов — до 30 дней; средней сложности — до 60 дней, а для сложных — до 120 дней. В виде исключения сроки проведения государ­ственной экологической экспертизы могут быть продлены до 6 меся­цев на основании представления председателя комиссии, приказом министра.

Число и специализация рабочих групп определяются характером проекта, но половина их однотипна. В качестве примера приводим специализацию (названия) рабочих групп при проведении эксперти­зы проекта крупного водохранилища ГЭС.

В составе экспертизы работают специалисты разных отраслей на­уки и техники, научных школ и направлений — экономисты, эколо­ги, биологи, географы, геологи, инженеры-гидрогеологи, демогра­фы, социологи, медики-гигиенисты, гидротехники, архитекторы, юристы, археологи и т.д.

В ряде случаев необходимо образование особых рабочих групп (под­групп), что определяется спецификой местных условий.

Первый этап — работа экспертной комиссии начинается с пле­нарного заседания, нередко с приглашением представителей средств массовой информации, на котором одним из руководителей мини­стерства производится представление Председателя экспертизы, его заместителей и руководителей рабочих групп. Главный инженер про­екта в течение 30-40 мин излагает его цели и задачи, основные поло­жения ОВОС. Предусматриваются короткие содокдады по ключевым отдельным направлениям со стороны проектировщиков. Далее работа идет в режиме вопросов и ответов. Дискуссия обычно не предусматри­вается.

Второй этап — рассмотрение проекта экспертами по рабочим груп­пам. В процессе экспортирования предусмотрен взаимный обмен ин­формацией и обсуждения с проектировщиками. В случае необходимо­сти эксперты имеют возможность выезда на места для уточнения де­талей и оценки различных сторон проекта, получения дополнительной информации от общественности. Продолжительность этого этапа ори­ентировочно один-два месяца. Он завершается составлением индиви­дуального заключения эксперта, которое передается руководителю группы.

Третий этап — завершение работы на уровне отдельных групп и подгрупп, когда их руководитель на основании индивидуальных за­ключений составляет общее заключение по группе и оно доводится до сведения проектировщиков. После обсуждения на заседании груп­пы оно принимается и передается ответственному секретарю экспер­тной комиссии.

Четвертый этап — составление сводного заключения на базе за­ключений отдельных групп. Сводное заключение (заключение) — это нормативный документ, имеющий свою структуру.

1. Вводная часть. Состав экспертной комиссии, перечень пред­ставленных проектных материалов.

2. История вопроса (проекта).

3. Характеристика проекта и альтернативных вариантов.

4. Оценочная (аналитическая часть) по основным группам экс­пертной комиссии.

5. Результирующая часть — замечания и предложения.

6. Выводы.

Основные положения проекта Сводного заключения доводятся до сведения проектной организации. После заключительной корректи­ровки и редактирования в ряде случаев созывается пленарное заседа­ние экспертной комиссии, на котором председатель и руководители рабочих групп докладывают кратко итоги деятельности (выводы). После этого Заключение подписывается председателем, заместителями, сек­ретарями и всеми членами комиссии. Заключение по объекту экспер­тизы может быть либо положительным, либо отрицательным. Если мнения экспертов в оценке проекта разошлись, то решает квалифи­цированное большинство. Эксперт, подписав Сводное заключение, но несогласный с рядом выводов, имеет право письменно высказать свое особое мнение с указанием причин несогласия, которое прила­гается к итоговому документу. Среди видных экспертов таким правом неоднократно пользовались известные ученые Э. Б. Алаев, С. Л. Венд-ров, В. С. Каминский, Б. С. Хорев и др.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией ГЭЭ, утвер­ждается приказом МПР и приобретает статус официального государ­ственного документа ГЭЭ, в котором также определен срок действия решения. Положительное заключение является одним из обязатель­ных условий начала финансирования проекта (объекта) экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспер­тизы может потерять юридическую силу в следующих случаях:

• при недоработке проекта по замечаниям проведенной ранее ГЭЭ;
• при изменении условий природопользования специально упол­номоченным на то государственным органом в области охра­ны окружающей среды;
• реализации проекта ГЭЭ с отступлением от документации или в случае внесения изменений в указанную документацию;
• истечения срока действия положительного заключения;
• внесения изменений в проектную или иную документацию пос­ле получения положительного решения ГЭЭ;
• нарушения правовых норм проведения экспертизы и фальси­фикации фактов.

Правовым последствием отрицательного заключения ГЭЭ являет­ся запрет реализации объекта ГЭЭ. Отрицательное заключение может быть двух видов: а) о недопустимости в принципе реализации проек­та ввиду несоблюдения требований экологической безопасности; б) о необходимости доработки представленных материалов проекта по за­мечаниям и предложениям. В этом случае заказчик вправе представить материалы на повторную экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в Сводном заключении. Заключение государственной экологической экспертизы может быть оспорено в судебном порядке.

Анализ недостатков в проектах и экспертизы как процедуры. Общественные экспертизы

Следует различать ошибки и просчеты в проектировании и ошиб­ки экспертов и недостатки в самой процедуре экспертизы. Анализируя крупные проекты 80-90-х годов: систему территориального перерасп­ределения стока северных рек на юг (1984-1985), создания Катунской (1989-1992) и Гилюйской ГЭС (1989), ТЭО Ржевского гидроузла (1986), Новой Ростовской ГРЭС (1994), ВСМ Санкт-Петербург—Моск­ва (1995), освоения Верхне-Салымского нефтяного месторождения (1994), Федеральной целевой программы «Перепрофилирование Бай­кальского ЦБК и решение связанных с этим социальных проблем» (1998), Южной водозаборной системы подземных вод для снабжения г. Москвы (2001) и др., отметим характерные просчеты и недостатки в проектах.

1. Отсутствие или слабая разработанность социально-экономичес­кой концепции создания данного объекта, геотехнической системы.

2. Чисто формальное рассмотрение разумных альтернатив основ­ному проекту.

3. Покомпонентное рассмотрение природной среды, некомплекс­ное во взаимосвязи и взаимообусловленности.

4. Отсутствие направленного анализа экологической ситуации и физико-географических условий в сфере возможного влияния про­мышленных объектов и инженерных сооружений.

5. Неполнота, низкое качество и даже недостоверность исходных данных, положенных в основу составления ОВОС.

6. Недостаточное информационно-картографическое обеспечение, отсутствие базовых крупномасштабных инженерно-геологических, геоморфологических и ландшафтных карт на ключевые участки; карт физико-географического районирования, т.е. не воспроизводилась полностью «физико-географическая арена» для строительства.

7. Слабая разработка ландшафтного и физико-географического прогноза; слабый учет региональной ландшафтной дифференциации даже в ОВОСах, составленных физико-географами.

8. Нерешенная проблема нормирования состояния ландшафтов относительно удовлетворительно разработанной для атмосферы, вод­ных объектов, меньше — для почвы и грунтов.

9. Слабая разработанность методики обоснования компенсацион­ных мероприятий за негативные экологические последствия, особен­но в области непроизводственных сфер.

10. Отсутствие четкого ранжирования отрицательных экологичес­ких эффектов.

11. Слабая проработка вопросов предупреждения возможных ава­рийных ситуаций и ликвидации их последствий.

12. Некомплексное решение вопросов утилизации отходов произ­водства и захоронения неутилизированных остатков.

13. Слабое проведение оценок возможных изменений в природных условиях, в социальной обстановке в регионе и здоровье населения.

14. Планирование строительства и ввода природоохранных объек­тов, очистных сооружений после завершения строительства основных производственных сооружений.