Правовая природа российской прокуратуры. Государственные органы особой компетенции

Обширная и порой непримиримая дискуссия о месте и роли прокуратуры в правоохранительном механизме страны, развернувшаяся в России в последние годы, несколько утратила свой накал после принятия в 1995 г. новой редакции закона «О прокуратуре Российской Федерации». Ее отличительной особенностью стала ярко выраженная полярность позиций сторон спора: от обоснования необходимости упразднения прокуратуры как органа надзора за законностью, с сохранением за ней функции уголовного преследования, до резкого проявления «ведомственного патриотизма», который не приемлет предметного реформирования прокуратуры.

В юридической литературе место прокуратуры в системе разделения властей определяется по-разному, но суть дискуссии и выработанных в ее ходе точек зрения можно свести к следующему: 1) прокуратура – представительница самостоятельной ветви государственной власти, осуществляющей контрольно-восстановительную функцию (но эта позиция, на наш взгляд, допустима только в плане теоретической полемики); 2) прокуратура может примыкать к законодательной власти как ее исполнительный орган по контролю за выполнением принимаемых законов; 3) исходя из формального анализа гл.7 Конституции России, прокуратуру можно отнести к судебной власти (эта позиция как предмет научного исследования также представляет определенный интерес: активная роль прокуратуры по надзору за законностью в некоторой степени позволяет рассматривать ее как контрольно-исполнительный орган судебной власти); 4) по характеру полномочий, сфере прокурорской деятельности, с учетом исторического опыта становления и развития, прокуратура относится к органам исполнительной власти, а поскольку президент страны является гарантом конституционных прав и свобод человека, прокуратура выступает также правовым механизмом реализации власти главы государства.

Последняя позиция представляется наиболее аргументированной и последовательной. В отличие от судебной власти, которая по своей природе сугубо объективна и первична по отношению к власти исполнительной, прокурорская власть – это плод исключительно воли монарха, т.е. административной ветви власти, «державное оружие» ее укрепления и стабильности. При этом необходимо учитывать, что чаще всего в теории государства президент рассматривается как глава исполнительной власти, но в Российской Федерации такого классического построения нет, и «президент не входит в систему разделения властей», но как представитель администрации он, тем не менее, тяготеет к власти административной (исполнительной).

Прокуратура как государственный институт зародилась во Франции в начале ХIV столетия, исходя исключительно из потребностей и интересов королевской власти. Отсюда и первое название прокуроров: «люди короля», деятельность которых была направлена на обеспечение всевластия «короны». Действительно, прокуратура исторически сложилась как исполнительный орган государства, представляющий и защищающий его интересы. Вместе с тем история прокуратуры – это процесс конкуренции двух основных направлений ее деятельности: а) публичного уголовного преследования, т.е. поддержания обвинения от имени общества и государства в отношении лиц, совершивших преступление и б) представительства государственных интересов в области правоохраны. Собственно прокуратура сложилась окончательно для целей последнего, в то время как жизнь ей дало именно первое направление.

Исходя из разной степени и доли соотношения этих направлений, можно выделить несколько исторически сложившихся основных типов устройства органов прокуратуры:

1) фискально-контрольный тип прокуратуры, где преимущественно функция надзора за законностью преобладает над функцией уголовного преследования (по данному типу, скорее всего, строилась советская, а ныне организована современная российская прокуратура);

2) французская прокуратура, созданная Наполеоном Бонапартом: довольно сложная система, богатая содержанием, совмещающая в равной степени функции надзора, уголовного преследования и представительства интересов государства;

3) англосаксонская прокуратура – основана на полном отсутствии законоохранительного элемента и ограничивающаяся в своей деятельности функцией уголовного преследования (по сути, это государственная адвокатура, представляющая в суде интересы своего клиента – государства);

4) германская прокуратура – по деятельности более близка к англосаксонскому типу, а по устройству – к французскому;

5) русская (российская) прокуратура. Представляет собой последовательно сменяющуюся систему названных выше направлений, которые в различные годы развития отечественной прокуратуры выражались в разной степени: то имея приоритет, то отходя на второй план, либо вообще ликвидировались. Так, из фискально-контрольной прокуратуры при Петре она преобразовывалась по Судебным Уставам 1864 г. в неизвестный ранее тип, близкий к англосаксонскому и, частично, французскому. После 1922 г. отечественная прокуратура вновь строится по контрольно-фискальному типу, с определенными свойствами французской прокуратуры.

Идея учреждения органов прокуратуры в России, безусловно, принадлежит императору Петру I, хотя ее зарождение нельзя не связывать с влиянием иноземного права. Вместе с тем в литературе высказывается точка зрения, что в основе этого нововведения лежит сугубо русский бюрократизм как одна из наиболее серьезных болезней аппарата российского государства: неисполнительность чиновников, обман, закононепослушание, мздоимство, казнокрадство, а в целом – пренебрежение к интересам государства и народа. Именно понимание этого явления и привело Петра I к необходимости учреждения прокуратуры в ходе реформы системы государственного управления в первой четверти XVIII в. По его замыслу прокурорский надзор был сформирован как институт контроля в первую очередь за деятельностью государственного аппарата.

В этой связи сразу же после образования 23 февраля 1711 г. Правительствующего Сената 2 марта 1711 г. создается орган, специально предназначенный для надзора за соблюдением законности в деятельности сенаторов – фискалат. Основными функциями института фискалов были: политический сыск – «правильное применение истинной мысли государя»; «поддержание интересов фиска и казны» (сбор налогов); борьба с казнокрадством и наблюдение за «чиновничьей нравственностью» и т.п. Их учреждением была реализована идея создать такую должность, которая была бы «всевидящим оком царевым», посредством которого правительство могло надзирать за деятельностью всех подчиненных ему органов и должностных лиц. Прокуроры стали занимать важное место в государственной службе. Активно складывался прокурорский корпус, которому царь Петр старался дать «большую силу и авторитет». Прокуроров по предложению генерал-губернаторов избирал Сенат. Они осуществляли контроль за деятельностью центральных и местных учреждений, докладывали генерал-губернаторам о выявленных недостатках. Обнаружив нарушение, прокурор сначала устно предлагал устранить его, а при неподчинении мог принести письменный протест в орган нарушивший закон, а далее – в соответствующую коллегию или Сенат. Принесение протеста на незаконный акт приостанавливало его действие.

После смерти Петра I прокуратура и прокурорский надзор пережили несколько «взлетов и падений». Значение прокуратуры в обществе менялось полярно: то она становилась малозаметной структурой в государственном устройстве страны, то снова занимала подобающее положение в государстве. В эпоху децентрализации Екатерины II получила развитие местная (губернская) прокуратура. С созданием в 1802 г. при Александре I Министерства юстиции генерал-прокурор и министр юстиции Российской империи стали выступать в одном лице.

Для дальнейшего развития прокуратуры немаловажное значение имели решения Государственного совета, который в 1862 г. определил основные направления деятельности прокуратуры, принятые Судебными Уставами Александра II.

Устройство и организация деятельности органов прокуратуры в результате судебно-правовой реформы третьей четверти XIX в. кардинально изменились. В первую очередь это коснулось соотношения основных классических направлений деятельности прокуратуры, о чем речь шла ранее. Прокуратура, по сути, была отлучена от осуществления надзора за законностью в государстве (за исключением законности судебных решений), ей была отведена лишь роль стороны обвинения в уголовном судопроизводстве. Вместе с тем такие шаги законодателя признавались в те времена довольно прогрессивными (Концепция судебной реформы в современной России предлагает почти аналогичную реформу прокурорского надзора). Новый порядок уголовного процесса заключался в «трех положениях: 1) власть обвинительная отделяется от судебной; 2) власть обвинительная, т.е. обнаружение преступлений и преследование виновных, принадлежит прокурорам; 3) власть судебная, т.е. рассмотрение уголовных дел и постановление приговоров, принадлежит судам без всякого участия властей административных».

В то же время остро встал существенный вопрос: какому ведомству должна принадлежать прокуратура. Следует отнести ее к суду, к администрации или же создать особое ведомство? Несмотря на то, что больше всего точек соприкосновения прокуратура имела с правительственной властью и представляла ее интересы перед судом, полное слияние прокуратуры с ней представляло серьезные опасения, законность была бы принесена в «жертву удобства, и прокурорская власть была бы дискредитирована, превратившись в слугу администрации».

Не нашло одобрения и построение прокуратуры в составе суда, под руководством судебных коллегий. Предполагалось, что это лишило бы прокуратуру «необходимой энергии и быстроты деятельности». Главенствующим положением должна была сохраняться независимость прокуратуры.

Наиболее правильным и продуктивным представлялся третий путь – прокуратура должна быть построена как отдельное установление, стоящее между судом и правительством, имеющее во главе высшего представителя прокурорской власти из среды самой прокуратуры и располагающее как должностными правами, обеспечивающими ей авторитетность мнения перед правительством, так и средствами, которые давали бы ей возможность раскрывать для убеждения суда истину в наиболее полном объеме. Министру юстиции по отношению к прокуратуре должна принадлежать власть высшего управления, в своей же процессуальной деятельности прокуратура нуждается в судебном контроле, который, не входя в оценку действий отдельных прокуроров, не оказывая влияния на их служебное положение и не присваивая суду направления обвинительной деятельности, ограждал бы законные интересы власти и населения по отдельным делам.

Итак, в 1864 г. прокуратура получает полномочия по надзору «при судебных местах». Учреждением судебных установлений от 20 ноября 1864 г. прокурорский надзор в судах вверялся обер-прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции, который являлся и генерал-прокурором. В это время появляются основы организации прокуратуры как органа, базирующегося на иерархической дисциплине и единоначалии и независимого от местных, административных и судебных структур. Совокупность полномочий прокуроров конкретизировалась уставами уголовного и гражданского судопроизводства.

В подобном виде российская прокуратура просуществовала до Октябрьской революции, когда 24 ноября 1917 г. Декретом о суде № 1 она была упразднена, и ее деятельность не возобновлялась более четырех лет. Однако первые годы существования советской власти показали насущную необходимость создания единого органа, осуществляющего надзор за соблюдением законов. Под эгидой Народного комиссариата юстиции РСФСР началась работа по подготовке и обсуждению проектов возрождения российской прокуратуры.

Были также предложены принципы организации и деятельности советской прокуратуры, которые нашли закрепление в Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г.

По Положению о прокурорском надзоре на Прокуратуру РСФСР возлагались: а) осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления; в) поддержание обвинения в суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Прокуратура была создана в составе Наркомата юстиции (НКЮ) во главе с наркомом юстиции, который одновременно был и Прокурором республики (с 1928 г. Прокурор республики стал заместителем наркома юстиции). В составе НКЮ был образован отдел прокуратуры, подчиненный непосредственно Прокурору республики.

В 1924 г. была образована Прокуратура Верховного суда СССР, которая действовала на основании Положения о Верховном суде СССР от 23 ноября 1923 г., а позже Положения о Верховном суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР от 24 июля 1929 г.

На Прокуратуру Верховного суда СССР возлагались:

а) наблюдение, с точки зрения Конституции СССР и общесоюзного законодательства, за законностью постановлений наркоматов СССР и других центральных учреждений СССР, постановлений ЦИК союзных республик и их президиумов;

б) наблюдение за законностью действий ОГПУ;

в) надзор за законностью решений, приговоров и определений Верховного суда СССР и наблюдение за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в практике судебных учреждений СССР и союзных республик.

В связи с необходимостью дальнейшего укрепления законности во всесоюзном масштабе постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. была образована Прокуратура СССР, а 17 декабря 1933 г. утверждено Положение о Прокуратуре СССР. В нем были определены функции прокуратуры и порядок их осуществления, а также отрасли прокурорского надзора, которые в основном сохранились и поныне: общий надзор; надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции; надзор за предварительным расследованием; надзор за правильным и единообразным применением законов судебными органами; надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений.

Очередным важным этапом в развитии прокуратуры стало принятие 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР. В нем были законодательно закреплены и получили дальнейшее развитие идеи о назначении законности в государстве и о роли органов прокурорского надзора в ее неуклонном обеспечении.

С принятием Конституции 1977 г. связаны дальнейшие шаги по обеспечению надлежащего надзора за законностью. Одним из них было решение о выработке Закона о прокуратуре СССР. Такой закон был принят 30 ноября 1979 г. В нем нашли закрепление и правовую регламентацию основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры, основные направления их деятельности.

Принятый 17 января 1992 г. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» внес много нового в теорию и практику прокурорского надзора. Законом в связи с происшедшими в нашем обществе изменениями, были существенно ограничены объем и полномочия прокурорского надзора по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Это стало результатом столкновения различных концепций развития прокуратуры. В некоторых из них просматривалось стремление к значительному сокращению функций прокуратуры, превращению ее лишь в орган уголовного преследования, поддержания обвинения в суде.

2часть. Видовое многообразие традиционных и наиболее распространенных государственных органов не исключило появление и других специализированных органов для осуществления определенных функций государства, но не входящих ни в одну из ветвей власти. Подобно тому, как статус Президента РФ не позволяет однозначно отнести его к одной из трех/классических ветвей власти, также затруднительно понимание принадлежности к ним государственных органов особой компетенции. Такими органами на федеральном уровне являются Прокуратура, Счетная палата, Центральный банк, Федеральное казначейство, Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека. Место таких органов в государственном механизме находит свое предметное воплощение в реализуемых ими функциях. Они представляют собой основные направления деятельности, осуществляемые в соответствии с особо определенной компетенцией с использованием специфических форм и методов в рамках очерченных полномочий. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью управленческого воздействия на нее с помощью таких институтов, которые не вписываются в рамки законодательной, исполнительной или судебной власти.

Прокуратура РФ в соответствии с Конституцией РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов. Она состоит из Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур (транспортных, природоохранных), прокуратур городов и районов, иных территориальных и межведомственных прокуратур, а также научных и образовательных учреждений. Органы прокуратуры имеют между собой строгую субординацию с вертикальным соподчинением нижестоящих вышестоящим во главе с Генеральным прокурором РФ.

Конституция РФ 1993 г. устанавливает лишь самые общие принципы организации и полномочия Прокуратуры РФ (ст. 129), оставляя регулирование всех прочих вопросов ее правового статуса за федеральным законом. Порядок деятельности Прокуратуры России строится на основе международных договоров РФ и ФКЗ «О Прокуратуре Российской Федерации» в ред. от 17 ноября 1995 г.

Выполняя функцию так называемого общего надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми гражданами, организациями и должностными лицами, органы прокуратуры осуществляют надзор за: исполнением законов в сфере государственного управления; экономической деятельностью и охраной прав и свобод граждан; исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, администрациями органов и учреждений мест содержания задержанных и предварительного заключения; соответствием закону судебных актов и актов других органов государственной власти; исполнением законов федеральными органами государственной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. В соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством, прокуратура ведет уголовное преследование. Она также координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участвует в нормотворческой деятельности государства.

Функционирование органов прокуратуры обеспечивают аппараты разных уровней: от генеральной до районной, которые возглавляют прокуроры. Прокуроры - должностные лица государства, осуществляющие функции прокурорского надзора и предварительного расследования по некоторым, преимущественно особо важным, категориям уголовных дел, представительства государственных интересов в судебном процессе, (поддерживая государственное обвинение). Прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления.

На прокуратуру не могут возлагаться функции, не предусмотренные федеральным законом. Создание и деятельность на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему Прокуратуры РФ, не допускается.

В некоторых странах прокуратура как независимый орган правоохраны и законности является составной частью суда, в других странах она организационно отделена от него. В ряде стран прокуратура входит в систему министерства юстиции (Австрия, Нидерланды, США, Франция, Япония). Механическое же включение статьи о прокуратуре в главу «Судебная власть» ныне действующей Конституции России произошло скорее по юридико-техническим причинам, а потому не имеет концептуально-правового обоснования. Прокуратура, принимая меры к устранению нарушений закона, от кого бы они ни исходили, способствует взаимодействию разделенных властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти. В этой связи в перспективе вероятно введение института независимого прокурора, который мог бы приступать к расследованию в отношении любых должностных лиц государства, в том числе самых высших, не находясь от них в служебной, материальной, политической и какой бы то ни было иной зависимости.

Счетная палата РФ имеет видовой особенностью своей компетенции финансовый контроль за исполнением федерального бюджета. Она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и ему подотчетным. Конституция РФ (ч. 5 ст. 101, п.«и» ч. 1 ст. 102, п. «г» ч. 1 ст. 103) определяет общий статус и порядок ее формирования по правилу паритета между палатами Федерального Собрания: Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности половину аудиторов и председателя, а Совет Федерации - другую половину аудиторов. Срок полномочий аудиторов Счетной палаты - шесть лет. Они являются должностными лицами, возглавляющими определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения.

Круг задач, структура и порядок деятельности Счетной палаты определены ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. Согласно закону она выполняет следующие задачи: организацию и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определения эффективности и Целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценки обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовой экспертизы проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; анализа выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов и подготовки предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; контроля за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ и иных финансово-кредитных учреждениях РФ; регулярного представления Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В пределах своей компетенции Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Выполнение своих задач она основывает на принципах законности, объективности, независимости и гласности.

Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов и иных штатных сотрудников. В служебные обязанности инспекторов входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты. Права, обязанности и ответственность ее сотрудников, а также условия прохождения ими службы определяются законом о ней, законом о федеральной государственной службе, законодательством о труде и иными нормативными правовыми актами. Аудиторы и инспекторы Счетной палаты должны быть опытными финансовыми экспертами. В процессе реализации ее задач, определенных законом, они осуществляют контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивают единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Счетная палата имеет право давать администрациям проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания, которые могут быть обжалованы в судебном порядке. В соответствии с предоставленными законом полномочиями инспекторы Счетной палаты при выполнении своих служебных обязанностей по проведению бюджетно-финансового контроля имеют право беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения и организации, банки и иные кредитно-финансовые учреждения независимо от форм собственности, входить в любые производственные и канцелярские помещения, если иное не предусмотрено законодательством РФ; опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы, а также при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений изымать необходимые документы. Требования инспекторов Счетной палаты, связанные с исполнением ими служебных обязанностей, обязательны для государственных органов, а также для предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности и форм собственности.

Гарантии правового статуса сотрудников Счетной палаты, их материальное и социальное обеспечение определены законом. Так, инспектор при выполнении им служебных обязанностей не может быть привлечен к уголовной ответственности без согласия Коллегии Счетной палаты. Должностные оклады ее инспекторов устанавливаются на 20\% выше соответствующих окладов работников аппарата Правительства РФ, а должностные оклады других сотрудников аппарата Счетной палаты устанавливаются на уровне окладов работников аппарата Правительства РФ.

Счетная палата представляет обеим палатам парламента ежегодный отчет о результатах своей деятельности и ежемесячно публикует информацию о своей работе в издаваемом ею бюллетене.

Введение этого специализированного органа явилось конституционно-правовой новеллой современной российской практики. Аналогичные органы в других государствах имеют широкие полномочия, а их акты во многом предопределяют решения парламентов в финансово-бюджетной сфере.

Центральный банк РФ - главный государственный банк страны, наделенный властными полномочиями в сфере регулирования финансово-кредитных отношений. Конституция РФ поручает ему функции денежной эмиссии (ч. 1 ст. 75), защиту и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2 ст. 75), которые он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Согласно ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в редакции от 26 апреля 1995 г. его исключительная прерогатива - эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятие из обращения на территории РФ. Банк России обеспечивает в том числе покупательную способность и устойчивость курса рубля по отношению к иностранным валютам, а также физическую защиту выпускаемых в обращение денег (банкнот и монет), всех выпускаемых им ценных бумаг от подделок. К основным задачам Банка России относятся: регулирование денежного обращения, единая федеральная кредитно-денежная политика, организация расчетов и кассового обслуживания, защита интересов вкладчиков банков, надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных организаций, денежные операции по внешнеэкономической деятельности и др. В этих целях им применяются прежде всего такие основные инструменты и методы денежно-кредитной политики, как: процентные ставки по операциям Банка России; нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования); операции на открытом рынке; рефинансирование банков; валютное регулирование; установление ориентиров роста денежной массы; прямые количественные ограничения; валютные интервенции (купля-продажа валюты на рынке) для воздействия на курс рубля, на суммарный спрос и предложение денег.

Уставный капитал и иное имущество Центрального банка являются федеральной собственностью.

Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты, обязательные для всех органов государственной власти и ее субъектов, органов местного самоуправления, всех физических и юридических лиц.

Федеральное казначейство - финансовый орган государства, ведающий кассовым исполнением федерального бюджета. Правовой основой его деятельности служат Бюджетный кодекс Российской Федерации и Положение «О Федеральном казначействе России», утвержденное постановлением Правительства РФ от 28 января 1997 г. № 109. В ряде стран казначейство ведает также взиманием государственных налогов и других сборов, выпуском казначейских билетов и казначейских обязательств.

Центральная избирательная комиссия РФ - главный избирательный орган государства, возглавляющий систему избирательных комиссий. В систему также входят: избирательные комиссии субъектов РФ, окружные, территориальные (районные, городские и другие) участковые избирательные комиссии. Они являются специальными коллегиальными органами, обеспечивающими практическую подготовку и проведение выборов. Система, порядок образования и полномочия избирательных комиссий определяются, как правило, законами о выборах. В соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. избирательные комиссии организуются для проведения: выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые непосредственно гражданами РФ; выборов в органы государственной власти субъектов РФ и в выборные органы местного самоуправления; а также - федеральных референдумов.

Центризбирком РФ формируется в составе 15 членов, назначаемых Президентом РФ, Государственной Думой и Советом Федерации по пять человек. Председатель, заместитель и секретарь ЦИК РФ избираются из ее состава тайным голосованием ее членов. Она работает на постоянной основе со сроком полномочий четыре года.

Основными задачами ЦИК РФ являются: обеспечение единообразного исполнения законодательства о выборах; руководство деятельностью нижестоящих избирательных комиссий; обеспечение избирательных прав граждан, общественных объединений; контроль за подготовкой и проведением выборов. Ее принципы - открытость, гласность, коллегиальность и др. ЦИК РФ совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав граждан, организует общегосударственную систему регистрации избирателей и кандидатов на выборные должности, разрабатывает стандарты технологического оборудования, используемого в работе, и контролирует их соблюдение, принимает меры по организации единообразной системы подведения итогов голосования и установления результатов выборов, дает официальное объявление о них. ЦИК РФ распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансирование избирательного процесса, контролирует их расходование, оказывает методическую, организационно-техническую и другую помощь избирательным комиссиям.

При проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции не зависимы от государственных органов и органов местного самоуправления.

ЦИК РФ вправе издавать инструкции по вопросам применения законов о выборах, обязательные для всех избирательных комиссий в РФ. Акты, принятые избирательными комиссиями в пределах их компетенции, обязательны для исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также нижестоящих избирательных комиссий.

В различных государствах избирательные органы могут быть как специальными избирательными комиссиями, так и уже существующими государственными органами - муниципалитеты, суды, органы внутренних дел.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации -государственная должность, которая может рассматриваться и как обособленная государственная структура, предусмотренная в целях независимого контроля за государственным обеспечением реализации прав и свобод человека и гражданина. В мировой юридической практике функции такого должностного лица заключаются в оперативной защите личности от произвола и злоупотреблений государственных органов и должностных лиц. Институт государственного правозащитника дополняет существующие средства защиты прав человека и не влечет каких-либо ограничений компетенции иных правоохранительных органов (суда, прокуратуры). Этот институт считается фактором укрепления законности в деятельности государственных органов, а значит государственных служащих, прежде всего исполнительной власти. В государственно-правовом смысле эту должность занимает достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных людей и опосредованный парламентский контроль за должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений.

В ряде стран представитель чьих-либо интересов - омбудсмен (швед. ombudsman - представитель чьих-либо интересов) - специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов (а в некоторых странах - также частных лиц и объединений) и соблюдением прав и свобод человека. Впервые эта должность была введена Актом о форме правления Швеции 1809 г., где впоследствии стали действовать несколько омбудсменов, распределенных по сферам управления (гражданской, военной, по делам потребителей). В настоящее время конституционный институт омбудсмена существует во многих странах мира, в большинстве из которых он действует от имени парламента, однако может быть и так называемый омбудсмен исполнительной власти, подотчетный правительству, известны также омбудсмены, специализирующиеся по вопросам равноправия мужчин и женщин. Для нашей страны это новый институт, впервые учрежденный Конституцией РФ 1993 г. (п.«д» ч. 1 ст. 103).

Основные задачи, правовой статус и порядок работы этого должностного лица российского государства определены Федеральным конституционым законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. На эту должность назначается лицо, вокруг которого достигнута высокая степень согласия: квалифицированное большинство депутатов Государственной Думы. Срок его полномочий - пять лет, с условием возможного пребывания не более двух сроков подряд.

Свои контрольные функции Уполномоченный по правам человека осуществляет как по собственной инициативе, так и реагируя на обращения, требования или жалобы граждан. Ему предоставлены широкие возможности. Выступая посредником между гражданским обществом и органами государственной власти, Уполномоченный по правам человека может затребовать необходимые акты и материалы для проверки, знакомиться с различными документами, проводить проверочные действия, требовать объяснения от должностных лиц государства и граждан по различным фактам, находящимся в сфере его правозащитной деятельности. Однако при том, что формы реагирования на нарушения прав граждан весьма разнообразны: представления, рекомендации, ходатайства, обращения, жалобы, в том числе и в Конституционный Суд РФ, государственные органы и должностные лица, которым направляются послания Уполномоченного по правам человека, могут выполнять их или не соглашаться с ними.

Для обеспечения деятельности Уполномоченного по правам человека создается приданный ему рабочий аппарат - Национальное агентство Российской Федерации по правам человека, являюще