Способы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов в зарубежных федерациях

Способы разграничения компетенции.

Разграничение компетенции в федеративных государствах, как правило, является предметом конституционно-правового регулирования. Существуют различные способы конституционного оформления той или иной модели разграничение компетенции, что обусловлено как имеющими место реалиями федеративных отношений, так и традициями, сложившимися в конкретном государстве. В отечественной правовой литературе выделяется несколько вариантов типологизации способов разграничения компетенции, предусматривающих:

1) два способа разграничения компетенции: дуалистический и кооперативный, который, в свою очередь, делится на подвиды (критерий - наличие (или отсутствие) сферы совместного ведения);

2) три способа разграничения компетенции: дуалистический, способ двух исключительных сфер компетенции, а также трехчленный способ (критерий - количество субъектов обладания компетенцией);

3) три способа разграничения компетенции с наличием т.н. «списочных» полномочий либо у центра, либо у субъектов федерации, либо и у центра, и у субъектов (критерий - конституционное закрепление перечня предметов ведения и полномочий за тем или иным субъектом правоотношений);

4) пять способов разграничения компетенции (критерий - количество субъектов принадлежности полномочий и факт наличия сферы совместного ведения).

Изучение существующих моделей конституционно-правового закрепления той или иной модели размежевания предметов ведения и полномочий наводит на мысль о том, что любая типологизация способов разграничения компетенции хотя и имеет право на существование, носит весьма условный характер. И юридическая, и практическая стороны разграничения компетенции в каждом конкретном государстве отличаются определенной спецификой, плохо поддающейся систематизации, в силу чего любая их классификация, сопровождаемая отнесением того или иного государства к определенной категории, будет носить скорее методологический, нежели сущностный характер. Данный вывод подтверждается и наблюдающимся в литературе разнобоем в вопросе об отнесении конкретных национальных моделей размежевания компетенции к определенным типам.

Ниже приводится примерная классификация способов разграничения предметов ведения и полномочий, включающая в себя шесть наиболее распространенных способов разграничения и обобщающая уже существующие подходы к данному вопросу. В качестве критериев типологизации рассматриваются:

· субъекты принадлежности полномочий (федерация, субъекты федерации);

· наличие (отсутствие) сферы совместного ведения;

· способ конституционно-правового закрепления полномочий (позитивный, при котором полномочия непосредственно закрепляются за субъектом правоотношений, и негативный, объем полномочий в рамках которого определяется через систему запретов).

1. Однозвенный способ. В его рамках разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем закрепления исключительной компетенции федерации (Танзания, Эфиопия, Швейцария). В Швейцарии до 1999 г. практиковалась несколько иная модель взаимоотношений центра и кантонов, однако, сегодня согласно ст. 3 Конституции Швейцарии все полномочия федерального правительства должны быть сформулированы в Конституции. Поскольку компетенция кантонов носит остаточный характер, то в тексте Конституции она не упоминается.

2. Совмещенный способ. Данный способ разграничения предметов ведения и полномочий заключается в конституционном закреплении сфер компетенции федерации и совместной компетенции (Российская Федерация, Нигерия, Пакистан). Отличительная черта данного способа разграничения компетенции состоит в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Формально-конституционно эти сферы разделены, но на практике граница между ними, как правило, «дрейфует» то в одну, то в другую сторону.

3. Двухзвенный способ. В его рамках разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем установления компетенции федерации и субъектов федерации (Канада и до недавнего времени Швейцария). Данный способ исторически является, пожалуй, наиболее ранней моделью размежевания компетенции в федеративном государстве. К настоящему времени большинство федеративных государств, в определенный период своей истории прибегавших к нему, избирают новые, более оптимальные способы разграничения. К двухзвенному способу разграничения компетенции как нельзя лучше подходит тезис выдающегося русского правоведа Н.М. Коркунова о том, что «разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или иной власти... Неизбежны сомнения и споры».

4. Трехзвенный способ подразумевает разграничение предметов ведения и полномочий посредством закрепления компетенции федерации, субъектов федерации и совместной компетенции (Бразилия, ФРГ, Австрия, Индия, Малайзия). Это наиболее сложный способ разграничения. Высокий уровень правовой культуры и экономического развития конкретного государства в состоянии наполнить его реальным содержанием, как это происходит в ФРГ и Австрии, в то время как чисто формальное закрепление значительного количества компетенционных позиций за теми или иными субъектами правоотношений приводит, как правило, к законодательной неразберихе, сопровождаемой непропорциональным усилением позиций федерального центра.

5. Двухзвенно-негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий путем закрепления компетенции и федерации, и субъектов федерации наряду с ограничением компетенции последних (США). Федеральная компетенция закреплена Конституцией в форме установления правомочий федерального Конгресса в определенных сферах общественных отношений (раздел 8 ст. 1), остаточная же компетенция штатов ограничена запретами на совершение ряда действий (раздел 10 ст. 1). Впрочем, американская Конституция гораздо сложнее и казуистичнее, чем представляется на первый взгляд. В ней можно предположить наличие и сферы совпадающих полномочий, и перечня запретов не только для штатов, но и для Федерации, и даже института «совместных» запретов, что делает границу между сферами компетенции штатов и федерации куда более расплывчатой.

6. Преимущественно негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий в основном путем установления запретов для субъектов федерации (Аргентина, Мексика). В Аргентине вопросам разграничения компетенции посвящены несколько статей Конституции, однако, их содержание в основном сводится к перечислению того, чего провинции делать не могут. В Мексике разграничение компетенции также происходит путем установления запретов для штатов.

Определенной спецификой отличается бельгийская модель разграничения компетенции. «Полномочия, принадлежащие валлонскому и фламандскому регионам, осуществляются избранными провинциальными органами, в билингвистическом регионе Брюссель-столица – сообществами французским и фламандским и общей Комиссией сообществ, каждым из них в делах, относящихся к их компетенции в соответствии со ст. 59-бис, а в том, что касается других вопросов – регионом Брюссель-столица». В данном случае имеют место специфические субъекты принадлежности некоего подобия совместного ведения (французское и фламандское сообщества, а также общая Комиссия сообществ), причем «совместность» эта проявляется не только по вертикали (отношения федерация – регионы), но и по горизонтали (сообщества и Комиссия сообществ в Брюсселе).

В качестве определенной тенденции в сфере разграничения компетенции можно привести испанский опыт децентрализации. Сразу оговоримся, что, хотя Испания и не является в полном смысле слова федеративным государством, испанская модель размежевания компетенции вполне может стать образцом для любой федерации. Конституция Испании закрепляет два компетенционных перечня: самой Испании (государства) и региональных автономных объединений (ст. 148, 149 Конституции). При этом конституционный перечень предметов ведения регионов является «мягким», т.е. может корректироваться (и на практике корректируется) региональными статутами как в сторону сокращения объема компетенции, так и в сторону его увеличения. Согласно ч. 2 ст. 148 Конституции Испании региональные автономные объединения путем изменения своих статутов могут расширять свою компетенцию вплоть до рамок ведения государства. С другой стороны, автономии могут по целому ряду причин отказаться от осуществления тех или иных полномочий, не закрепляя их в своих статутах. В этом случае ответственность за их осуществление берет на себя государство.

Таким образом, статуты регионов приобретают природу неких приложений к общегосударственной Конституции, асимметрично закрепляющих компетенцию регионов, а «право государства во всех случаях дополняет право региональных автономных объединений» (ч. 3 ст. 149 Конституции Испании). Об особом положении статутов в иерархии нормативных правовых актов говорит и достаточно сложный порядок их принятия и одобрения, в котором участвуют такие органы, как ассамблея парламентариев, конституционная комиссия Конгресса, население регионов и Генеральные Кортесы. После одобрения статута Кортесами Король санкционирует и промульгирует его в виде закона (ч. 4 ст. 151 Конституции Испании).