Компетенция Европейского Союза: понятие и природа. Внутренняя и внешняя компетенция Европейского Союза. Виды и объем полномочий ЕС. Механизм продвинутого сотрудничества

В Европейском Союзе определены основные сферы и виды компетенции: внутренняя и внешняя; определенная и подразумеваемая; исключительная, совместная, дополняющая и специальная. Особое внимание приделяется рассмотрению практики Суда ЕС относительно правовой основы и границ компетенции Евросоюза.

 

С подписанием Лиссабонских договоров о Европейском союзе и функционировании Европейского Союза в 2007 году процессы европейской интеграции получили новый мощный импульс для своего развития. Изменения, внесенные Лиссабонским договором в положения о компетенции Европейского союза, создали предпосылки для усиления наднациональных полномочий объединения.

 

Компетенция ЕС - это совокупность прав и полномочий, необходимых для деятельности Союза. Они касаются вопросов, находящихся в ведении ЕС (предметная компетенция) и способности Союза влиять на решение вопросов предметной компетенции (регулирующая компетенция). Разновидностью регулирующей компетенции является юрисдикционная компетенция.

 

Компетенция Евросоюза базируется на праве ЕС и, как и в большинстве международных межправительственных организаций, носит функциональный характер, поскольку направлена на реализацию функций объединения. Однако в отличие от классических международных организаций Союз не имеет общей или присущей ему компетенции, которая охватывает все сферы деятельности организации. Правовые акты ЕС должны иметь собственную правовую основу, определенную учредительными договорами.

 

Учредительные договоры о ЕС очерчивают рамки компетенции Союза (принцип наделения полномочиями) и средства ее реализации (принципы субсидиарности и пропорциональности).

 

Принцип наделения полномочиями означает, что ЕС должен действовать только в пределах своей компетенции, которую оказали ему в Договорах страны-члены содружества для достижения целей, установленных Договорами. Пределы полномочий ЕС должны уважаться как органами Союза, так и государствами-членами. Как подчеркнул Суд ЕС, принцип наделения полномочий должен уважаться как во внешней, так и во внутренней деятельности Евросоюза.

 

Принцип наделения полномочиями также означает, что любая компетенция, не предоставленная ЕС в Договорах, принадлежит странам-членам ЕС. В отличие от участия государств в международных организациях членство в Союзе ведет к ограничению государствами-членами своих суверенных прав, часть которых они передают ЕС.

 

С другой стороны, принцип наделения полномочиями ограничивает свободу действий ЕС. Это находит свое проявление в том, что презумпция полномочий исходит от государств-членов. Евросоюз не может самостоятельно менять свою компетенцию. Это могут делать только государства-члены.

 

Принцип субсидиарности определяет правовые рамки для реализации компетенции Союза. Суть принципа субсидиарности заключается в том, что в областях, которые не относятся к его исключительной компетенции, Союз действует лишь тогда и настолько, насколько цели предусмотренных действий не могут быть в полной мере достигнуты странами ЕС на центральном, региональном или местном уровне, однако, ввиду масштабности и последствий предусмотренных действий, могут быть лучше достигнуты на уровне содружества. Из этого определения следует, что субсидиарность ограничена случаями, когда компетенция Союза дополняет компетенцию государств-членов. То есть, субсидиарность означает дополнения.

 

Содержание принципа субсидиарности раскрывает «Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности», предусматривающий возложение на Еврокомиссию обязательств проводить широкие консультации для учета местных и региональных проблем перед внесением любых законопроектов; включение в законопроекты объяснений их соответствия принципам субсидиарности и пропорциональности и предоставление сопроводительных документов, в которых содержится обоснование финансовых и юридических последствий принятия акта Союза, а также подтверждение необходимости его принятия на уровне ЕС; наделение национальных парламентов правом контроля за законопроектами ЕС на их соответствие принципу субсидиарности и направления ответственным за подготовку законопроекта своих мотивированных выводов для учета, предоставление государствам-членам и национальным парламентам права на обращение с иском в Суд ЕС относительно нарушения принципа субсидиарности.

 

Принцип пропорциональности является еще одним принципом, который определяет средства реализации компетенции Союза. Он дополняет принцип субсидиарности. Согласно принципу пропорциональности, содержание и форма действий Евросоюза не должны выходить за рамки того, что необходимо для достижения целей Договора. Речь идет о таком соотношении целей и средств, в рамках которого избранные меры должны соответствовать или быть пропорциональными закрепленным в договорах целям.

 

Для обеспечения контроля за таким соответствием Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности содержит единые требования, когда речь идет о включении в законопроект объяснений о его соответствии обоим принципам и выводов о финансовых и юридических последствиях его принятия на уровне ЕС. Другие способы контроля за соблюдением принципа пропорциональности более ограничены, нежели в случаях применения принципа субсидиарности. Национальные парламенты имеют право только знакомиться с законопроектом. Они не могут контролировать соответствие законопроекта принципа пропорциональности путем направления своих выводов его разработчикам, либо обращаясь с иском о нарушении принципа в Суд ЕС. С таким иском могут обращаться только государства-члены.

 

Конкретизация принципов, касающихся компетенции ЕС, осуществляется в разделах и отдельных статьях учредительных договоров. Каждая из статей определяет свою часть предоставленных полномочий и механизм их реализации. На практике это проявляется в закреплении в положениях учредительных договоров различных категорий компетенции, правовых инструментов ее реализации и процедур их принятия.

 

Совокупность вопросов, которые находятся в ведении Союза, можно разделить на внутренние и внешние. Соответствующим образом разделяется компетенция ЕС:

Внутренняя компетенция предоставлена Союзу для регулирования отношений на своей территории.

Внешняя компетенция необходима для регулирования отношений с другими субъектами международного права.

Правовые предпосылки для разделения компетенции Союза на внутреннюю и внешнюю заложены в учредительных договорах. Подавляющее большинство сфер внутренних полномочий, подчиняются положениям части III «Внутренняя политика и деятельность Союза». Сюда входят внутренний рынок, пространство свободы, безопасности и правосудия, транспорт и т.д. Сферы внешних полномочий сосредоточены в Разделе V «Общие положения о внешней деятельности Союза и специальные положения о совместной внешней политике и политике безопасности» и «Внешняя деятельность Союза». К ним отнесены ОВППБ, СПБО, СТП, сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь, международные соглашения и т.п.

 

Такое деление является условным. Отдельные сферы внутренней политики, предусматривают внешнюю деятельность Союза (образование, профессиональная подготовка, молодежь и спорт, культура, здравоохранение, защита потребителей, трансевропейские сети, окружающая среда), а определенные сферы полномочий учредительные договоры не относят ни к внутренней, ни к внешней деятельности (недискриминация и гражданство Союза, ассоциация с заморскими странами и территориями, институциональное право ЕС).

 

Основными правовыми инструментами реализации внутренней компетенции являются постановления. К ним относятся регламенты, директивы, решения.

 

Внешняя компетенция реализуется путем заключения международных соглашений.

 

Внутренняя и внешняя компетенция Союза могут быть явно выраженной и подразумеваемой. В свою очередь явно выражена и подразумеваемая компетенции бывают исключительной, общей с государствами-членами, дополняющей и специальной.

 

Явно выраженной внутренней компетенцией Евросоюз наделен в таких сферах, как внутренний рынок, свобода, безопасность и правосудие, транспорт, общие правила конкуренции, налогообложения и сближение законодательств, занятость, социальная политика и т.д. Кроме статей ДФЕС она базируется и на других актах ЕС.

 

Явно выраженная внешняя компетенция определена в таких сферах, как ОВППБ, СТП, сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь, ограничительные мероприятия, международные договоры и т.д.

 

Однако слишком упрощенным было бы считать, что если в учредительных договорах упомянутая некая сфера явно выраженной компетенции ЕС, то никаких вопросов относительно границ такой компетенции не должно даже возникать. Такой упрощенный подход не достаточно учитывает рамочный характер учредительных договоров, то есть, того, что закрепленные в этом документе цели, мероприятия и процедуры должны соотноситься с предусмотренными этими же договорами условиями и правовыми инструментами по реализации соответствующих полномочий, а также ценностями, целями и принципами права ЕС. Поэтому простое перечисление сфер компетенции может быть обманчивым. Зато очень важна роль Суда ЕС относительно толкования положений права Союза. Несмотря на существование положений учредительного договора, которые четко закрепляют полномочия ЕС относительно конкретных сфер внутренней и внешней компетенции ЕС, установить объем этих полномочий возможно, только учитывая соответствующие решения Суда ЕС. Например, в сфере СТП Суд ЕС при определении вопросов компетенции принимал во внимание соответствующие положения учредительного договора, нормотворческую практику, баланс между институтами ЕС и т.д.

 

Лиссабонские договоры о ЕС относятся к немногим международно-правовых документов, в которых нашла свое отражение подразумеваемая компетенция, то есть такая, которая не является явно выраженной, но наличие которой предполагается для выполнения целей учредительных договоров.

 

Подразумеваемая компетенция закреплена в ст. 352 ДФЕС и определяется в результате практики Суда ЕС. В ней отмечается: «Если в рамках направлений политики, определенных в договорах, возникает потребность в действиях со стороны Союза с целью достижения одной из целей, предусмотренных Договорами, и если последние не предоставили для этого необходимых полномочий, Совет, на основании единогласно принятого решения, по предложению Комиссии и после одобрения Европейским парламентом, принимает необходимые предложения...». Ст. 352 предоставляет широкие полномочия Европарламенту, поскольку для принятия соответствующих постановлений Советом необходимо получить его одобрение.

 

Полномочия, предоставленные на основании этой статьи, использовались в области охраны окружающей среды, для подписания международных соглашений о торговле и сотрудничестве, создания таких международных организаций, как Европейский банк реконструкции и развития и т.д. Одной из важных предпосылок применения этой статьи является соответствие принятых на ее основе мер положениям договора, которые запрещают гармонизацию, либо относят тот или иной вопрос в сферу ОВППБ.

 

В доктрине права ЕС существует узкое и широкое толкование понятия подразумеваемой компетенции. Согласно узким толкованиям, наделение компетенцией предполагает существование другой компетенции, необходимой для существования первой. Широкое толкование базируется на том, что определение целей и функций предполагает существование каких-либо полномочий, необходимых для их реализации. Практика Суда ЕС склоняется к широкому толкованию подразумеваемой компетенции.

 

Значительному расширению сфер подразумеваемой компетенции способствует доктрина параллельной компетенции. Основы этой доктрины прописаны в Договоре об учреждении Евратома, где сказано, что сообщество может, в пределах своих полномочий и юрисдикции, брать на себя обязательства путем заключения соглашений или контрактов с третьими странами, международными организациями или гражданами третьей страны. Надо отметить, что аналогичное положение в Договоре об учреждении ЕЭС, который был заключен одновременно с Договором об учреждении Евратома, отсутствовало. Это могло бы свидетельствовать о том, что данное положение не касается ЕС. Однако практика ЕС пошла по другому пути.

 

Суть доктрины параллельной компетенции сводится к тому, что ЕС может заключать международные соглашения во всех сферах, в которых оно имеет внутренние законодательные полномочия.

 

Основы доктрины параллельной компетенции были изложены Судом ЕС, заявившим, что ст. 210 Договора об учреждении Европейского сообщества (ныне - статьи 47 ДЕС) «не только закрепляет гражданскую правоспособность Сообщества, но и признает его международную правосубъектность».

 

В других решениях Суд ЕС отнес к источникам определения внешней компетенции ЕС также обязательства и полномочия общего характера, закрепленные в праве ЕС. То есть, это может означать, что компетенцию ЕС в сфере внешних сношений могут также определять положения учредительных договоров даже при отсутствии соответствующих внутренних мер. К сферам, в которых компетенция может определяться таким образом, относятся меры, направленные на сохранение ресурсов моря, правила конкуренции и т.д.

 

Относительно внешних полномочий сообщества в таких областях, как, например, Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВППБ), то, определяя их, Суд ЕС опирается на положения ст. 308 (ныне - ст.352 ДФЕС) отдельно или вместе с другими статьями Договора об учреждении Европейского сообщества. Полномочия по заключению международных соглашений могут возникать и из актов, принятых институтами ЕС.

 

К сферам подразумеваемой компетенции в таких случаях Суд ЕС отнес социальную политику, международные автомобильные перевозки, рыболовство.

 

Если говорить о внешних полномочиях, то они у ЕС очень ограничены и зависимы от государств-чле­нов. В своем выступлении Президент РФ обратил внимание на тот факт, что Евросоюзу довольно труд­но дается внутренний консенсус. И это сказывается на его способности выступать в качестве самостоя­тельного политического лица. Отсутствие самостоятельности во внешнеполитической сфере, как видно, негативно сказалось на установлении правовых взаимоотношений между РФ и ЕС на следующий период. Из-за польской и литовской позиций, выразившихся в отказе выдать мандат Евросоюзу на начало перего­воров с Россией, международный договор не может состояться до сих пор.

Что касается внутренних полномочий коммунитарных институтов, то это вопрос не менее важный для определения объема действительной правоспособно­сти ЕС и оценки его реальных, а не формально-дого­ворных возможностей. Полномочия ЕС исчерпыва­юще закреплены в нормах Учредительного договора 1957 г. об образовании Европейского сообщества. Норма ст. 249 не дает возможности для двусмыслен­ного толкования нормативной силы всех указанных в ней коммунитарных актов.

В то же время объем как внешних, так и внутрен­них полномочий Евросообщества, является выраже­нием политической воли государств-учредителей и определенного соперничества между государствами и евроструктурами. А с течением времени, когда адми­нистративные институты ЕС окрепли и приобрели определенную степень независимости и автономности, объем полномочий ЕС стал проявлением и результа­том взаимоотношений Брюсселя и национальных правительств и даже итогом их соперничества за пол­номочия. Поэтому с расширением задач, возлагае­мых на ЕС, объем его полномочий стал расширяться. Евроструктуры стали действовать смелее.

В 60—70-е годы XX в. евроинституты успешно завоевывали в общественном сознании западной Ев­ропы положительный имидж — структур эффектив­ных, способных решать многие общекоммунитарные проблемы. Это было время, когда государства и их правительства, не изменяя и не дополняя Учредитель­ный договор, закрывали глаза на некоторые наруше­ния его норм со стороны Брюсселя и попросту тер­пели так называемые переступания договорных полномочий — выход за их рамки. Иначе и быть не мог­ло. Напомним, государства-члены всегда непосредственно участвуют в нормотворчестве всех актов ЕС. Они тщательно рассматривают обоснование, представ­ленное Еврокомиссией, всегда проверяют соответ­ствие формы акта уровню предстоящей задачи. А сама Еврокомиссия обязывается Договором еще «до выд­вижения законопроекта проводить широкие консуль­тации и, если это уместно, публиковать документы этих консультаций»².