Разделение функций между федеральным Центром и регионами
Разделение функций между федеральным Центром и регионами Социально-экономическое развитие страны не может успешно осуществляться без интеграции регионов в единое макроэкономическое и социальное пространство, с одной стороны, и без самостоятельного формирования и реализации субъектами РФ социальной политики в своем регионе – с другой. Сегодня в социальной политике на первый план выдвигается проблема чёткого разделения сфер реализации государственной социальной политики между Центром и субъектами Федерации. Отношения типа «Центр-регион», «Регион-регион» сложные и противоречивые. В их взаимоотношениях переплетаются разноуровневые процессы, сталкиваются противоречивые интересы, рассмотрение которых требует разработки и применения новых приемов их согласования. Центр возлагает на себя функции по формированию: • целей и задач государственной социальной политики; • норм поведения государственных органов по отношению к социальным проблемам граждан; • механизмов обеспечения социальных гарантий. Целью социальной политики является последовательное повышение уровня жизни населения и снижение социального неравенства, обеспечение всеобщей доступности основных социальных благ, прежде всего, качественного образования, медицинского и социального обслуживания. Требуется значительное повышение эффективности социальной политики, формирование развитого рынка социальных услуг, улучшение качества жизни. Концепция государственной социальной политики включает в себя основные позиции по: • передаче все больших социальных функций в регионы (к сожалению, на практике не подкрепляемая передачей соответствующей доли бюджетных средств); • перенесению большей доли финансирования социальных расходов на сбережения граждан; • снятию ограничений в социально-трудовой сфере, созданию возможностей в увеличении доходов граждан; • поддержанию оптимального уровня занятости. В регионах разрабатываются концепции и программы социально-экономического развития, социальные разделы планов развития районов, городов и населённых пунктов. Сегодня, однако, нельзя сказать о наличии комплексного инструментария разработки и реализации социальной политики с учетом специфики каждого региона. Даже концепция развития различных типов регионов, региональные программы и поэтапные планы их реализации не разработаны и не используются в подавляющем большинстве регионов. Важнейшим направлением осуществления реформ является разработка системы государственных минимальных социальных стандартов (ГМСС) – установленного законом минимально необходимого уровня обеспечения социальных гарантий, выражаемого в социальных нормах. ГМСС – это социальные стандарты федерального уровня. В субъектах РФ и муниципальных образованиях могут быть установлены региональные и местные социальные стандарты, превышающие ГМСС, при условии их обеспечения за счет собственных финансовых и других ресурсов. Региональные социальные нормы и нормативы должны учитывать территориальные особенности и финансовые возможности. ГМСС рекомендуется применять в следующих областях и сферах: доходов населения; социальной поддержки граждан; социального обслуживания населения; образования; здравоохранения; культуры; жилищно-коммунального хозяйства; юридической помощи гражданам. Основные типы ГМСС следующие: Ø минимальные доходы в виде минимальной оплаты труда; Ø минимальные размеры массовых социальных пособий и выплат; Ø номенклатура, перечни и наборы бесплатных и частично платных услуг, оказываемых населению за счет финансирования из бюджетной системы РФ; Ø перечни контингентов населения, имеющих право на оказание социальной помощи; Ø стандарты содержания и технологий предоставления социальных услуг; Ø нормы обеспечения населения социальными услугами; Ø нормы кадрового и материального обеспечения при оказании социальных услуг и др. Система социальных стандартов должна стать базой для формирования и исполнения социальных статей бюджетов всех уровней и межбюджетных отношений, а также формирования и использования государственных внебюджетных фондов (пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования). В странах Европейского сообщества в основе распределения полномочий и компетенции между акторами, находящимися на разных уровнях власти, лежит принцип субсидиарности. Принцип субсидиарности подразумевает, что управление осуществляется на возможно более низком уровне, когда это целесообразно; при этом европейский уровень выступает как дополнительный по отношению к национальному. Принцип субсидиарности был введен Маастрихским договором в 1992 г. В ЕС на основе этого принципа решаются в основном региональные проблемы. Природа региональных проблем такова, что она требует участия в их решении целого ряда национальных министерств и ведомств, различных организаций регионального уровня, а также частного сектора экономики. В результате при прочих равных условиях уровень субсидиарности в управлении по мере развития регионов возрастает. Принцип субсидиарности действует не только в системе структур, расположенных по вертикали, но и по горизонтали – через различного типа объединения, союзы экономического, политического, профсоюзного, культурного, научного, спортивного характера, общественные организации. Построенные на принципе субсидиарности планы регионального развития разрабатываются на основе двух- и трехступенчатого процесса планирования сначала на региональном уровне с привлечением различных комбинаций партнеров (правительственных департаментов, местных властей, агентств по развитию, учебных институтов, экологических организаций). Затем планы для среднесрочных программ согласовываются Европейской комиссией с национальными властями в целях разработки общей стратегии, установления приоритетов, мер по оказанию поддержки и финансовой помощи [88, c. 95]. Степень участия государства, местных органов власти и самого населения в выполнении социальных функций представлена в таблице 2. Как показывает мировой опыт, единый формат разграничения полномочий практически отсутствует. Но, как правило, в федеральную компетенцию входят вопросы, имеющие общенациональное значение (национальная безопасность, внешняя политика, силовые структуры, вопросы гражданства и иммиграции и т. п.). К региональной компетенции чаще относятся вопросы, связанные с социальной и культурной сферой, землепользованием, экологией. При этом Федеральный центр оставляет за собой общие принципы функционирования тех или иных отраслей, определяет стратегически важные сферы, имеющие общенациональное значение. В то же время некоторые страны могут полностью или частично включать социальную проблематику в федеральную компетенцию, по-своему расставляя приоритеты (например, сфера образования в Малайзии). Удобной современной формой разграничения полномочий является введение переходной зоны в виде конкурирующей компетенции, в которой находятся вопросы, представляющие совместный интерес центра и регионов. Ее создание позволяет отказаться от жесткого разграничения полномочий и организовать текущее взаимодействие центра и регионов по ряду конкретных проблем В ряде высокоразвитых стран, в частности во Франции, Германии, Италии, Японии, местная администрация является составной частью вертикали исполнительной власти, неся определенную ответственность перед вышестоящими звеньями данной вертикали. Исполнительный орган, с одной стороны, рассматривается как составная часть местного самоуправления, а с другой – как низовое звено исполнительной вертикали, ответственное за реализацию задач, имеющих общегосударственное значение. Опыт организации местной власти в Республике Турция был рекомендован Конгрессом местных и региональных властей Европы для стран, проводящих реформу местной власти. Эта турецкая модель основывается на жестком разграничении полномочий государства и муниципальных властей на местном уровне. Аналогичная система жесткого разграничения полномочий и, соответственно, доходных источников существует в США, Испании, Франции. Интересно, что модели, которые действуют в Республике Татарстан, Ставропольском крае и Саратовской области, имеют некоторые общие черты с турецкой моделью. Исходя из опыта США в области местного самоуправления, обобщенного Американской ассоциацией адвокатов в докладе «Местная администрация: полномочия, структура, отношения с другими органами власти в соответствии с Конституцией США», круг требований, предъявляемых к местным органам управления и соответствующим сферам муниципальной деятельности, достаточно широк и обеспечивается за счет средств местного (муниципального) бюджета. Перечни форм и видов деятельности местных органоввласти варьируют от штата к штату, однако более или менее типичными являются следующие: • регистрация актов гражданского состояния, связанных с функционированием городов (свидетельства о рождении, о браке, титулы собственности и другие аналогичные регистрационные записи); • строительство и поддержание инфраструктуры, жилье, школы, парки, зоны отдыха, библиотеки, озеленение, стадионы, аэропорты, мосты, общественный транспорт; • полиция, пожарная служба, скорая помощь, тюрьмы, очистные сооружения, водоснабжение, сбор и переработка отходов, охрана окружающей среды, работа муниципальных служб коммунального и городского хозяйства; • контроль за использованием земель, планирование, зонирование, охрана исторических памятников, регулирование процесса дробления объектов собственности; • регистрация транспортных средств, выдача водительских прав, управление транспортным движением, выдача лицензий на продажу алкогольных напитков, на занятие профессиональной деятельностью, регулирование кабельных телесетей; • социальные службы, включая образование, здравоохранение, помощь бедным, безработным, молодежи, престарелым гражданам, деятельность местных общин; • планирование, экономическое развитие, судебная и нормотворческая формы деятельности, перечисленные выше. Следует отметить, что органы МСУ отвечают за обеспечение свободного доступа к образованию (создание условий для функционирования школ, обеспечение детей муниципальным транс портом для доставки в школу), так как непосредственно образовательный процесс проходит в школьных округах, имеющих собственные доходы и самостоятельное финансирование, причем границы школьных округов не совпадают с границами муниципалитетов и графств. Формирование социальной политики на уровне региона достаточно новое явление в России, поскольку до начала рыночных реформ регион не являлся достаточно самостоятельным носителем социально-экономических отношений и практически не представлял собой самостоятельный субъект региональной политики, хотя региональные проблемы социального развития существовали всегда, и на уровне региона осуществлялась реализация социальной политики по сформированным Центром правилам. Сегодня, наоборот, органы государственного и общественного управления региона становятся главным субъектом социальной политики в регионе. Таким образом, сегодня федеральная социальная политика на практике реализуется чрезвычайно слабо и непоследовательно и не сориентирована на региональную специфику. Эта ситуация вызывает необходимость уточнения курса социально-экономического развития страны в сторону перехода к качественно новому курсу в разграничении полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением в вопросах реализации социальной политики. Постоянно возникающие конфликты между федеральными и региональными органами власти и их лидерами по проблемам развития социальной сферы требуют децентрализации управления её отраслями (система образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения и др.) и компонентами социальной сферы (социальная структура, социальная инфраструктура и условия жизнедеятельности), имеющей федеральное подчинение. По данным опроса экспертов в 1998 г., 2000 г. 56,4 % высказали отрицательное отношение к региональной социальной политике Центра, лишь 24,3 % выразили положительную или нейтральную оценку, 19,3 % затруднились ответить. 49,7 % экспертов считают субъекты Федерации самостоятельными на практике в вопросах управления всей социальной сферой региона, 31,1 % из них расценили фактические возможности регионов в указанном вопросе как отрицательные, остальные затруднились высказать своё мнение. На открытые вопросы о причинах отсутствия возможностей у региона были даны ответы, редакция которых сводилась к следующим вариантам: «отсутствуют критерии и механизмы практического разграничения полномочий и ответственности Центра и регионов по проблемам управления социальной сферой регионов»; «нежелание Центра передавать полномочия субъектам Федерации и брать ответственность на себя»; «отсутствие или низкая степень взаимодействия федеральных и региональных органов власти по проблемам управления социальной сферой регионов». Понятия «региональная социальная политика» и «социальная политика в регионе» не являются синонимами. Под региональной социальной политикой понимается комплекс мер федеральных органов, направленных на социальное развитие регионов. Региональная социальная политика формируется Центром. Однако уже на стадии разработки концепции она должна представлять собой двухсторонний процесс взаимодействия федеральных и региональных структур. Региональная социальная политика рассматривается в программных документах, принимаемых Правительством РФ, в том числе Министерством регионального развитии – Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы), Основных положениях региональной политики в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г.), Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Социальная политика в регионе вырабатывается органами власти региона при участии местного самоуправления с учетом сформированной федеральным Центром концепции региональной социальной политики. Социальная политика в регионах предусматривает: · создание равных возможностей для образования, профессиональной подготовки, культурного роста, получения медицинской помощи; · свободу выбора трудовой деятельности, борьбу с безработицей, недопущение эксплуатации, устранение классовых антагонизмов; · индексацию и регулирование доходов населения; · обеспечение адресной поддержки малоимущих слоев населения; · проведение жилищной реформы; · поддержку нерыночной социальной сферы (здравоохранения, физкультуры и спорта, образования, науки, культуры и искусства); · создание социальных фондов на случай катастрофических явлений. Реализацию социальной политики на местном уровне муниципальные органы власти осуществляют воздействием на социальную инфраструктуру местного значения, а также применением социальных льгот и предоставляемых услуг. В основе этого механизма лежит принцип адресности, который нацеливает действия государственных органов власти па применение конкретных мер социальной политики по отношению к строго определённой группе населения. Проблемы реализации социальной политики в регионах, муниципалитетах волнуют все слои общества, поэтому при принятии ответственных решений, особенно вопросов, связанных с ликвидацией и реорганизацией крупных отраслей и элементов социальной сферы региона, должна проводиться представительная экспертиза. В постановлениях Правительства Российской Федерации, касающихся различных аспектов реализации социальной политики, критерии выделения регионов, которым может быть оказана помощь в социальном развитии, не определены. При классификации регионов в одних случаях разработчики обычно пользуются произвольным числом характеристик. Поскольку регионы существенно отличаются экономическим потенциалом, численностью населения, природными ресурсами, занимаемой площадью и другими характеристиками, поэтому для определения основных социальных показателей приходится руководствоваться более дробными критериями. Слабая разработанность единой методики определения бюджетной потребности на базе социальных стандартов и норм не обеспечивает полную «прозрачность» расходования бюджета в территориях и проведения бюджетного регулирования, ориентированного на стимулирование регионов к зарабатыванию средств и повышению собираемости налогов. На практике применяются различные способы совершенствования правил и принципов построения бюджетно-налоговой системы. Выделим наиболее существенные из них: необходимость обеспечения равенства всех субъектов Федерации в бюджетно-налоговом отношении с Центром независимо от статуса региона; установление принципов единообразия, открытости (прозрачности); права прямого участия субъектов Федерации в подготовке нормативных документов по налогово-бюджетным проблемам, затрагивающим их интересы; необходимость чёткого разграничения расходов по объектам, отраслям социальной сферы из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации; самостоятельность бюджетов субъектов Федерации при определении объёмов налогов и сборов, касающихся собственных интересов большинства регионов. 2. Социальная политика региона: сущность, задачи, функции, значение В ближайшие годы предстоит предпринять конкретные действия по решению серьезных социальных проблем, главными из которых являются: высокий уровень бедности и значительная дифференциация денежных доходов населения; неблагоприятная демографическая ситуация (низкий уровень рождаемости, ожидаемой средней продолжительности жизни, демографическое старение, а также естественная убыль населения); широкое распространение льгот и компенсационных выплат без учета нуждаемости получателей; недофинансирование организаций социально-культурной сферы и др. Основой социальной политики в регионе является социально-экономическая политика по развитию социальной инфраструктуры и социальной структуры, обеспечению условий жизнедеятельности (регулированию трудовых отношений, воспроизводства рабочей силы, условий труда, уровня жизни, доходов). В таком понимании социальная политика в регионе реализуется посредством управляющего воздействия на те или иные отрасли социальной сферы. Реализация социальной политики в регионе осуществляется через придание социальной направленности региональной экономике. Субъекты социальной политики в регионе – органы федеральной, региональной и муниципальной власти (законодательной и исполнительной), работодатели и союзы работодателей, общественные организации, партии и движения, религиозные организации, домохозяйства. Объектом социальной политики выступает социальная сфера, благосостояние населения (уровень и качество жизни), те показатели общественного развития (социальные индикаторы), состояние которых прямо влияет на благосостояние – доходы, занятость, здоровье, жилье, культура, образование, окружающая среда, безопасность жизнедеятельности, благоустройство территорий и т. д. Цель социальной политики региона – улучшение жизнеобеспечения населения, проживающего в конкретном регионе, повышения благосостояния населения, улучшение условий жизнедеятельности. Социальная политика выполняет три важнейшие функции: · защитительную (защитную), которая выражается в прямой поддержке доходов через систему социального обеспечения наиболее нуждающихся, экономически слабых людей; · активную, выражающуюся в создании условий для трудовой активности, регулировании занятости и заработной платы, совершенствовании трудовых качеств работника. Объектом здесь становится экономически активное население; · конструктивную, выражающуюся в развитии человеческой личности, поддержании здоровья, повышении культурного уровня, предоставлении «натуральных» услуг через систему социальной инфраструктуры. В качестве объекта выступают все слои населения. Социальная политика на уровне региона может стать эффективной лишь при ее формировании на основе системного подхода, включающего в себя следующие этапы: · формулировка целей; · разработка понятийного аппарата; · анализ причин и следствий; · выработка путей и средств достижения целей; · определение критериев оценки и механизмов принятия решений; · разработка механизма (индикаторов) определения и процедур анализа состояния социальных процессов; · составление перечня социальных услуг, социальных стандартов и норм, определяющих степень обеспечения социальных гарантий; · разработка показателей социальной структуры и социальной инфраструктуры, норм обеспечения социальными услугами; · разработка функциональных обязанностей субъектов социальной политики, определение механизма разграничения полномочий и ответственности в развитии социальной сферы каждого региона. На практике не всегда имеет место последовательная разработка и планомерное осуществление стратегии социального развития, а социальная политика сводится к отдельным мерам по обеспечению гарантированного социального минимума и «латанию дыр» («пожарным» мерам) при возникновении чрезвычайных ситуаций в социальной сфере. Региональная социальная политика в большей степени оказалась направленной на выработку стратегии социального развития на макроуровне, формирование единого социального пространства, а социальная политика в регионе – на практическую реализацию комплекса мер по развитию социальной сферы в регионе. Тем не менее, региональные органы власти и даже органы местного самоуправления призваны не только реализовывать социальную политику в пределах своих территориальных образований, но и формировать стратегию и тактику проведения социальных реформ на своей территории в пределах установленных полномочий и возможностей использования собственных средств. Это характерно для регионов, в которых формируется и реализуется активная социальная политика. Необходимо проведение государством активнойсоциальной политики. В отличие от пассивной активная социальная политика: а) не следует за событиями, реагируя на негативные явления, а, наоборот, сосредотачивается на причинах возникновения негативных процессов и на их предотвращении; б) все ее направления и меры нацелены на стимулирование экономического роста через повышение производительности, эффективности, доходности труда. При формировании активной социальной политики региональные органы власти и органы местного самоуправления участвуют (хотя ещё и очень ограниченно) в процессе формирования социальной политики федерального Центра. Таким образом, региональная социальная политика может формироваться и реализовываться в регионах России лишь на базе согласованной социально-экономической политики Российского государства и субъекта Федерации. Конкретные направления социальной политики в регионе (приоритеты, механизмы реализации, меры) в значительной степени зависят от социально-экономического состояния и специфики территории. Взаимосвязь экономической и социальной политики региона очевидна. Выгодное положение ряду регионов позволило на старте рыночного развития извлечь определённые выгоды для формирования и реализации достаточно устойчивой и сильной социальной политики. Устойчивость социальной системы – показатель конкурентоспособности социальной политики. Реализуемая концепция социально-экономического развития регионов должна включать и показатели конкурентоспособности социальной политики в регионе. Разработанные на основе этой концепции программы проходят экспертизу с точки зрения устойчивости проводимых социальных реформ. От устойчивости социальной политики зависит благосостояние населения и политическая стабильность в регионе. Поддержание конкурентоспособности социальной политики в регионе – наиболее эффективная мера обеспечения конкурентоспособности региона в целом. Конкурентоспособность социально-экономической политики в регионе зависит от конкурентоспособности районов, городов, отраслей, предприятий и организаций. Устойчивость социальной политики зависит от успешного противодействия тенденциям ухудшения демографической ситуации, депопуляции населения, обнищания большой части населения и резкого расслоения общества по уровню доходов, роста безработицы, межнациональных конфликтов и другим негативным тенденциям.
|
