Правовые основы и место права социального обеспечения в системе права России

Нельзя отождествлять такие понятия как социальное обеспечении и право социального обеспечения, так как второе является нормативной основой первого и регламентирует все его осуществление.

Как известно, предмет каждой самостоятельной отрасли права составляют обособленные группы общественных отношений, характеризующиеся определенным внутренним единством, которые наряду со специальными методами регулирования позволяют отграничить данную отрасль права от других отраслей.

Право социального обеспечения выделилось в самостоятельную отрасль сравнительно недавно (в середине 70-х годов XX в.). До этого времени отношения по социальному обеспечению рассматривались в рамках административного, гражданского, трудового, а также финансового права.

В период образования СССР (1922 г.) и позднее (в 30-х годах) социальное обеспечение считалось составной частью права социальной культуры и входило в отрасль административного права.

В 50-х годах XX столетия с появлением нового пенсионного законодательства социальное обеспечение рабочих и служащих стало рассматриваться в рамках предмета трудового права, а социальное обеспечение колхозников — в рамках предмета колхозного (аграрного) права.

Впервые вывод о самостоятельности права социального обеспечения прозвучал на международном симпозиуме в Праге в 1966 г. Этот вывод был поддержан и учёными из СССР, а начало созданию отечественной отрасли и науки права социального обеспечения положил профессор В.С. Андреев[12].

На сегодняшний день отрасль права социального обеспечения обладает такими же признаками, которые характерны для любой самостоятельной отрасли. К их числу необходимо отнести:

первое - однородность общественных отношений, которые возникают между компетентными органами и физическими лицами в связи с реализацией права последних на социальное обеспечение. Реализуется это право через распределение между ними части валового внутреннего продукта путём предоставления им компетентными органами соответствующих видов социального обеспечения по нормам и в порядке, определенным законодательством;

второе - специфика способов правового регулирования социально-обеспечительных отношений, которая учитывает добровольность, адресность и распределительный характер этих отношений, т.е. особенный метод правового регулирования;

третье – нормы права, регулирующие социально-обеспечительные отношения, обладают равной юридической силой с нормами отраслей как публичного, так и частного права и успешно взаимодействуют с ними;

четвертое - в основу регулирования общественных отношений по социальному обеспечению положены руководящие начала - отраслевые принципы, которые выражают суть отрасли - правовыми средствами обеспечить социальную справедливость общества ко всем своим членам.

пятое - принятие законодателем такого количества социально-обеспечительных правовых норм, которое позволило им приобрести новое качество - признаки права социального обеспечения как отрасли;

шестое – социально-обеспечительные отношения стали регулироваться таким объёмом нормативных правовых актов, который стал важной предпосылкой для формирования и принятия кодифицированного акта. Пока такой акт не принят, но активная и целесообразная деятельность законодателя в этом направлении вселяют уверенность в том, что создание кодифицированного акта, регулирующего социальное обеспечение, вполне возможно;

седьмое - очевидная потребность общества в регулировании данного блока общественных отношений на уровне самостоятельной отрасли. Данная потребность обусловлена тем, что субъектами отношений являются все население страны, и через систему социального обеспечения распределяется часть всенародного достояния, которая предназначена для обеспечения каждому гражданину достойного уровня жизни.

Итак, в соответствии с названными выше признаками, представляется возможным сформулировать научную дефиницию права социального обеспечения:

Право социального обеспечения – это отрасль российского права, представляющая собой совокупность норм, правовых институтов и подотраслей, регулирующих отношения между лицами, застрахованными по обязательному социальному страхованию или нуждающимися в государственной социальной поддержке, помощи и социальном обслуживании, с одной стороны, и государственными органами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления – с другой, по материальному обеспечению из государственных внебюджетных социальных фондов или за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Как и любая самостоятельная отрасль права, право социального обеспечения обладает собственным предметом и методом правового регулирования.

Наиболее актуальных проблем, связанных с определением предмета права социального обеспечения, является установление видов правоотношений, регулируемых данной отраслью права.

Исследователи советского периода (М.И. Полупанов) относили к предмету права социального обеспечения только отношения по выплате пенсий и пособий. Другие добавляли к материальным формам социального обеспечения социальное обслуживание (В.Ш. Шайхатдинов), отношения по медицинскому обслуживанию и лечению (B.C. Андреев), санаторно-курортное обеспечение (К.С. Батыгин), бесплатное образование (Р.И. Иванова, В.А. Тарасова).

Положения Конституции РФ 1993 г. позволяют сделать вывод о том, что виды социального обеспечения, регулируемые правом социального обеспечения, базируются на социальных рисках (болезнь, старость, инвалидность, нетрудоспособность и др.), перечисленных в законодательстве.

Понятие «социальное обеспечение» включает денежные выплаты, услуга либо натуральные блага, предоставляемые при наступлении определенных социальных рисков.

Конвенция МОТ № 102 о минимальных нормах социального обеспечения перечисляет следующие виды социального обеспечения: медицинская помощь, пособия по болезни, безработице, старости, инвалидности, потере кормильца, беременности и родам, в случае трудового увечья или профессионального заболевания, семейные пособия.

Неотъемлемой частью социального обеспечения является предоставление различных льгот и преимуществ нуждающимся (по оплате коммунальных услуг, лекарственных средств, по бесплатному проезду и др.).

 

М.И. Лепихов и Е.Е. Мачульская отмечают, что характеристика обеспечения в качестве «социального» подразумевает, что оно осуществляется за счет государственных средств (бюджетов различных уровней и внебюджетных социальных фондов)[13].

Однако анализ положений ст. 39 Конституции России позволяет отнести к предмету права социального обеспечения не только отношения по социальному обеспечению за счет средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов, но и другие виды социального обеспечения, которые финансируются из иных источников (негосударственные пенсионные фонда, собственные средства предприятий и профсоюзных организаций, благотворительных ассоциаций и фондов и др.).

М.В. Лушникова выделяет два основных вида отношений по социальному обеспечению - социально-страховые и отношения по социальной помощи, при этом каждый из видов подразделяет на обязательные, вытекающие из закона и не зависящие от желания сторон, и добровольные, основанные на договорных началах, включая все это в предмет права социального обеспечения[14]. М. Захаров и Э. Тучкова констатируют, что «на современном этапе социальное обеспечение как системное образование высшего порядка состоит из государственной и негосударственной системы социального обеспечения»[15].

Таким образом, предмет права социального обеспечения - общественные отношения по обеспечению нуждающихся граждан при наступлении социальных рисков за счет средств бюджетов, государственных внебюджетных фондов, благотворительности и других источников. Кроме основных отношений, в предмет права социального обеспечения включаются две группы производных отношений - процедурные и процессуальные.

Исходя из вышесказанного можно определить следующую классификацию отношений входящих в предмет правового регулирования права социального обеспечения:

1) отношения, возникающие по поводу денежных выплат по системе социального обеспечения (пенсии, пособия, компенсационные и страховые выплаты);

2) отношения, возникающие по поводу «натуральных» видов социального обеспечения (обеспечение медицинской помощью, лекарствами; предоставление льгот и т.д.);

3) отношения процедурного и процессуального характера, объективно необходимые для нормального функционирования первых двух групп материальных отношений (установления юридических фактов; реализация права на различные виды социального обеспечения; защита нарушенных прав).[16]

Метод правового регулирования наряду с предметом является юридическим признаком самостоятельности отрасли права. В общей теории права под методом правового регулирования понимается совокупность приемов и способов, используемых законодателем для эффективного регулирования определенного комплекса общественных отношений.

В настоящее время в науке права социального обеспечения не выработано единого подхода к определению метода данной отрасли права. Е.Е. Мачульская определяет метод права социального обеспечения как «метод позитивного обязывания государственных органов и учреждений предоставить физическому лицу конкретный вид социального обеспечения в случаях, установленных законом»[17]. С таким подходом к категории «метод права социального обеспечения» нельзя согласиться:

во-первых, обязанными субъектами в отношениях по социальному обеспечению могут выступать на только государственные органы и учреждения, но и специальные государственные внебюджетные фонды, негосударственные пенсионные фонды и другие участники;

во-вторых, социальное обеспечение предоставляется в случаях, предусмотренных не только законом, но и договором.

Другие исследователи определяют метод права социального обеспечения через совокупность отличительных признаков.

Д.И. Рогачев выделяет следующие отличительные свойства права социального обеспечения:

- сочетание императивного и диспозитивного приемов и способов правового регулирования, при доминировании первого;

- сочетание централизованного регулирования с региональным, муниципальным и локальным;

- обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений специфическими юридическими фактами (фактическими составами);

- применение правовосстановительных, правоограничивающих, правопресекательных санкций.

Существует множество мнений по поводу метода правового регулирования данной отрасли, но наиболее точным является - императивно-диспозитивный метод, который сочетает в себе такие возможности регулирующего воздействия как предписания и дозволения.

Следует отметить, что правовое регулирование отношений входящих в предмет права социального обеспечения осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Так ст. 72 Конституции Российской Федерации относит вопросы здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и соответствующие им законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Это означает, что правовое регулирование отношений в сфере социального обеспечения осуществляется также актами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к ведению местного самоуправления также относит некоторые вопросы обеспечения социальной поддержки населения, что определяет возможность правового регулирования и на муниципальном уровне.

Право социального обеспечения как образование системы российского права представляет собой комплексную отрасль. Возникновение и развитие комплексных отраслей обусловлено необходимостью правового регулирования общественных отношений, сочетающих в себе публично-правовые и частноправовые начала. Главным отличительным признаком комплексной отрасли права является включение в ее систему норм, относящихся изначально к другим отраслям.

Право социального обеспечения образуется за счет системной интеграции:

- норм конституционного права (в части установления основополагающих

императивов правового регулирования в соответствующей сфере);

- норм трудового права (в части определения трудового стажа и других, связанных с трудовыми отношениями, оснований социального обеспечения);

- норм административно права (в части установления компетенции органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц по реализации прав граждан в сфере социального обеспечения);

- норм гражданского права (в части установления базовых начал регулирования отношений между сторонами договоров социального страхования и других договоров, предметом которых является предоставление услуг по социальному обеспечению);

- финансового (включая налоговое и бюджетное) права (в части установления механизмов финансирования исполнения обязательств по социальному обеспечению);

- норм, не входящих в какие-либо другие отрасли, кроме права социального обеспечения (в части установления субъективных прав граждан на социальное обеспечение)[18].

Законодательную базу социального обеспечения в России составляет множество нормативно-правовых актов. Их разнообразие предопределяет возможность охарактеризовать только важнейшие из них, основополагающие, которые закрепляют права граждан на определенные виды социального обеспечения, регламентируют порядок их предоставления.

Они подразделяются на следующие группы:

1) Международно-правовые акты. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. К этим договорам можно отнести такие нормативно правовые акты как: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина, который был ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г.; Всеобщая декларация прав человека 1948 г..

Важное значение играют и конвенции МОТ, такие как: Конвенция № 117 "Об основных целях и нормах социальной политики» (1962 г.); № 118 "О равноправии в социальном обеспечении" (1962 г.); № 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (1952 г.) и другие.

2) Конституция Российской Федерации. Она устанавливает правовой статус граждан в области социального обеспечения; гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях (ст. 39); предоставляет каждому право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41);

3) Федеральные законы. В законодательстве отсутствует единый кодифицированный источник, регулирующий весь комплекс общественных отношений, составляющий предмет права социального обеспечения. Но при этом, тот или иной вид социального обеспечения регламентируется определенным федеральным законом.

Например нормативной базой пенсионного обеспечения являются: Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (ред. от 31.12.2014); Федеральный закон от 28.12.2013 N 400-ФЗ "О страховых пенсиях".

Законы, закрепляющие систему льгот для инвалидов, ветеранов и иных категорий граждан: Закон Российской Федерации от 15.05.1991 N 1244-1 (ред. от 22.12.2014, с изм. от 06.04.2015) "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"; Федеральный закон от 12.01.1995 N 5-ФЗ (ред. от 22.12.2014, с изм. от 06.04.2015) "О ветеранах".

Законы, предоставляющие отдельные виды социальных услуг: Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" и другие.

4) Подзаконные нормативно-правовые акты:

- Указы президента Российской Федерации. К числу указов президента касающихся социального обеспечения и защиты можно отнести: Указ Президента Российской Федерации от 26.02.2015 N 100 "О единовременной выплате некоторым категориям граждан РФ в связи с 70-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов", Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики".

- Постановления Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 18.03.2015 N 247 "Об утверждении коэффициента индексации с 1 апреля 2015 г. социальных пенсий"; Постановление Правительства Российской Федерации от 24.11.2014 N 1236 "Об утверждении примерного перечня социальных услуг по видам социальных услуг".

Так же значение имеют акты министерств и ведомств. Особо важное место занимают постановления Министерства здравоохранения Российской Федерации и Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации. Кроме того эти министерства издают разъяснения по различным вопросам социального обеспечения.

Сфера права социального обеспечения весьма динамична, что связано и с развитием общества – появлением необходимости регулирования новых отношений, изменением специфики регулирования старых. Создаются новые нормативно правовые акты, изменяются и дополняются существующие. Таким образом, созданный массив правовых норм, регулирующих социальное обеспечение, чрезвычайно велик и разнообразен.

И всё же наличие большого количества нормативно – правовых актов, регулирующих данную сферу общественной жизни, не свидетельствует о должном уровне правового обеспечения и об отсутствии пробелов и коллизий в этой сфере законодательного регулирования, скорее даже наоборот.[19]