Международная система обеспечения безопасности пищевой продукции. Нормативно-законодательная основа безопасности пищевой продукции в России

Деятельность ФАО и ВОЗ, комиссии Codex Alimentarius

В деле обеспечения безопасности пищевой продукции важную роль играют мировые организации, такие как ФАО, ВОЗ.

ФАО - продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО) (англ. Food and Agriculture Organization, FAO) — международная организация под патронажем ООН. Организация была основана на конференции в Квебеке 16 октября 1945 г. ФАО действует в качестве ведущего учреждения, занимающегося проблемами развития сельских регионов и сельскохозяйственного производства в системе ООН. Девиз организации: «помогаем построить мир без голода». Задачи ФАО: её деятельность направлена на уменьшение остроты проблемы нищеты и голода в мире путем содействия развитию сельского хозяйства, улучшению питания и решения проблемы продовольственной безопасности — доступности всем и всегда питания, необходимого для активной и здоровой жизни. ФАО действует как нейтральный форум, а также как источник знания и информации. Помогает развивающимся странам и странам в переходном периоде модернизировать и улучшить сельское хозяйство, лесоводство и рыболовство.

ВОЗ - Всеми́рная организа́ция здравоохране́ния (ВОЗ, англ. World Health Organization, WHO) — специальное учреждение Организации Объединённых Наций, состоящее из 193 государств-членов, основная функция которого лежит в решении международных проблем здравоохранения и охране здоровья населения мира. Она была основана в 1948 году со штаб-квартирой в Женеве в Швейцарии. Среди множества задач и сфер деятельности ВОЗ в области здравоохранения можно выделить охрану и оздоровление окружающей среды; охрану здоровья матери и ребёнка.

С целью установления международных стандартов и облегчения торговли продовольственным сырьем и продуктами питания на конференции ФАО в 1961 г. была создана специальная Комиссия Codex Alimentarius. ФАО действовала по мандату Организации объединенных наций. Согласно мандату данная Комиссия должна была разработать стандарты качества для обеспечения международной торговли и тем самым удовлетворить потребности голодающих в послевоенном мире. Осознавая, что безопасность пищевых продуктов является важнейшей составной частью качества, ФАО обратилась к Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) с призывом объединить усилия в этом важном деле.

В 1962 г. была образована Объединенная программа ФАО/ВОЗ по стандартам на пищевые продукты, исполнительным органом которой стала Комиссия Codex Alimentarius.

Комиссия Codex Alimentarius является межправительственным органом, открытым для всех членов ФАО и ВОЗ, в котором решения принимают правительства. Однако при разработке стандартов учитываются мнения всех членов. В настоящее время в Комиссии Codex Alimentarius насчитывается 163 члена.

Стандарты Комиссии Codex Alimentarius по безопасности пищевых продуктов специально указаны в Соглашении о применении санитарных и фитосанитарных мер (СФС). В отношении других аспектов качества продовольствия рекомендации Codex Alimentarius используются как основа для разработки национальных нормативов, предусматриваемых положениями Соглашения о технических барьерах в торговле (ТБТ).

Стандарты Комиссии Codex Alimentarius, технические нормы и правила представляют собой рекомендации государственным органам, позволяющие им вести торговлю продуктами питания, которые являются:

• безопасными;

• качественными;

• надлежащим образом маркированными;

• приготовленными и упакованными в гигиенических условиях.

В стандартах Codex Alimentarius приведены также рекомендации по системе проверки и сертификации продуктов питания, методам анализа и отбора проб, что создает базу для применения стандартов к продуктам питания, обращающимся в международной торговле.

Решение о разработке того или иного стандарта Codex Alimentarius или какой-либо другой рекомендации принимается Комиссией (или Ис­полнительным комитетом от имени Комиссии Codex Alimentarius) после анализа необходимости такого стандарта для защиты потребителей и последствий его отсутствия для международной торговли. Предложения о разработке стандартов могут вноситься странами - членами Комиссии Codex Alimentarius на основе действий, предпринятых ими в их собственном законодательстве (например, регистрация нового применения пестицида), или любым комитетом Кодекса.

При разработке стандарта с целью обеспечения защиты людей требуется оценка риска. Обычно это делают независимые группы экспертов ФАО и ВОЗ, такие как Объединенный комитет экспертов ФАО/ВОЗ по пищевым добавкам. При проведении таких оценок на национальном уровне, значительная часть исходных данных о безопасности пищевых добавок или об агрохимикатах поступает от предприятий пищевой или мимической промышленности, научно-исследовательских институтов или вузов. После того как безвредность предлагаемого стандарта научно установлена, он может проходить 8-ступенчатую «Процедуру Комиссии по разработке стандартов Codex Alimentarius и пояснительных текстов». В ходе этой процедуры предложение дважды представляется на рассмотрение и для замечаний правительств (и неправительственных наблюдателей при Комиссии Codex Alimentarius), дважды - ответственному комитету Codex Alimentarius и дважды - самой Комиссии Codex Alimentarius. Окончательно стандарт Codex Alimentarius может быть принят только на пленарных заседаниях Комиссии Codex Alimentarius. За очень редким исключением, рекомендации Кодекса принимаются единогласно всеми правительствами, участвующими в Комиссии Codex Alimentarius

Поскольку стандарты Комиссии Codex Alimentarius являются ре­комендациями государственным учреждениям, решение об их использовании (или неиспользовании) принимают сами правительства. Ни Соглашение об СФС, ни Соглашение о ТБТ не обязывают правительства использовать стандарты Кодекса. Однако этими соглашениями предусматриваются меры воздействия в случаях, когда то или иное правительство применяет нормативы или иные меры, которые оказываются строже стандартов Codex Alimentarius.

Таким образом, Соглашения об СФС и ТБТ образуют правовые рамки для использования стандартов Комиссии Codex Alimentarius правительствами, когда эти стандарты удовлетворяют их национальным и юридическим требованиям.

Стандарты Codex Alimentarius могут применяться самыми разно- образными способами в зависимости от различных правовых систем и индивидуальных потребностей разных стран. Они используются при разработке национальных нормативов либо непосредственно, либо в виде ссылок.

Комиссия Codex Alimentarius приняла свыше 200 стандартов на от­дельные виды пищевых продуктов, общих стандартов в области маркировки продуктов и пищевых добавок, правил гигиены, как общего характера, так и для конкретных технологий, и утвердила 2800 конкретных предельных значений концентраций химических веществ, присутствующих в пищевых продуктах (на основе общепризнанных агротехнических и ветеринарных приемов).

В 1995 г. Комиссия Codex Alimentarius приняла «Декларацию Принципов, касающихся роли науки в процессе принятия решений Кодекса и степени учета других факторов». Она утверждает следующие принципы

• стандарты и другие тексты должны строиться на строгом научном анализе, а также на данных, включающих всю необходимую информацию. Это позволяет обеспечить качество и безвредность продовольствия;

• Комиссия Codex Alimentarius должна принимать во внимание другие законные факторы, относящиеся к защите здоровья потребителей и поощрению международной торговли;

• в достижении указанных выше целей важную роль играет маркировка пищевых продуктов;

• при достижении соглашения странами-членами Комиссии Codex Alimentarius о необходимом уровне защиты здоровья населения, но при наличии разных мнений в отношении других законных факторов, они могут воздержаться от принятия стандарта, не препятствуя при этом принятию решения Кодексом.

Развитые и развивающиеся страны понимают, что применение стандартов, общих принципов и рекомендаций Комиссии Codex Alimentarius имеет важнейшее значение для соблюдения требований, предъявляемых к международной торговле продовольственными товарами. Особый интерес проявляется к укреплению национальных систем контроля пищевых продуктов, соответствию национальной нормативной базы международным стандартам и созданию систем проверки и сертификации импорта (экспорта) продовольственных товаров.

В связи с этим служба качества и стандартов на пищевые продукты ФАО предоставляет технические консультации и помощь по вопросам проверки, отбора образцов, анализа и общего контроля пищевых продуктов государственными учреждениями и предприятиями пищевой промышленности.

Одной из важнейших задач ФАО является также обучение кадров с целью повышения эффективности работы и уровня знаний, а также развития необходимых практических навыков в вопросах, связанных с контролем пищевых продуктов и питания. Все учебные программы построены на основе рекомендаций, принципов и пояснительных текстов Комиссии Codex Alimentarius, в частности «Общих принципов гигиены продуктов питания», «Принципов установления и применения микробиологических критериев для продуктов питания» и «Системы критических контрольных точек при анализе опасных факторов и рекомендаций по ее применению».

Семинары и учебные программы ФАО подкрепляются публикациями, входящими в серию «Труды ФАО по пищевым продуктам и питанию», в «Руководствах по контролю качества пищевых продуктов». На сегодняшний день опубликовано 18 таких руководств, которые переданы странам-членам и работникам служб контроля пищевых продуктов. В них содержатся практические советы по основным тематическим разделам, таким как «Продукты питания, предназначенные на экспорт», «Проверка пищевых продуктов», «Управление программами контроля пищевых продуктов» и «Обеспечение качества в микробиологической лаборатории».

Таким образом, роль Объединенной программы ФАО/ВОЗ по стандартам на пищевые продукты и роль Комиссии Codex Alimentarius значительно возросла после вступления в силу Соглашения ВТО о применении санитарных и фитосанитарных мер и Соглашения о технических барьерах в торговле.

Оценка систем контроля качества пищевых продуктов позволила сделать вывод о необходимости профилактического подхода.

Нормативно-законодательная основа безопасности пищевой продукции в России

В России взаимоотношения в сфере производства и реализации пищевых продуктов в настоящее время регулируются следующими основными действующими законами:

• «О защите прав потребителей» в редакции Федерального закона №212-ФЗ от 17.12.99 г.(последние изменения от 18.07.2011) - регламентирует безопасность товара: готовой продукции, применяемого сырья, материалов и доброкачественных отходов (работы, услуги) для жизни, здоровья, имущества потребителя и окружающей среды при обычных условиях его использования, хранения, транспортировки и утилизации, а также безопасность процесса выполнения работы (оказания услуги).

• Федеральный Закон «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» от 05.06.96 г. №3348 (последние изменения 19 июля 2011 г.) - регулирует отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, возникающие при осуществлении генно-инженерной деятельности. Порядок осуществления генно-инженерной деятельности и применения ее методов к человеку, тканям и клеткам в составе его организма, за исключением генодиагностики и генной терапии (генотерапии), не является предметом регулирования настоящего Федерального закона

• Закон Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.99 г. №52-ФЗ - определяет главные направления в области сохранения санитарного благополучия населения России, включая санитарные вопросы безопасности пищевых продуктов и продовольственного сырья.

Однако указанные законы не решают в полной мере всех правовых проблем, связанных с многозвеньевой цепью «здоровье человека - пища - производство и реализация пищевых продуктов и сырья»

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.08.98 г. №917 одобрена Концепция государственной политики в области здорового питания населения России на период до 2005 г., которая учитывает тесную связь между здоровьем, продолжительностью жизни и рациональным питанием.

Особую актуальность в сфере охраны здоровья населения и обеспечения его полноценным питанием имеют Федеральные Законы «О продовольственной безопасности Российской Федерации» и «О качестве и безопасности пищевых продуктов».

Федеральный Закон РФ «О продовольственной безопасности Российской Федерации», принятый в 1998 г., устанавливает обязанности исполнительной власти по обеспечению продовольственной безопасности граждан страны в целом; фиксирует основные механизмы обеспечения продовольственной безопасности страны, закрепляет научно обоснованные медицинские нормы питания в качестве обязательных для использования и обязывает исполнительную власть гарантировать достаточное питание малообеспеченным группам населения на уровне этих норм. Специальными полномочиями по продовольственной безопасности наделяются Министерство здравоохранения РФ, Министерство сельского хозяйства РФ и др. Подобного закона, гарантирующего обеспечение населения питанием по научно обоснованным нормам, в России не было. В законе впервые определены термины «продовольственная безопасность Российской Федерации» и «продовольственная независимость Российской Федерации», означающие защиту отечественных производителей продовольственного сырья и пищевых продуктов и обеспечение соответствия качества производимых и реализуемых продуктов питания требованиям российского законодательства и необходимого уровня их производства. В Законе устанавливается, что продовольственная независимость Российской Федерации считается необеспеченной, если годовое производство жизненно важных пищевых продуктов в РФ составляет менее 80% годовой потребности в них населения.

Федеральный Закон РФ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 02.01.2000 г. №29-ФЗ (последние изменения 19.07.2011 г.) обеспечивает создание правовой базы, регулирующей отношения в цепи «производство - потребление пищевых продуктов»; позволяет определить компетенцию и ответственность государственных органов, организаций и юридических лиц в области качества и безопасности пищевой продукции; позволяет законодательно выделить круг вопросов по государственному нормированию, регистрации, лицензированию и сертификации пищевых продуктов и в сопряженных с ними областях; позволяет определить права и обязанности граждан и отдельных групп населения в области обеспечения безопасности пищевой продукции. Государственное нормирование, а также надзор и контроль качества и безопасности пищевых продуктов осуществляется путем установления стандартов, санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, обязательных для выполнения юридическими и физическими лицами.

С целью обеспечения контроля качества и безопасности пищевых продуктов принято Постановление Правительства Российской Федерации «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов» (№987 от 21.12.2000 г.). В соответствии с этим Постановлением госнадзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляются:

1. органами и учреждениями государственной санитарно-эпиде- миологической службы Российской Федерации - надзор за соответствием государственным санитарно-эпидемиологическим правилам, нормам и гигиеническим нормативам:

• пищевой ценности;

• безопасности пищевой продукции;

 

• безопасности условий разработки, подготовки к производству и изготовления продукции, ее хранения, транспортировки, реализации и употребления (использования);

• безопасности услуг, оказываемых в сфере розничной торговли и сфере общественного питания;

• условий утилизации или уничтожения некачественной, опасной продукции;

• организации и проведения профилактических мероприятий, на­правленных на предотвращение отравлений людей, связанных с употреблением продукции;

• условий и качества питания населения;

• органами и учреждениями государственной ветеринарной службы Российской Федерации - государственный ветеринарный надзор за соответствием ветеринарным правилам, нормам и правилам ветеринарно-санитарной экспертизы:

• безопасности в ветеринарном отношении пищевых продуктов животного происхождения;

• безопасности в ветеринарном отношении условий заготовки пищевых продуктов животного происхождения, подготовки их к производству, изготовления, ввоза на территорию Российской Федерации, хранения, транспортировок и поставок;

• безопасности условий реализации на продовольственном рынке пищевых продуктов животного и растительного происхождения непромышленного изготовления;

• условий утилизации некачественных, опасных пищевых продуктов животного происхождения, в том числе их использования на корм животных или уничтожения;

• организации и проведения ветеринарно-санитарных и противо- эпизоотических мероприятий, направленных на предотвращение болезней животных, общих для животных и человека;

• Государственным комитетом Российской Федерации по стан­дартизации и метрологии и его территориальными органами - государственный надзор и контроль в области метрологии и сертификации соответствия, установленным требованиям;

• Государственной хлебной инспекцией при Правительстве Российской Федерации и ее территориальными органами - государственный контроль соответствия государственным стандартам качества продовольственного зерна и продуктов его переработки, используемых для производства пищевых продуктов, при их закупке, изготовлении, ввозе на территорию Российской Федерации, хранении, транспортировании и поставке;

• Государственной инспекцией по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Российской Федерации и ее территориальными органами - госконтроль за соответствием государственным стандартам качества, упаковки, маркировки, информации о продукции, реализуемой в торговле, качества услуг, оказываемых в сфере торговли и сфере общественного питания, а также за соблюдением правил продажи отдельных видов товаров, правил оказания услуг в сфере общественного питания.

Федеральный Закон РФ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. №184 - ФЗ (последняя ред. 6.12.2011) предусматривает создание двухуровневой системы документов:

• технические регламенты, обязательные для применения и исполнения;

• добровольные национальные стандарты.

Производителю предоставляется возможность выбора различных форм подтверждения соответствия установленным требованиям.

Согласно Закону технический регламент - документ, который принят международным договором РФ, ратифицированным в порядке, установленном законодательством РФ, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации.

Регламент устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Содержащиеся в регламентах обязательные требования к объектам технического регулирования; правила оценки соответствия и идентификации; требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения являются исчерпывающими. На всей территории Российской Федерации данные сведения имеют прямое действие и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент. Не включенные в технические регламенты требования не могут носить обязательный характер. Для разработки проектов технических регламентов в качестве основы могут использоваться полностью или частично международные и национальные стандарты.

Технические регламенты устанавливают также минимально необходимые ветеринарно-санитарные и фитосанитарные меры в отношении продукции, происходящей из отдельных стран и (или) мест, в том числе ограничения ввоза, использования, хранения, перевозки, реализации и утилизации, обеспечивающие биологическую безопасность.

В России действуют два вида технических регламентов:

• общие технические регламенты. Они содержат общие требования, обязательные для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

• специальные технические регламенты. Требованиями специального технического регламента учитываются технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

В Законе закреплены важные положения для функционирующей ведомственной системы надзора и контроля безопасности пищевой продукции:

• ответственность государственных органов за контроль (надзор) пищевых продуктов (ст. 32);

• независимость органов государственного контроля и их финан­сирование из государственного бюджета (ст. 33, 34,45);

• обеспечение компетентности и независимости испытательных лабораторий путем их аккредитации (ст. 31);

• ответственность предприятий пищевой промышленности (ст. 36, 37).

С учетом широкого развития биотехнологии и исследований в области биологии особую актуальность для обеспечения национальной безопасности имеет разработанная Концепция федеральной целевой программы "Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009 - 2013 годы)". Распоряжение Правительства РФ от 28 января 2008 г. № 74.

Обеспечение химической и биологической безопасности на территории Российской Федерации может быть достигнуто в результате своевременного и эффективного выполнения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации организационных, санитарно-противоэпидемических, ветеринарных, фитосанитарных и инженерно-технических мероприятий, направленных на полную нейтрализацию и (или) уменьшение до уровня предельно допустимых концентраций биологических и химических факторов окружающей среды и предусмотренных федеральными законами и нормативными правовыми актами.
Состояние дел в различных сферах обеспечения химической и биологической безопасности позволяет сделать вывод, что защищенность населения и среды его обитания на территории Российской Федерации от опасных биологических и химических факторов не доведена до уровня, при котором отсутствуют недопустимые риски причинения вреда жизни и здоровью людей, окружающей среде и техносфере. На фоне значительного ухудшения санитарно-эпидемиологической, ветеринарно-санитарной, фитосанитарной и экологической обстановки в Российской Федерации, а также упадка ее биотехнологической и химической промышленности появились новые биологические и химические угрозы для национальной безопасности страны. Стало очевидным, что нужно быть готовым к:трансграничным заносам на территорию Российской Федерации известных и неизвестных ранее неэндемичных патогенов и экопатогенов; несанкционированному использованию в сельскохозяйственной практике различных средств защиты растений и агрохимикатов, а также потенциально опасных генно-инженерно-модифицированных организмов, которые не прошли соответствующих испытаний и неизвестны специализированным службам государственного надзора Российской Федерации.

Основными направлениями обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации являются:

• совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы биологической безопасности Российской Федерации;

• обеспечение технологической основы биологически безопасного развития промышленности и сельского хозяйства;

• таможенный, санитарный, ветеринарный и фитосанитарный контроль биологически безопасного ввоза и вывоза из России сырья, полуфабрикатов, готовой продукции, а также коллекций и образцов микроорганизмов и фрагментов их генетического материала.

В соответствии с Федеральным законом «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и Постановлением Правительства Российской Федерации №988 от 21.12.2000 г. «О государственной регистрации новых пищевых продуктов, материалов и изделий» (с изменениями от 27.04.2001 г., 14.01.2002 г., 11.02.2003 г., 26.01.2007) с 1 января 2004 г. вводится го­сударственная регистрация новых пищевых продуктов, материалов и изделий. В связи с этим вводится Государственный реестр пищевых продуктов, материалов и изделий. При этом государственная регистрация осуществляется Министерством здравоохранения и социальной защиты, в случае регистрации продуктов животного происхождения - совместно с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.

Следует заметить, что под новой продукцией понимается впервые разрабатываемая и внедряемая для промышленного изготовления на территории Российской Федерации продукция, а также впервые ввозимая на территорию Российской Федерации и ранее не реализовывавшаяся на территории Российской Федерации.

Таким образом, анализ принятых Федеральных Законов и Постановлений Правительства Российской Федерации в полной мере подтверждает глубокую заинтересованность государства в решении проблемы безопасности и качества пищевой продукции в нашей стране.

Однако, для повышения эффективности принятой нормативно- законодательной базы безопасности пищевой продукции необходимо проведение социально-гигиенического мониторинга состояния здоровья населения России.

Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации от 30.01.2010 г. (фрагменты)

Настоящая Доктрина представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи и основные направления государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации.

В соответствии с положениями стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года национальные интересы государства на долгосрочную перспективу заключаются в том числе в повышении конкурентоспособности национальной экономики, превращении Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира.

Основными задачами обеспечения продовольственной безопасности независимо от изменения внешних и внутренних условий являются:

своевременное прогнозирование, выявление и предотвращение внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности, минимизация их негативных последствий за счет постоянной готовности системы обеспечения граждан пищевыми продуктами, формирования стратегических запасов пищевых продуктов;

устойчивое развитие отечественного производства продовольствия и сырья, достаточное для обеспечения продовольственной независимости страны;

достижение и поддержание физической и экономической доступности для каждого гражданина страны безопасных пищевых продуктов в объемах и ассортименте, которые соответствуют установленным рациональным нормам потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни.