Изменение границ, преобразование муниципальных образований и учет мнения населения

В Определении Конституционного Суда РФ по вопросу о территориальных преобразованиях в Калининградской области от 1 апреля 2008 г. указывается, что наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него.

Из этого следует, что конституционное регулирование, в том числе в его нормативно-доктринальной интерпретации, предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия осуществления муниципально-территориальных преобразований, независимо от их характера - сужения либо, напротив, расширения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, а также изменения конкретного состава территорий, выступающих объектом преобразований.

Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. В иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительные органы власти) волеизъявления граждан; к ним могут относиться решения представительных органов по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований. Во всяком случае, региональный законодатель должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 15. Ст. 242.

Прежний Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ, закрепляя за органами государственной власти субъектов Федерации определение порядка территориального устройства местного самоуправления, устанавливал обязанность законодательных (представительных) органов субъектов Федерации устанавливать законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В законах субъектов Федерации по вопросам территориального устройства местного самоуправления эти гарантии определялись по-разному и далеко не всегда в достаточной мере.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ переносит на федеральный уровень правовые гарантии принятия во внимание мнения населения при решении вопросов территориального устройства, детализирует и модернизирует их. Он устанавливает порядок, при котором изменение границ и преобразование муниципальных образований возможны в ряде случаев при согласии на это населения соответствующих муниципальных единиц. Таким образом, он защищает жителей городов и сел от необоснованных, с их точки зрения, и затрагивающих их интересы решений территориальных дел. Вместе с тем эта защита не имеет "абсолютного" значения во всех случаях.

Согласно Закону изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования и в период кампании местного референдума.

Имеются особенности в порядке изменения границ муниципальных образований разных типов.

Так, изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территории других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Таким образом, учет мнения населения при изменении границ, связанных с переходом территорий поселений или населенных пунктов от одного муниципального района к другому или населенных пунктов от одного поселения к другому поселению, гарантирован в большей степени, чем в случаях, когда такой переход не предусмотрен.

Так было в первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ. При этом он не предусматривал ситуации, когда изменялись бы границы соседних муниципальных районов и поселений, с одной стороны, и городских округов - с другой. Внесенными дополнениями в Закон установлено, что изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.

Следовательно, если при изменении границ территории населенных пунктов входят в состав городских округов, согласия населения, выраженного путем голосования, уже не нужно.

По-разному гарантируется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ учет мнения населения и при преобразовании муниципальных образований. При этом Закон различает понятия "изменение границ" и "преобразование муниципальных образований". Согласно Закону преобразованием муниципальных образований является объединение и разделение муниципальных образований, а также изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса.

Разумеется, при преобразованиях муниципальных образований изменяются их границы. Но при этом изменении возникают или упраздняются муниципальные образования.

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. В первоначальной редакции Закона необходимо было согласие населения каждого поселения, выраженного путем голосования населения либо на сходах граждан.

Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из муниципальных районов. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования или на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Таким образом, при преобразовании муниципальных образований, как и в случае с изменением их границ, учет мнения населения может быть как непосредственным, так и через представительные органы местного самоуправления. Однако, если речь идет об учете мнения населения, выраженного представительным органом, решение этого органа не должно быть как в случае преобразования муниципального образования, так и при изменении его границ "камерным", жестко ограниченным тем, что думают по поводу территориальных трансформаций только сами депутаты.

Конституционный Суд РФ в своем Определении от 6 марта 2008 г. указал, что нормы Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающие косвенный учет мнения населения, т.е. через представительный орган муниципального образования, не исключают необходимость правового гарантирования населению как первичному субъекту местного самоуправления возможности выразить свою позицию в отношении предполагаемых территориальных изменений. Должны быть обеспечены гласность при подготовке и принятии решения о муниципально-территориальных изменениях и эффективный контроль местного сообщества за их осуществлением, а следовательно, в частности, заблаговременное информирование населения о рассмотрении представительным органом муниципального образования вопроса об изменении его границ и предоставление гражданам реальной возможности довести до сведения депутатов свое мнение по соответствующему вопросу. При этом не исключается и обращение к формам прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления, предусмотренным Федеральным законом N 131-ФЗ, включая публичные слушания или опрос граждан <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 143.

Таким образом, федеральным законодательством, решениями Конституционного Суда РФ разработаны достаточно четкие правовые механизмы реализации конституционного установления об учете мнения населения при изменении границ муниципальных образований. К сожалению, детальной проработки на уровне субъектов Федерации и муниципальном уровне они не получили. Приходится признать, что далеко не во всех случаях конституционное положение соблюдается. Более того, иногда, как показывает практика, действия местных чиновников, в том числе районных, вынуждают граждан обращаться в судебные инстанции, вплоть до Конституционного Суда РФ, и даже выходить с протестами на улицу <1>. Такая практика, разумеется, не может быть одобрена и требует искоренения.

--------------------------------

<1> См., напр.: публикации в N 1, 2, 3 газеты "Местное самоуправление" за 2008 г. об истории с преобразованием Одинцовского района Московской области.

В первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ были явные пробелы - в них ничего не было сказано о порядке упразднения и создания новых поселений. Позднее в Закон были введены дополнения, ликвидировавшие эти пробелы. Так, упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. При этом территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории. В этом случае обслуживание граждан упраздненного поселения будет осуществляться непосредственно районными муниципальными властями.