Действие прямое и передаточное.

Теоретически рассуждая, может явиться вопрос, почему при существовании Верховной власти нужны еще власти управительные? Почему последние не поглощаются первою всецело? Практически, однако, совершенно ясно, что никакая единая воля, единоличная или коллективная, не может обладать свойством вездесущия, а потому необходимо нуждается в воспособляющих ей органах.

Сверх того, и по самой идее своей государство возникает лишь при обществе и социальном строе достаточно развитых, т. е., стало быть, в социальной среде, обладающей многочисленными проявлениями власти и подчинения, которые требуют своего согласования путем воздействия некоторой обобщающей идеи (Верховной властью). Без этого не могло бы возникнуть, не было бы даже нужным государство. Итак, власть, получившая значение верховной, находит в обществе уже готовыми многочисленные факторы власти, которые ей предстоит вовсе не истребить, а лишь гармонически сочетать для руководимого ею государственного совместного существования их. Превращение различных социальных отпрысков власти в свои управительпые органы есть одна из задач власти верховной. Этот процесс происходит совершенно естественно, по самой силе вещей. <…>

Всякая властная сила, каковы бы ни были ее юридические полномочия, если даже она, становясь верховной, юридически абсолютна, фактически все-таки ограничена своим количественным содержанием. Она может охватить своим прямым влиянием лишь известные пределы. Отсюда при росте общества является необходимость передаточного влияния управительного механизма, который передает центральную силу далеко за пределы ее непосредственной физической способности действия. В организации, достаточно разросшейся, как государство, этот необходимый передаточный механизм, эта система юридически административных ремней и блоков, принимает иногда огромные, сложные размеры. Верховная власть, коей назначение быть всегда и повсюду для того, чтобы повсюду и всегда оказывать свое направляющее действие, необходимо требует для возможности этого - организации механизма правительственной власти.

Ее действие становится, таким образом, вместо прямого - передаточным, а это последнее - вообще чрезвычайно распространенное - имеет два главных вида:

1) служилое,

2) представительное.

Власть служилая в виде всякого рода чиновников, комиссаров и т. п., составляет тот безусловно необходимый и полезный правительственный механизм, который служит для передачи и осуществления правящей воли. Но должно помнить, что этот механизм, эти рычаги, колеса и блоки - составляются из человеческих существ и организаций, которые имеют также и свою собственную волю, свои желания, свою внутреннюю логику развития. Если в механике усложнение механизма, увеличивая трение и инерцию передаточных частей, уже отзывается на правильном и производительном употреблении движущей силы, то в человеческом обществе действие передаточного механизма неизбежно сопровождается даже заменой направления правящей воли. Эта замена может происходить в легких, постоянно исправляемых оттенках, но может усиливаться и доходить до полного извращения высшей воли. Так или иначе, в большей или меньшей степени, она всегда характеризует всякое передаточное действие.

Таким образом, в принципе и в идеале наилучшее действие есть прямое. Лишь при прямом, непосредственном управлении правящая воля осуществляется в чистом виде, делает именно то, что предполагает сделать.

Это относится ко всем областям государственного и общественного управления и даже к различным инстанциям самой передаточной власти, в которой наибольшее совершенство состоит в сохранении для каждой инстанции возможно более прямого действия, без дальнейших передач.

В целях достижения этого прямого действия служебных властей возникает и их специализация, с разделением на области законодательную, судебную и административную, при установлении взаимной независимости каждой ветви этого разделения. Но такая специализация и взаимная независимость служебных властей имеет место лишь в пределах их вспомогательного служения Верховной власти, которой они все остаются одинаково подчинены. Невнимание юридической науки к анализу законов прямого и передаточного действия власти приводит в этом отношении к чрезвычайному искажению самой доктрины о разделении власти, которая превращается в какую-то теорию олигархии правительственных ведомств. Особенно запутаны взгляды на независимость судебной власти, которая по преимуществу освобождается от подчинения Верховной власти, и образует какое-то status in statu [14].

На самом деле разделение властей и их взаимная независимость имеют разумное место, повторяю, только в области чисто управительной, где цель этого состоит в достижении возможно более прямого действия. Но специализированные и независимый одна от другой эти области управления все одинаково истекают из Верховной власти, одинаково являются орудиями ее, подчиняются ей и исполняют только ее волю. Они все облечены властью только передаточной, а потому подлежат одинаково непосредственному контролю и направлению со стороны власти верховной.

Необходимость прибегать к передаточному действию не может и не должна сопровождаться извращением самого содержания Верховной власти, которая включает в себе все отрасли власти, а не одну какую-нибудь из них. Ограничение содержания Верховной власти выделением из ее ведения, например судебного дела, было бы уничтожением ее, ибо Верховная власть только потому и Верховная, что универсальна, имеет все компетенции, лишаясь, же хотя какой-нибудь из них - уже тем самым она не есть более верховная, а такая же специальная, как другие.

Закон предела действия имеет влияние на Верховную власть не в том смысле, чтобы уничтожал ее универсальность, всеобщность, а лишь в том, что ограничивает сферу ее непосредственного приложения к каждой из отраслей управления, и создает в каждой из них систему передаточного действия, посредством правительственного механизма, законодательного, судебного и административного. В этой системе передаточного действия Верховная власть действует так же сама, но лишь посредством своих служилых людей, над которыми сохраняет власть, контроль и право немедленного уничтожения всего ими совершенного не по ее воле и указанию.

В развитом государственном строе прямое действие Верховной власти специализируется, таким образом, на контроле и направлении всех передаточных властей, всего правительственного механизма, с сохранением при этом своей неограниченности и универсальности, с сохранением всей своей нравственной ответственности перед подданными за действия руководимых ею управительных властей.

Ввиду такого отношения между властью верховной и управительной, совершенство правительственного механизма состоит в том, чтобы дать наиболее широкий и легкий способ для контроля и направления Верховной властью всех учреждений, всей области передаточной власти. Это достижимо более всего путем освобождения Верховной власти от прямого заведования всеми мелочными и несущественными делами управления и сосредоточением прямого действия на контроле и направлении действия служебных учреждений.

Другое могущественное орудие Верховной власти в наблюдении за управительными властями дает существование контроля самих подданных за действием служебных органов. Для такого контроля подданных выработано немало различных способов: а) право апелляции к Верховной власти, б) публичность и гласность действия служебных властей, в) право и возможность обсуждения действия властей в печати, собраниях и т. п. Третий способ контроля Верховной властью действия государственного механизма - дает система организации служебной власти на разнородных основах, т. е. создание общественного управления рядом с бюрократическим, в результате чего является их постоянная взаимная проверка и критика. Наконец четвертый способ состоит в учреждении особого специального органа контроля. В России на создание такого специального органа обращалось много внимания. При Императоре Николае Павловиче именно в этих видах был создан корпус жандармов. Фискалы Петра Великого [15] имели ту же цель. Тот же характер имело учреждение рекетмейстера[16], а впоследствии комиссии прошений [17]. Должно, однако, сказать, что при всей необходимости таких специальных органов практика всегда указывала на их недостаточность и даже способность к извращению поставленных им целей. Вообще несомненно, что задача контроля достижима не иначе, как применением всех указанных способов одновременно.

Когда же эти способы не утилизируются в достаточной мере, контроль и направительное действие Верховной власти ослабевают или даже могут становиться фиктивными.

При несовершенстве контроля и направления служебные учреждения передаточной власти могут вполне искажать все намерения и волю Верховной власти.

Но это искажение доходит до полной узурпации, когда передаточная власть получает характер представительной.