Верховенство Конституции

Рассмотрение вопроса начнем с выяснения природы верхо­венства Конституции. В отношении всех остальных правовых актов в данной национальной системе права верховенство Кон­ституции является общепризнанным постулатом. Однако попытки реализовать этот принцип далеко не всегда оказывается удачными, особенно в нашей стране, как, впрочем, и в других странах, переживших или еще переживающих период господства тоталита­ризма или даже обычный авторитарный политический режим.

Правоприменители, воспитанные в условиях авторитаризма, «приучены» рассматривать Конституцию как нечто далекое от их повседневной деятельности, как политическую декларацию, не имеющую для них практического значения. Нормативное значе­ние для практиков имеет прежде всего акт непосредственно выше­стоящего субъекта управления, а из общенормативньк источников – акт своего ведомства. В лучшем случае они соизме­ряют свои действия с текущим законом, содержащим конкретные нормы. Это, к сожалению, относится и к судьям, в том числе судьям высшего ранга, и к руководителям исполнительных орга­нов.

Переход к демократии с необходимостью требует изменения такой психологии правоприменителя. Он должен научиться в принципе сверять все свои действия с высшим законом страны – Конституцией. Ведь в противном случае нельзя обеспечить ее верховенство, а следовательно, она не будет реализовываться и демократический режим не сможет утвердиться.

Конституция выделяется среди законов и иных правовых актов высокой значимостью регулируемых ею общественных от­ношений. Она как бы учреждает основные институты государства, статус гражданина и тем самым влияет на содержание всей правотворческой деятельности. Конституционные нормы становятся своего рода импульсом для создания иных актов и норм, влияя на их темы, содержание, методы регулирования.

Конечно, далеко не каждый чиновник публичной админи­страции (государственной и самоуправленческой) в состоянии определить, имеет ли место расхождение того или иного акта вышестоящего органа или должностного лица с Конституцией. Естественно, что он должен действовать исходя из презумпции отсутствия такого рода расхождений, кроме случаев, когда расхож­дение очевидно.

Что же касается судей, то их профессиональная задача требует от них умения распознавать случаи, когда соответствие применя­емого или оспариваемого акта Конституции по крайней мере сомнительно. Конечно, интересы стабильности правопорядка тре­буют, чтобы окончательное решение о конституционности акта

выносилось одним из высших судов государства, однако возникать такой вопрос должен уже при первоначальном рассмотрении дел. Новая Конституция России исходит из того, что при наличии сомнения в конституционности подлежащего применению закона судья должен приостановить судопроизводство и обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.

Что же такое верховенство Конституции? Оно означает, что любой правовой акт, любое действие (равно как и, впрочем, бездействие) органа публичной власти или его должностного лица должны соответствовать Конституции. Соответствие Конститу­ции – это не воспроизведение ее, как иногда понимается, это не только ее соблюдение или исполнение, а, по крайней мере, непротиворечие ей. Акт или действие соответствуют Конституции, если вытекают из ее предписаний либо осуществлены в сфере, которая ею ни прямо, ни косвенно не регулируется. Последнее, впрочем, обычно относится только к закону, реже – к актам главы государства или к правительственным актам. Ведь такого рода акты, как правило, носят подзаконный характер. В дальнейшем мы о действиях (бездействии) упоминать не будем, ибо главное, когда речь идет о верховенстве Конституции, – это ее соотноше­ние с другими правовыми актами, а не. общий режим конституци­онности, опирающийся на такое верховенство.

Верховенство Конституции обусловливается необходимостью обеспечить целостность и непротиворечивость всей огромной сис­темы правовых актов, прежде всего тех, которые содержат право­вые нормы с неопределенным сроком действия. Только так могут быть достигнуты основные цели любой Конституции – гаранти­ровать права человека, поставив пределы публичной власти, и обеспечить демократическое и рациональное устройство этой власти, ее демократическое функционирование.

Не случайно Конституция России прямо установила в ч. 2 ст. 4, что «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Фе­дерации». Правда, смысл данной нормы – в обеспечении верхо­венства не только федеральной Конституции, но вообще всего федерального права над правом субъектов Федерации. Однако то, что она обосновывает, в частности верховенство Конституции России, бесспорно. Характерно, что этим Конституция не ограни­чилась. В той же главе 1 «Основы конституционного строя», представляющей собой как бы конституцию в конституции, ибо никакие другие положения Конституции ей не могут противоре­чить (ч. 2 ст. 16), в ч. I ст. 15 сказано: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».

Нельзя при этом не отметить, что конституции демократических государств такого рода норм обычно не содержат, ибо за двести лет развития конституционного строя их население воспринимает эти принципы как нечто само собой разумеющееся, не требующее включения в Конституцию.

Хотя принцип верховенства Конституции должен служить одним из ведущих принципов всей публично-властной деятель­ности наделенных соответствующими полномочиями органов и должностных лиц, на практике это не всегда делается. А следова­тельно, нужны определенные институциональные гарантии, из которых главная – конституционный контроль (надзор)'.

Родиной его принято считать США, где данная функция возложена на суды общей юрисдикции. В странах континенталь­ной Европы для осуществления конституционного контроля со­здаются обычно специализированные органы, именуемые преимущественно конституционными судами. По этому пути пошло и российское конституционное законодательство.

В декабре 1990 г. в действовавшую тогда Конституцию РСФСР 1978 года была включена новая редакция ст. 119, предус­мотревшая в системе государственных органов Конституционный Суд, порядок избрания и деятельности которого должен был устанавливаться законом, подлежащим утверждению Съездом на­родных депутатов. Весной 1991 года Верховный Совет РСФСР принял, а летом Съезд народных депутатов РСФСР утвердил с изменениями Закон о Конституционном Суде РСФСР, после чего осенью был сформирован и начал действовать сам Суд. Весной 1992 года в Конституцию была включена ст. 165¹, которая опре­делила компетенцию Конституционного Суда и расширила ее по сравнению с регулированием, содержавшимся в Законе о Консти­туционном Суде. Однако упомянутый Закон так и не был приведен в соответствие с новыми конституционными положениями. Кон­ституционному Суду пришлось применять их непосредственно, пользуясь аналогией и вырабатывая в необходимых случаях спе­циальные процессуальные решения.

Новая Конституция Российской Федерации несколько изме­нила компетенцию Конституционного Суда Российской Федера­ции и предусмотрела, что полномочия, порядок образования и

¹ В нашем законодательстве понятия контроля и надзора не всегда разграни­чены достаточно строго. Поэтому и в литературе существует различное понимание соотношения этих понятий. Мы исходим из того, что контроль предполагает право контролирующего органа отменять акты подконтрольного, а надзор в лучшем случае допускает возможность приостановить действие актов поднадзорного орга­на. Такое соотношение понятий мы используем и при характеристике конституци­онного контроля и надзора.

деятельности Конституционности Суда устанавливаются феде­ральным конституционным законом (ч. 3 ст. 128).

Большинство полномочий Конституционного Суда, перечис­ленных в ст. 125 Конституции Российской Федерации, направлено как раз на обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации в системе действующих в стране правовых актов.

Так, согласно ч. 2 этой статьи, Конституционный Суд разре­шает дела о соответствии Конституции Российской федерации:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента Рос­сийской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам федерального и совместного (Федерации и ее субъектов) ведения;

в) договоров между органами государственной власти Феде­рации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также договоров между последними (далее вместе – внутрифедеративные договоры);

г) не вступивших в силу международных договоров Россий­ской Федераций.

Разрешение споров между государственными органами о ком­петенции, возложенное на Конституционный Суд ч. 3 ст. 125, также может иметь место лишь на основе Конституции Россий­ской федерации, призвано утвердить ее верховенство над реше­ниями соответствующих государственных органов.

То же можно сказать и о проверке конституционности зако­нов, примененных или подлежащих применению в конкретных делах, проводимой Конституционным Судом по жалобам на на­рушение конституционных прав и свобод граждан или по запросам судов в соответствии с ч. 4 указанной статьи.

Согласно ч. 6 рассматриваемой статьи неконституционные акты или их отдельные положения утрачивают силу, а междуна­родные договоры в случае несоответствия Конституции не подле­жат введению в действие и применению.

Правда, при рассмотрении дел в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции Конституционному Суду всегда придется предвари­тельно устанавливать, является ли оспариваемый акт (за исключе­нием закона) нормативным, а установить это порой достаточно сложно. Конституционность же действий (бездействия) государ­ственных органов и должностных лиц Конституционным Судом теперь в отличие от прежнего конституционного регулирования проверяться не будет. Эта задача, очевидно, ложится на суды общей юрисдикции: согласно ч. 2 ст. 46 Конституции, «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд», что, естественно,

относится и к решениям и действиям (бездействию), нарушающим Конституцию и ее верховенство.

Нельзя, однако, не отметить и определенного пробела в изложенной статье 125, имеющего отношение к обеспечению верховенства Конституции в системе действующего права России. Пробел этот заключается в отсутствии у Конституционного Суда полномочия проверять соответствие Конституции действующих международных договоров Российской Федерации. Они, как вы­текает из ч. 4 ст. 15 Конституции, являются частью российской правовой системы и имеют приоритет перед законами. Расхожде­ние их с Конституцией, противоречие ей крайне нежелательно. Думается, что, поскольку упомянутая ч. 3 ст. 128 Конституции дает законодателю возможность регулировать федеральным конститу­ционным законом в числе прочего полномочия Конституционно­го Суда, постольку оправдан вывод, что компетенция Конститу­ционного Суда, определенная в ст. 125 Конституции, – мини­мальная, а не вся возможная. Следовательно, в конституционном законе указанный пробел восполнить можно.

Разумеется, Конституционный Суд не должен прекращать действие международных договоров, неконституционность кото­рых установит. Поэтому в данном случае ему следовало бы выно­сить не постановления, а заключения[21][1]. Получив такое заключение, компетентный государственный орган должен сам решить, что ему делать дальше: то ли вступить в переговоры с контрагентами по международному договору относительно его изменения, то ли прекратить его действие в предусмотренном международным пра­вом порядке, то ли инициировать производство по изменению Конституции, то ли, наконец, просто оставить все как есть, имея в виду, что правоприменитель будет соблюдать установленный Конституцией приоритет международного договора. В последнем случае следует признать, что действующий международный дого­вор независимо от формы его заключения (т.е. независимо от того, ратифицирован он или нет) будет иметь приоритет и перед Кон­ституцией.

Но все это пока что теоретические рассуждения. К сожале­нию, Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации от 12 июля 1994 г. пробел этот не

восполнил. Проблемы эти в жизни могут возникнуть достаточно скоро. Учитывая, что процесс внесения изменении в Конституцию чрезвычайно сложен, а изменение федеральных конституционных законов немногим легче, Конституционному Суду придется, ви­димо, вырабатывать соответствующие доктрины.

Остается также неясным, кто должен проверять соответствие федеральных законов Федеральным конституционным законам. Ни Конституция, ни Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде этого также не предусмотрели. А ведь конституционные законы регулируют тоже конституционную ма­терию и в известном смысле представляют собой часть Конститу­ции. Не исключено, что Конституционному Суду придется использовать опыт французского Конституционного Совета, ко­торый в середине 60-х годов решил такую же проблему, признав себя компетентным проверять соответствие обычных законов ор­ганическим, которые во Франции равнозначны нашим конститу­ционным. Конституционный Совет сделал это, хотя во французской Конституции нет нормы, аналогичной норме ч. 3 ст. 76 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Другая гарантия верховенства Конституции Российской Фе­дерации, содержащаяся в ее тексте, – это положения ч. 2 ст. 85, согласно которой Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации до решения вопроса соответствующим судом в случае, в частности, противоречия этих актов федеральной Конституции. Подобная же гарантия содержится и в ч. 3 ст. 115 Конституции, предусматривающей, что постановления и распоряжения Прави­тельства Российской Федерации в случае их противоречия, в частности. Конституции могут быть отменены Президентом Рос­сийской федерации. Таким образом, обеспечение верховенства Конституции представляет собой одну из приоритетных задач также и Президента.

В связи с рассматриваемой проблемой следует остановиться и на вопросе о том, может ли законодатель выйти за рамки Конституции или он должен только конкретизировать и развивать ее положения. Если федеральным законом урегулирован вопрос, не упомянутый в Конституции, то не подрывается ли тем самым ее верховенство, ибо федеральный закон становится как бы ее дополнением?

Из конституций демократических государств только дейст­вующая ныне французская Конституция 1958 года запрещает парламенту законодательствовать по вопросам, не перечисленным в ст. 34, исчерпывающим образом определившей законодательную компетенцию парламента. Как правило же, законодательная ком-

потенция парламентов неопределенная, т.е. парламент может за­конодательствовать практически по любому вопросу. Это вытекает из существа законодательной функции, возложенной на парла­мент Конституцией. Естественно, что, если вопрос как-то урегу­лирован в Конституции, закон парламента должен ей соответ­ствовать. В федеративных государствах федеральный парламент может законодательствовать по любому вопросу федеральной ком­петенции.

Полагаем, что формула ст. 94 российской Конституции, оп­ределяющей Федеральное Собрание, в частности, как законода­тельный орган Российской Федерации, должна толковаться именно таким образом. Это подтверждается и ст. 1 и 2 ст. 76 Конституции, согласно которым по предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федераль­ные законы прямого действия, а по предметам совместного веде­ния Федерации и ее субъектов – федеральные законы и нормативные акты субъектов Федерации.

Разумеется, и в тех случаях, когда законодатель принимает решения во «внеконституционной» сфере, он обязан руководст­воваться общими принципами конституционного строя И права, в частности, принципом разделения властей, который в россий­ской Конституции сформулирован в ст. 10. Это значит, что форму закона нельзя использовать для решения вопросов, по природе своей представляющих предмет исполнительной или судебной деятельности. Другими словами, осуществляя свою конституцион­ную функцию, парламент должен устанавливать правовые нормы, а не разрешать конкретные дела, если на то нет прямого консти­туционного управомочия.

Применительно к Конституции Российской Федерации сле­дует кратко остановиться и на соотношении ее с президентскими указами. Дело в том, что в большинстве случаев указы Президента Российской Федерации не носят подзаконного характера, а подоб­но многим федеральным законам опираются непосредственно на Конституцию (например, указы, издаваемые на основе пунктов «з» – «м» ст. 83 Конституции). Однако в отличие от Федерального Собрания Президент, по нашему мнению, может издавать указы только по тем вопросам, которые прямо включены в его компе­тенцию Конституцией или федеральным законом. Правда, форму­лировка ст. 90 Конституции может дать основание и для иного толкования, поскольку устанавливает без каких-либо оговорок, что Президент издает указы и распоряжения (ч. 1), которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3). Хотя Конституция (ч. 1 ст. 115) предусматривает возмож­ность издания Президентом нормативных указов, полномочия его, перечисленные в главе 4 Конституции, оснований для этого, как правило, не дают (некоторые сомнения в этом отношении порож-

дают положения ст. 2 и 3 ст. 80, п. «з» ст. 83, чч. 1 и 2 ст. 87, ст. 88), однако большинство соответствующих полномочий Пре­зидента должно опираться на федеральные законы, издание кото­рых предусмотрено Конституцией. То же можно сказать и о случаях, когда нормотворческими полномочиями Президента на­деляет федеральный закон. Отметим при этом, что упомянутое положение ч. 3 ст. 90 в любом случае представляет собой еще одну конституционную гарантию верховенства Конституции Россий­ской Федерации. В то же время функции Президента, изложенные в частях 2 и 3 ст. 80 Конституции, могут дать основание для издания в необходимых случаях нормативных указов при отсутст­вии соответствующего законодательного регулирования.

Конечно, когда от правоприменителя требуется учитывать все эти обстоятельства, то, вроде бы, серьезно осложняется его задача. Однако данное требование абсолютно необходимо в интересах соблюдения правопорядка в стране. А значит, любое должностное лицо, осуществляющее функцию правоприменения, должно обла­дать соответствующим объемом правоведческой подготовки. Такая подготовка – дело дорогостоящее, но отсутствие ее обхо­дится еще дороже.

Предыдущий | Оглавление | Следующий