Федеральные конституционные законы

В правовой системе России появился новый вид законода­тельного акта – федеральный конституционный закон. Его общим признакам и основаниям принятия посвящены ст.ст. 76, 108 Конституции Российской Федерации, в других статьях назва­ны конкретные законы. О: чем же идет речь? Как известно, в законодательной практике бывшего СССР отсутствовало подраз­деление законов на конституционные и обычные. Законодатель­ство формировалось по принципу соответствия законов Конституции – основному закону государства. В советской науке проблема эта отчасти хотя и затрагивалась, но относилась в большей степени к числу спорных и абстрактных. Между тем реформы конституционного законодательства в России, государ­ствах-участниках СНГ, некоторых бывших социалистических го­сударствах Восточной Европы снова заставили, думается, вполне заслуженно обратиться к этой проблеме и найти необычные спо­собы ее решения.

Появление новой разновидности источников конституцион­ного права – конституционных законов – является закономер­ным. Надо учитывать их роль в развитии конституционных норм и принципов, в обеспечении верховенства Конституции и консти­туционных актов, в правотворчестве и правоприменительной де­ятельности.

Опыт формирования зарубежных законодательных систем свидетельствует о различных подходах к системе источников кон­ституционного права. К ним относят конституции, законы, другие нормативно-правовые акты, судебные прецеденты, правовые обы­чаи, а в некоторых случаях – международные и внутригосударст­венные договоры. При этом в ряде государств в качестве самостоятельной подсистемы законодательства выделяются кон­ституционные законы. В некоторых странах, обычно, романской системы права, существует специфическая категория конституци­онных актов – органические законы. Органические законы точно

поименованы в тексте Конституции и, как правило, определяют статус государственных органов.

Конституция Франции предусматривает урегулирование ор­ганическими законами правового положения таких государствен­ных органов, как Конституционный Совет (ст. 63), Высокая палата правосудия (ст. 67), Высший совет магистратуры (ст. 65).

Иногда в правовой литературе органическими называют все законы, поименованные в тексте Конституции. Однако, думается, такой подход неприменим не только к Франции, но и к Россий­ской Федерации, поскольку в конституциях обоих государств имеются отсылки и к обычным законам. Поэтому точнее будет называть новую категорию источников конституционного права конституционными законами, ввиду особого места, которое они занимают в системе законодательства.

Есть и иной подход, который позволяет рассматривать Кон­ституцию и конституционные законы как правовые акты одного уровня. Конституция Чешской Республики, принятая Чешским Национальным Советом 16 декабря 1992 г., продолжила традицию. построения законодательной системы Чехословакии, где Консти­туция государства сама считалась одним из конституционных законов. Конституционные законы Чехии призваны дополнять Конституцию, являться как бы ее составляющими. Такое место занимает, например. Декларация прав и свобод человека. Вместе с тем ст. 12 Конституции Чешской Республики определила все составляющие действующей в республике конституционной сис­темы. Особое место в ней заняли конституционные законы, при­нятые в переходный для государства период.

Всенародно принятая в декабре 1993 года новая Конституция Российской Федерации впервые в нашем государстве закрепила подразделение законов на обычные и конституционные.

Кроме той формальной юридической особенности, что новая группа законов официально поименована в тексте Конституции конституционными законами, необходимо выделить и другие при­знаки, которые отличают эту категорию актов. Эти признаки можно подразделить на две группы: содержательные и процедур­ные.

По содержанию конституционные законы посвящены регу­лированию наиболее важных общественных отношений и соответ­ственно ключевых конституционных институтов – народовластия, государственного устройства, федеративных отно­шений. Можно сказать, что конституционные законы закрепляют правовые основы государственной и общественной жизни, опре­деляют важнейшие правовые институты. В соответствии с Кон­ституцией Российской Федерации 1993 года должны быть приняты двенадцать федеральных конституционных законов.

Есть и другие мнения о круге конституционных законов. Так, в процессе подготовки проекта новой Конституции Республики Беларусь высказывался взгляд об отнесении к их числу законов о внесении изменений в Конституцию и законов о введении в действие Конституции. Безусловно, такая позиция представляется.содержательной.

Особо подчеркнем, что значительную группу федеральных конституционных законов составят статутные акты о важнейших государственных институтах и органах (имеются в виду федераль­ные органы исполнительной и судебной власти). Это готовящиеся законы о Правительстве Российской Федерации, об Уполномочен­ном по правам человека, о референдуме, о Верховном Суде, о Высшем Арбитражном Суде, о судебной системе в Российской Федерации, о Конституционном Собрании Российской Федера­ции, о Государственных флаге, гербе и гимне Российской Феде­рации и уже принятый закон о Конституционном Суде Российской Федерации.

Нужно учитывать, что конституционный закон не всегда полностью определяет правовое положение государственного ор­гана. Например, Конституция Италии сужает пределы регулиро­вания статутных конституционных законов. Так, в ней предусмотрено принятие конституционного закона, который ус­танавливает не в целом статус Конституционного суда республики, а лишь отдельные принципиальные положения, касающиеся осу­ществления конституционного правосудия. Конституционный закон Итальянской Республики должен определить, согласно Кон­ституции страны, лишь условия, формы и сроки возбуждения дел о конституционной законности, а также гарантии независимости судей Конституционного суда. Другие правовые нормы, необхо­димые для образования и деятельности Конституционного суда Италии, устанавливаются общим законом

Этот опыт полезен и для нашей страны, поскольку позволяет исходить из более высокой юридической силы конституционного закона. Действовавший Закон о Конституционном Суде подробно регулировал, например, организационные формы деятельности и распорядок заседаний Конституционного Суда, порядок форми­рования и работы его аппарата. Напротив, принятие и исполнение решений Конституционного Суда, их виды и юридическая сила – вопросы принципиальные–получили не столь отчетливое закрепление. Поэтому не случайно при подготовке проекта федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» более отчетливо выделены крупные блоки норм, регулирующих статус конституционных судей, общие правила производства и их особенности применительно к различным ка­тегориям дел, вопросы организации Конституционного Суда. В принятом Законе объем вспомогательных или сопутствующих

норм снизился, зато больше заметны связи с другими законода­тельными актами.

Статья 128 Конституции России установила, что с помощью федерального конституционного закона определяются полномо­чия, порядок образования и деятельности не только Конституци­онного Суда, но и других федеральных судов. Поэтому при разработке актов о статусе других судов нужно строго придержи­ваться объектов конституционного регулирования, не расширяя сверх меры его пределы.

Другая разновидность новых российских конституционных законов – это акты, определяющие различные государственно-правовые состояния. Речь идет об актах, связанных с ограничени­ем прав и свобод человека, что является, несомненно, предметом конституционного регулирования. К ним можно отнести феде­ральные конституционные законы об условиях и порядке введения ' чрезвычайного и военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.

И, наконец. Конституция Российской Федерации предусмот­рела разрешение с помощью конституционных законов вопросов изменения состава Федерации. Принятие в Российскую Федера­цию и образование в ее составе нового субъекта, а также изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации осущест­вляется с помощью конституционного закона. Здесь мы имеем дело с иной разновидностью конституционных законов, чем те, о которых говорилось выше.

Подобные примеры имеются и в зарубежных государствах. Конституция Чехии определила, что конституционные законы могут выдержать не нормы, а разовые предписания, например законодательное закрепление изменения границ государства. В соответствии с конституционным законом в Чешской Республике происходит создание или ликвидация самоуправляемой террито­риальной единицы.

Действительно, это скорее не общенормативные правовые акты, ибо имеют индивидуальный правоустанавливающий смысл и являются, как это следует из ч. 1 ст. 137 Конституции Россий­ской федерации, основанием для внесения в нее соответствующе­го изменения в части определения федеративного состава государства.

Сопоставление этой конституционной нормы со ст.ст. 65 и 66 Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод:

предполагается также принятие федерального конституционного закона в собственном смысле этого слова, который должен уста­новить порядок решения вопросов о принятии и образовании нового субъекта Российской Федерации или изменении конститу­ционно-правового статуса ее участника. В этом акте, видимо, должны содержаться нормативное описание переговорных и со-

гласительных процедур, круг его участников и их правомочия, а возможно, и государственно-правовая ответственность. Ведь речь идет о регулировании особо важных для государства федеративных отношений, имеющих базовое для его развития значение.

С содержанием конституционных законов связаны их особое место и назначение в системе законодательства. Описывая наибо­лее важные общественные институты, конституционные законы развивают и конкретизируют нормы Конституции и тем самым связывают ее с текущим законодательством.

С появлением конституционных законов создается своего рода промежуточная ступень в реализации конституционных пред­писаний. А это обеспечивает большую стабильность самой Кон­ституции, которая не может и не должна поспешно приспосабливаться к динамично меняющимся общественным от­ношениям.

Опыт конституционного развития России 1990 – 1993 гг. наглядно демонстрирует порочность безсистемных изменений ос­новного закона. В этот период в Конституцию беспрерывно вно­сились поправки, что объяснялось задержкой в принятии новой Конституции и было связано с коренной перестройкой общест­венных отношений в политической, экономической, социальной сферах. Однако многие поправки принимались без больших раз­думий и не были взвешены на весах общественного согласия. Их поспешное включение в действующую Конституцию нарушало принцип верховенства конституционных норм и противоречило системному подходу к формированию законодательства.

Приведем пример. Верховным Советом осенью 1992 года был принят, хотя и не введен в действие, Закон о Совете Министров – Правительстве Российской Федерации, содержащий противореча­щие Конституции нормы о процедуре назначения на должность ряда членов Правительства. Вследствие этого потребовалось внес­ти изменения в саму Конституцию, что и было сделано на бли­жайшем Съезде народных депутатов.

Нарушение принципа верховенства конституционных норм при принятии новых законов недопустимо, и нужно надеяться, что российские законодатели будут исходить из фундаментальных конституционных положений, норм Конституции и конституци­онных законов при обновлении и развитии системы российского законодательства.

В соотношении Конституции и конституционных актов есть еще один спорный вопрос, определяющий их связь. Выдвигаются предложения считать конституционный закон актом толкования Конституции. Действительно, развивая и конкретизируя нормы Конституции, федеральные конституционные законы выполняют задачу информирования и разъяснения, впрочем, как и любой закон. Но, думается, есть и существенное отличие их от актов

толкования. Конституционные законы имеют самостоятельную правоустанавливающую функцию, причем более авторитетную, чем обычные законы. В то же время акты толкования права не могут иметь нормативный смысл, даже если толкование произво­дится органом, принявшим нормативный акт.

Наличие в системе законодательства особой группы консти­туционных актов указывает на обладание ими более высокой юридической силой по сравнению с другими законами. Это свой­ство конституционных законов прямо закреплено Конституцией Российской Федерации. Статья 76 установила, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Это означает строгую обязательность для них положений конституционных законов, возможность отсылок к ним в консти­туционных актах,

Во всех государствах, в которых существует эта разновидность актов, конституционным законам придается особый правовой авторитет, который позволяет использовать их как основу для контроля за конституционностью обычных законов. Так, Конститу­ция Республики Казахстан 1993 года рассматривает конституцион­ные законы как фактор обеспечения стабильности Конституции.

Высшая юридическая сила конституционных законов нахо­дит выражение в особой процедуре их принятия, схожей с проце­дурой внесения изменений и дополнений в Конституцию. Эти процедурные особенности следующие. Принятие конституцион­ных законов требует квалифицированного большинства в парла­менте. Конституцией Российской Федерации установлено, что федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Другой процедурной особенностью принятия конституцион­ных законов является закрепленный Конституцией порядок, когда этот закон не может быть отклонен Президентом и возвращен в парламент для повторного рассмотрения.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что конституцион­ные законы нужно принимать в первоочередном порядке после вступления в силу новой Конституции. И эта работа должна быть предусмотрена в плане приведения законодательства в соответст­вие с Конституцией и в программах федеральной законодательной деятельности. Ведь конституционные законы не могут не повлиять на построение сходных конституционных институтов в субъектах Федерации и в конституциях республик.

Подчеркнем, что подготовка проекта конституционного за­кона требует особой тщательности, в ходе которой предстоит учитывать его связи с текстом Конституции и однородными зако­нами, регулирующими сходные общественные отношения.

Вполне естественно особое внимание к реализации консти­туционных законов. С помощью комплекса средств предстоит обеспечить их последовательное действие.

Эту работу целесообразно сочетать с контрольной деятельнос­тью путем проведения парламентских слушаний, изучения на местах и обобщения аналитической социально-правовой информа­ции. Полезными будут разъяснения противоречий в осуществлении конституционных законов. Ввиду значимости конституционных за­конов толкование их отдельных положений может быть в поле зрения Конституционного Суда.

Таким образом, в правовой системе России постепенно зани­мает свое место такой вид нормативных правовых актов, как конституционный закон. Он выступает как самый ближайший «мост» между Конституцией и законодательством, который необ­ходимо использовать для всестороннего влияния основного закона на правовую систему в целом и ее составные части.