Законодательная программа: предложения ученых

После принятия новой Конституции Российской Федерации проводится работа по приведению в соответствие с нею законода­тельных и иных актов. Это событие совпало с периодом начала деятельности Федерального Собрания, определением планов под­готовки и принятия законов Российской Федерации.

Правотворческая практика подтверждает полезность планов законодательных работ. Такие планы позволяют придать законо­дательной работе более четкий, системный характер, выделить в ней главные направления, обеспечить необходимые условия для научного прогнозирования эффективности новых законодатель­ных решений.

Необходимость государственной программы законодательной деятельности была подчеркнута и на проходившем летом 1994 года в Москве Совещании по проблемам координации законодатель­ной деятельности[34][1].

Стремление придать своей работе системный, планомерный характер отчетливо проявили обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Совет Федерации постановлением от 2

февраля 1994 г. одобрил План законодательных инициатив палаты до 15 июля 1994 года. План предусматривал подготовку свыше 10 законопроектов, в том числе: о федеральных органах государст­венной власти; о статусе субъекта Российской Федерации; о науке;

о международных договорах Российской Федерации; о региональ­ных целевых программах; Избирательный кодекс и др.

В марте и октябре 1994 г. Государственная Дума приняла Примерные программы законодательной работы. Программы, в частности, предусматривают подготовку законопроектов первоо­чередной государственной важности, таких, как: об Уполномочен­ном по правам человека; об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации; об общих принципах организации местного самоуп­равления; о внешнеполитической деятельности; о науке и научно-технической политике; о Правительстве Российской Федерации; о поддержке малого предпринимательства; о Федеральной госу­дарственной службе и др.

Этим же постановлением предусматривается разработка кон­цепции развития российского законодательства и общей програм­мы законодательной работы Государственной Думы на 1994 – 1995 годы и на дальнейшую перспективу.

Переход к планированию законодательной деятельности требу­ет скоординированных усилий депутатов, комитетов палат Федераль­ного Собрания, ученых. Научная обоснованность включаемых в план законопроектов в значительной степени предопределяет реальность выполнения планов, их эффективность.

Ученые-юристы внесли свой вклад в организацию работы Федерального Собрания, в составление планов подготовки и при­нятия законов Российской Федерации. Институтом законодатель­ства и сравнительного правоведения в январе 1994 года были разработаны и направлены в парламент и Правительство предло­жения к проекту Программы законодательной работы Государст­венной Думы.

При выборе темы законодательного акта рекомендуется учи­тывать:

а) положения новой Конституции Российской Федерации, означающие признание действующими актов текущего законода­тельства в случае непротиворечивости этим положениям;

б) содержание программ, посвященных развитию экономики, иных сфер, проводимым реформам. Законы должны формировать правовое обеспечение преобразований в разных сферах жизни общества;

в) полномочия и правотворческую компетенцию других госу­дарственных органов, избегая случаев подготовки законопроектов там, где требуется принятие подзаконных актов.

В прошедшие годы в законодательном процессе было много ошибок, поспешности, хаотичности. Поэтому рекомендовано в ходе составления Программы законодательной работы Государст­венной Думы учитывать необходимость:

а) комплексного правового воздействия на государственную, экономическую, социальную и иные сферы общественной жизни;

б) использования научных концепций развития российского законодательства и его отраслей, предусматривающих внутрен­нюю связь и согласованность актов, последовательность их при­нятия, возможность систематизации и кодификации[35][2];

в) выделения приоритетных законов, требующих первооче­редного принятия с учетом вышеназванных критериев, а также их реальной готовности (прошедших ранее чтение в парламенте).

В Программе законодательной работы Государственной Думы целесообразно предусматривать разные виды правовых актов: фе­деральные конституционные законы, федеральные законы, кодек­сы, Основы законодательства (как разновидность федеральных законов в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов), модельные законодательные акты, рекомендуемые для субъектов Федерации.

Институтом подготовлены концепции развития базовых от­раслей российского законодательства, а также обоснована необхо­димость разработки и принятия конкретных законопроектов по сферам общественной жизни. В их числе (помимо законопроек­тов, необходимость принятия которых в России можно считать общепризнанной): Закон о нормативных правовых актах Россий­ской Федерации; Основы законодательства Российской Федерации о правовом положении национальных меньшинств; концепция за­конодательного обеспечения российского федерализма; проекты налогового, торгового кодексов; законы в сфере кредита, денеж­ного обращения, защиты собственности; законы о социальной защите разных слоев населения, об отраслях культуры, медици­ны, образования и др. Предложен ряд законопроектов в аграр­ной и экологической сферах; в сфере судебной реформы и борьбы с правонарушениями, в сфере внешней политики и международ­ных отношений.

Планирование законодательной работы будет положительно влиять и на развитие законодательства в регионах. Совершенно очевидно, что субъектам Российской Федерации при формирова­нии систем собственных правовых актов нужна четкая, обосно­ванная программа, которая давала бы конкретные, ясные ориентиры законодательной деятельности. Каковы главные, ис­ходные подходы к выработке такой программы, ее особенности?

1. По своей структуре программа, рассчитанная на 1 – 2 года, могла бы состоять из двух частей: первая – собственная законотворческая работа в регионе; вторая – предложения, с которыми регион как субъект права законодательной инициативы «выходит» на федеральный уровень.

2. При составлении программы важно правильно отражать тенденции развития основных регулируемых сфер жизни региона, стараться избегать «механического копирования» заголовков фе­деральных законов на аналогичную тему.

3. Главные требования к планируемому акту: соответствовать компетенции органа государственной власти субъекта Федерации; отвечать потребностям данного региона.

С учетом этих критериев, а также основываясь на общих подходах к планированию законопроектных работ, Институт за­конодательства и сравнительного правоведения в июне 1994 года подготовил и представил Законодательному Собранию Тверской области предложения к Программе законодательной деятельности Собрания области. Рекомендовано подготовить и принять кон­кретные законопроекты (с выделением первоочередных актов) по крупным сферам общественной жизни. Назовем некоторые из них.

В сфере государственно-правового строительства – Устав Тверской области; законы о нормативно-правовых актах Тверской области; об организации государственного управления в области;

о территориальном устройстве области; о государственной и му­ниципальной службе; о банке данных правовых актов области.

В сфере экономики – законы о бюджетной системе в Тверской области; о разграничении государственной областной и муници­пальной собственности; о муниципальных предприятиях; о нало­гах, сборах, пошлинах и порядке их взимания в области; о порядке ценообразования на территории Тверской области.

В сфере развития демократических институтов – законы о местном самоуправлении в Тверской области; о референдуме в Тверской области; о местных референдумах; о сходах граждан; об общественных объединениях; о статусе депутатов местного само­управления в Тверской области.

В сфере трудовых отношений и социального развития – законыоб охране памятников истории и культуры в Тверской области; о трудовых ресурсах в области; о библиотечном деле; об архивном деле; о музеях и музейном деле; о курортах; о туризме в Тверской области; законы о дошкольном образовании; о начальном Профес­сиональном образовании; о физическом воспитании и спорте; о лекарственных средствах; о приватизации жилья; о статусе исто­рического города в Тверской области.

В аграрной и экологической сферах – законы о порядке исполь­зования земельного фонда в Тверской области; об охране местных

водоемов; о рыболовстве; об охоте и охотничьем хозяйстве; о ветеринарном деле в Тверской области; о сохранении и рациональ­ном использовании лесных ресурсов; об аренде земель на терри­тории Тверской области.

В сфере правопорядка–законы о нотариате; об адвокатуре, об административных правонарушениях в Тверской области.

В порядке реализации Тверской областью права законода­тельной инициативы Институт рекомендовал выступить с предло­жениями об издании следующих федеральных законов: а) о разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами; б) об энергоресурсах; в) о высшем образовании; г) об организации межрегионального управления и экономического сотрудничества.