ГЛАВА IV. КОНСТИТУЦИЯ И УКАЗЫ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В нормативно-правовом массиве все более заметную роль играют в последние годы указы Президента. Их признаки требуют тщательного анализа. В данной главе рассматривается одна из острых проблем – соотношение Конституции и указов Президен­та Российской Федерации. Эта проблема для нашей правовой системы новая, возникла она еще до появления первых указов, в период оживленного обсуждения вопроса о введении института Президента в России и неоднократно затем рассматривалась под разными ракурсами в зависимости от конкретной экономической и политической ситуации, стратегических и тактических задач различных ветвей государственной власти. В этом аспекте назван­ную проблему можно рассматривать в хронологических рамках следующих периодов:

1) становление и развитие института Президента на основе прежней Конституции РСФСР (март 1991 г. – сентябрь 1993 г.);

2) функционирование президентской власти на первом этапе конституционной реформы (сентябрь – декабрь 1993 г.);

3) совершенствование института Президента на базе новой Конституции Российской Федерации, принятой всенародным го­лосованием 12 декабря 1993 г.

17 марта 1991 г. на вопрос: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?», – большинство избирателей, принявших участие в общероссийском референдуме, ответили утвердительно. На этой правовой основе началось конституционное конструирование ин­ститута Президента как связующего звена высших законодатель­ных и исполнительных органов РСФСР. На третьей сессии Вер­ховного Совета РСФСР, где принимался Закон РСФСР «О Пре­зиденте РСФСР» и на IV Съезде народных депутатов РСФСР, где

утверждался Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Кон­ституции (Основного Закона) РСФСР», в общем контексте про­блемы будущей президентской власти соотношение Конституции и указов Президента стало предметом дискуссии. Водоразделом мнений стал вопрос об определении места поста Президента в иерархии Российского государства согласно принципу разделения властей.

Примечательно, что Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 г., закрепляя правовой статус Президента как высшего должностного лица и главы исполнительной власти в РСФСР, определил подзаконный и исполнительно-распоряди­тельный характер его деятельности. Это выражалось прежде всего в том, что Президент наделялся правом издавать указы и распоря­жения на основе и во исполнение Конституции и законов РСФСР, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. При таком четком «легальном основании» для принятия указов и с учетом принципа разделения государственной власти Верховный Совет РСФСР допускал относительно широкие преде­лы для указанной деятельности Президента и гарантии ее стабиль­ности. В соответствии со ст. 8 названного Закона Съезд народных депутатов или Верховный Совет РСФСР на основании заключения Конституционного Суда РСФСР могли отменить указы Президен­та лишь в случае противоречия их Конституции и законам РСФСР, решениям Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. Конституционный Суд фактически предполагался в ка­честве арбитра в оценке конституционности указа Президента Съездом народных депутатов или Верховным Советом РСФСР. Таким образом, указам Президента придавался высокий уровень стабильности и относительная самостоятельность от волеизъявле­ния законодателей.

Из обозначенных в Законе от 24 апреля 1991 г. двух форм правоприменительной деятельности Президента (указов и распоряжений) приоритетный характер придавался, несомненно, указам. Согласно закону, указы не должны противоречить Конституции и законам, их исполнение обязательно на всей территории РСФСР и отменять их с соблюдением определенной процедуры могли Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. Все это определяло указ как основной акт осуществления компетенции Президента, непосредственно закрепленной в Конституции и за­конах РСФСР и вытекающей из основополагающих конституци­онных принципов разделения властей. Распоряжению же отводи­лась роль акта оперативного, индивидуального и нередко организационно-порученческого характера.

IV Съезд народных депутатов РСФСР несколько скорректи­ровал позицию законодателя в отношении природы указа и его относительной самостоятельности по сравнению с законом. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 24 мая 1991 г. предоставил Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР право отменять указы и распоряжения Президента РСФСР, не обусловливая прямо свое решение противоречивостью их Конституции, законам и другим актам высших органов государственной власти РСФСР, а Съезду народных депутатов РСФСР – также необходимостью заключе­ния Конституционного Суда РСФСР. Не поддержана концепция, когда бы решения Совета Министров РСФСР – постановления и распоряжения – оформлялись через указы Президента. Эта кон­цепция основывалась на предусмотренном ч. 6 ст. 121⁵ Конститу­ции РСФСР праве Президента руководить деятельностью Совета Министров РСФСР. Однако она не учитывала, что Правительство принимает массу решений по оперативным и текущим вопросам. Это сотни решений и все они едва ли могли удачно трансформи­роваться через указы Президента. Реализация этой концепции привела бы к тому, что Президент оказался завален «мелочевкой», оформлением многих непринципиального характера вопросов Правительства.

Вместе с тем ст. 127 Конституции РСФСР (в редакции от 24 мая 1991 г.) определяла указы Президента элементом основы для деятельности Совета Министров РСФСР.

Позднее VI Съезд народных депутатов Российской Федера­ции, внеся изменения в ст. 121⁸ Конституции РСФСР, определил, что указы Президента Российской Федерации не должны проти­воречить только Конституции и законам Российской Федерации. В случае противоречия им акта Президента действует норма Кон­ституции, закона Российской Федерации. Тем самым была четко проведена идея конституционности и подзаконности указа Пре­зидента, его приоритеты по сравнению с иными актами высших органов государственной власти Российской Федерации. По свое­му уровню, юридической силе и нормативности (в том случае, когда речь идет об указах нормативного характера) указ Президен­та занял третье место в правовой системе Российской Федерации (после Конституции и законов).

Таким образом, первоначально указы. Президента были задума­ны как обязательные подзаконные и исполнительно-распорядитель­ные акты высшего должностного лица и главы исполнительной власти по реализации своей компетенции, непосредственно за­крепленной в Конституции, законах и решениях Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, а также вытекающей из

основополагающих принципов разделения государственной влас­ти, во многом являющихся элементом основы деятельности Сове­та Министров РСФСР. Главными условиями для указов Прези­дента являлись в части содержания – непротиворечивость Кон­ституции, законам РСФСР, в части исполнения – общеобязательность на всей территории РСФСР. Указы Прези­дента не могли изменить Конституцию, законы и решения Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР и тем самым вторгаться в сферу законодательствования.

Вместе с тем в целях перехода к рыночной экономике V Съезд народных депутатов РСФСР фактически делегировал Президенту право принятия до 1 декабря 1992 г. указов законодательного характера по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, зе­мельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов. Цель данной акции – обеспечить оперативное регулирование хода эко­номической реформы с помощью актов, которые могли находить­ся в противоречии с действующими законами РСФСР. Такие указы представлялись Президентом в Верховный Совет РСФСР, а в период между сессиями – в Президиум Верховного Совета РСФСР и при неотклонении их в течение семи дней вступали в силу. Одновременно Президент наделялся правом в соответствии с выделенными бюджетными средствами до принятия Закона РСФСР «О Совете Министров РСФСР» самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших органов исполнитель­ной власти.

Очевидно,.что, практика делегирования Президенту права издания указов законодательного харакгер.а по вопросам экономи­ческой реформы и исполнительной власти не основывалась на прямом предписании действовавшей тогда Конституции РСФСР. Но она и не противоречила смыслу этого Основного Закона, поскольку в силу ст. 104 Конституции РСФСР Съезд мог решить любой вопрос, относящийся к ведению РСФСР.

Вопрос делегирования прав одним органом власти другому представлял в то время конституционный пробел. Лишь позднее в какой-то мере он был восполнен в новой редакции ст. 155 Конституции РСФСР.

Особую роль указы Президента приобрели на первом этапе конституционной реформы. Как известно, в целях разрешения кризиса власти в стране 21 сентября 1993 г. Президент прервал осуществление законодательной, распорядительной и контроль­ной функции Съездом народных депутатов и Верховным Советом

Российской Федерации. До начала работы нового парламента России и принятия им на себя соответствующих полномочий предписывалось руководствоваться указами Президента и поста­новлениями Правительства Российской Федерации.

Между прекращением деятельности бывшего Верховного Со­вета и началом функционирования будущего парламента – Феде­рального Собрания Российской Федерации – было определено, казалось бы, немного времени, всего четыре месяца. Однако ни одно государство даже на такой непродолжительный срок не может прекратить правового регулирования тех или иных отноше­ний в жизненно важных сферах экономики, политики и социаль­ного развития. В связи с этим Президентом был издан 7 октября 1993 г. Указ «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации».

Правовое регулирование в столь ответственный период оте­чественной истории не могло возникнуть в юридическом вакууме. Естественно, что оно базировалось прежде всего на основопола­гающем акте – Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой 12 июня 1990 г. Подчеркивая преемственность в правовом регулировании. Президент подтвердил действие на всей территории страны принятых Верховным Советом Российской Фе­дерации до 21 сентября 1993 г. и вступивших в установленном порядке в силу законов Российской Федерации, постановлений Съездов народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. Данное признание относилось и к законодательству бывшего Союза ССР в части, Не противоречащей законодательству России, принятому после 12 июня 1990 г.

Подчеркнем, что правовое регулирование на этом этапе кон­ституционной реформы носило временный характер и осущест­влялось фактически до официального опубликования 25 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, принятой всенарод­ным голосованием.

Это обусловливало подчиненный, подзаконный характер пре­зидентского правового регулирования. Подтверждалась необходи­мость в последующем внесении на рассмотрение Федерального Собрания указов Президента, изданных по вопросам компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации.

Президент может осуществлять правовое регулирование лишь по отнесенным к компетенции бывших высших представительных органов Российской Федерации и строго определенным Указом от 7 октября 1993 г. № 1598 вопросам республиканского бюджета России, федеральных налогов и сборов, банковской, внешнеэко­номической и инвестиционной деятельности, валютно-финансо-

вого и таможенного регулирования, денежной эмиссии, земельной реформы, федеральной государственной службы и социальной защиты населения.

Причем и по этим вопросам правовое регулирование могло осуществляться исключительно для выполнения четко определенных целей во многом оперативного характера. Это – регулирование экономических процессов в стране, обеспечение государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод граждан, а также реализации Федеративного договора. Следует подчеркнуть еще одну цель – это предотвращение стихийного, необоснован­ного издания нормативных актов, не соответствующих законода­тельным актам Российской Федерации, что могло произойти в условиях временного прекращения деятельности представитель­ных органов Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации на этом этапе кон­ституционной реформы стад основной формой правового регули­рования. Он. должен был соответствовать целям и кругу вопросов правового регулирования, установленным Указом Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г., и пройти предвари­тельную процедуру официального согласования и внесения на рассмотрение Президента[36][1].

Рассмотрим эволюцию указов на третьем этапе. Конституция Российской Федерации 1993 года посвятила специальную ст. 90 указам и распоряжениям Президента Российской Федерации. В ней подчеркивается подзаконный характер этих актов Президента:

они не должны противоречить Конституции Российской Федера­ции и федеральным законам. В этой же статье устанавливается общеобязательность указов и распоряжений, подлежащих испол­нению на всей территории Российской Федерации.

Вместе с тем несомненно, что роль указов Президента в настоящее время во многом существенно изменилась по своему содержанию и объему. Это прежде всего обусловлено новым статусом Президента, подчеркивающим его ответственность непосредственно перед народом. Президент из высшего должностного лица и главы исполнительной власти в Российской Федерации стал главой государства. В этом качестве он приобрел функции гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод чело­века и гражданина и обязанности по обеспечению охраны сувере­нитета, независимости и государственной целостности страны, согласованного функционирования и взаимодействия органов го­сударственной власти. Используя согласительные процедуры для

разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъ­ектов Российской Федерации, Президент своим арбитражем обес­печивает государственное, единство.

Конституция наделила Президента как главу государства и функциями определения основных направлений внутренней и внешней политики государства и представительства Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях (ст.ст. 80, 85). Эти основополагающие формулы статуса Президен­та реализуются в ряде статей Конституции, определяющих взаи­моотношения главы государства с Правительством, Федеральным Собранием, в том числе с каждой из его палат. Они же лежат в основе компетенции Президента по вопросам формирования Пра­вительства и назначения высших должностных лиц в системе исполнительной и судебной власти, в области внешней политики, обороны и безопасности и осуществления традиционных функций главы государства (вопросы гражданства, помилования, присвое­ния почетных званий и т.п.) (ст. ст. 82, 84, 86 – 89).

В связи с наделением Правительства Российской Федерации более широкой самостоятельностью, а также изменением статуса Президента Конституция Российской Федерации 1993 года не­сколько изменила формы взаимодействия этих институтов госу­дарства. Вместо формулы: «Президент руководит деятельностью Совета Министров Российской Федерации», используемой в п. 6 ст. 121⁵ прежней Конституции, в ней закреплены положения о праве Президента председательствовать на заседании Правитель­ства Российской Федерации и принимать решения об отставке Правительства Российской Федерации (ст. 83). Ограничиваются возможности Президента влиять на судьбу актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: он теперь не может их отменять, а лишь вправе приостанавливать действие этих актов в случае противоречия Конституции Российской Федера­ции, федеральным законам, международным обязательствам Рос­сийской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85).

Указанные обстоятельства обусловливают то. что указы Пре­зидента в настоящее время в значительной мере утрачивают ис­полнительно-распорядительный характер и становятся в основном актами главы государства по вопросам его компетенции, четко и исчерпывающе определенной в новой Конституции Российской Федерации.

Впервые на конституционном уровне проведена классифика­ция указов Президента на нормативные и ненормативные. Первые обозначены как одно из оснований для издания Правительством Российской Федерации постановлений и распоряжений (ст. 115).

Нормативные указы Президента связаны в основном с кон­кретизацией и детализацией действующих законов, принятием правил и положений, названных в актах парламента. Юридичес­кой базой для принятия таких указов нередко являются положения самой Конституции Российской Федерации. В частности, в соот­ветствии с Конституцией и федеральными законами Президент определяет основные направления внутренней и внешней поли­тики государства (ч. 3 ст. 80). Естественно, что такое определение осуществляется в форме многочисленных указов. В этой же форме Президентом утверждается военная доктрина Российской Федера­ции, назначается референдум в порядке, установленном федераль­ным конституционным законом (п. «з» ст. 83, п. «в» ст. 84).

Нормативными по своему характеру являются указы Прези­дента, в которых он выступает в качестве гаранта Конституции Российской Федерации или регулирует порядок осуществления предоставленных ему Конституцией полномочий, в частности, по вопросам гражданства, помилования.

Ненормативные указы издаются Президентом по вопросам применения права. Такими указами производится назначение опре­деленных должностных лиц, награждение орденами и медалями, присвоение почетных званий, высших воинских и специальных званий, предоставление политического убежища, помилование от­дельных граждан, решение организационно-административных во­просов и т.п.

Подводя итог, можно сказать, что указ Президента Россий­ской Федерации по ныне действующей Конституции Российской Федерации представляет собой подзаконный акт, обладающий после федерального закона наибольшей юридической силой. Со­держание указа определяется конституционным статусом Прези­дента как главы государства. Признаки указов и их соотношение с другими правовыми актами должны быть правильно поняты и истолкованы. Несомненно, это благоприятным образом повлияет на всю правотворческую и правоприменительную практику.

Предыдущий | Оглавление | Следующий