Студопедия — Динамика актов Правительства
Студопедия Главная Случайная страница Обратная связь

Разделы: Автомобили Астрономия Биология География Дом и сад Другие языки Другое Информатика История Культура Литература Логика Математика Медицина Металлургия Механика Образование Охрана труда Педагогика Политика Право Психология Религия Риторика Социология Спорт Строительство Технология Туризм Физика Философия Финансы Химия Черчение Экология Экономика Электроника

Динамика актов Правительства






Среди подзаконных актов видное место занимают правовые акты Правительства. Это объясняется положением Правительства в государственной системе и содержанием выполняемых им функ­ций и полномочий. Напомним, что по Конституции Российской Федерации 1978 года Совет Министров России был охарактеризо­ван как орган исполнительной власти, подотчетный Съезду народ­ных депутатов. Верховному Совету и Президенту Российской Федерации. А ст. 125 признавала правомочность Правительства решать вопросы государственного управления, отнесенные к ве­дению Российской Федерации, постольку, поскольку они не вхо­дят в компетенцию Съезда, Верховного Совета и Президента.

Согласно Конституции Российской Федерации 1993. года Правительство Российской Федерации осуществляет исполни­тельную власть Российской Федерации (ст. 110). В ст. 114 установ­лены шесть основных полномочий Правительства и указано на возможность осуществления иных полномочий, возложенных на Правительство Конституцией, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.

Пояснением к сказанному служат статьи Закона «О Совете Министров – Правительстве Российской Федерации», в частнос­ти, о том, что Правительство возглавляет систему органов государ­ственного управления и обеспечивает их согласованную деятельность. Думается, в новом федеральном конституционном законе о Правительстве данная формула получит свое закрепле­ние Равным образом это относится к аналогичным законам о статусе правительств республик в составе Российской Федерации

Масштабность и широта функций и полномочий Правительства как органа общей компетенции (данное понятие прочно утвердилось в юридической литературе) предопределяют природу, признаки и виды актов Правительства.

Итак, акты Правительства:

а) подзаконны;

б) обязательны к исполнению на всей территории Федерации;

в) имеют межотраслевое содержание;

г) разделяются на постановления, как решения, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, и на рас­поряжения, как решения по оперативным и другим текущим вопросам;

д) имеют различные процедуры подготовки и принятия в зависимости от того, являются ли они постановлениями или распоряжениями.

В аспекте нашей темы особенно важным является вопрос об основаниях издания актов Правительства, ибо они занимают ключевое положение в иерархии правовых актов. С одной сторо­ны, с их принятия начинается действие закона, рассчитанного на последующую совокупность подзаконных актов разных уровней. С другой, именно акты Правительства приводят в движение мас­сив подзаконных актов, выступая мощным правообразующим фактором. Каким же?

По нашему мнению, поиск граней соотношения актов Пра­вительства с другими актами является очень сложной проблемой. В процессе ее решения приходится учитывать два главных осно­вания, порождающих правительственные акты. Одно из них вы­ражает общие компетенционные рамки деятельности Правительства, позволяющие ему выполнять руководящие функ­ции в системе исполнительной власти и принимать решения с учетом объективных потребностей развития экономики, поли­тической и социальной сфер, меняющейся обстановки, действо­вать инициативно.

Другое же основание выражает явление, которое можно назвать «правовой обязанностью», когда правительственные акты в качестве первопричины имеют законы и указы Президента. Имен­но нормы конкретных законов, указов содержат прямые предпи­сания по поводу того, какие акты Правительства следует принять «во исполнение». Имеются в виду, как отмечалось выше, указания на тип вопросов, разрешаемых с помощью этих актов, на общий порядок правительственного регулирования, наконец, на конкрет­ный акт, который должен быть принят.

Причем оба основания необходимо использовать не порознь, а вместе, как взаимосвязанные способы правительственного правотворчества. Любопытно, что в прошлые десятилетия острота этой проблемы не ощущалась. Акты союзного правительства пре­имущественно издавались в русле решений съездов, пленумов ЦК КПСС, партийных указаний, реже – во исполнение законов, которых было очень мало. Для правительств союзных республик

сильная вертикальная зависимость составляла лишь канал влия-

ния своего ЦК компартии, а правительства автономных республик большинство актов издавали во исполнение партийных и прави­тельственных решений «сверху». Горизонтальная линия влияния закона оставалась невыявленной.

В настоящее время более ощутимо сказывается верховенство закона. Но примечательно: правительственные акты все же издаются главным образом тогда, когда в законе есть прямые указания на акты Правительства, когда в постановлении о введении закона в действие даются конкретные поручения Правительству[37][1]. По-прежнему отсутствует общая ориентация на закон, и правительст­венные акты часто возникают не в его русле, а в русле указов Президента. В настоящее время это стало очевидной доминантой правительственного правотворчества, что нельзя признать пра­вильным. Ослабляется ось «закон – подзаконный акт» и явно преувеличивается правообразующая роль указов даже в тех сферах, где компетенция Правительства точно определена законодатель­ством и достаточно широка. Не будет ли полезнее опыт Франции и Латвии, где «вторая подпись» министра на тексте опубликован­ного закона свидетельствует о его включении в процесс подготов­ки и реализации закона.

Для правительственных актов сегодняшнего времени харак­терна и еще одна зависимость. Повышение самостоятельности субъектов Российской Федерации придает особую значимость актам правительств республик. Изучение практики в Республике Карелия показывает: правительственные акты в большей степени ориентированы на реализацию республиканских, а не федераль­ных законов и актов Правительства Российской Федерации. При сохранении устойчивости горизонтального влияния закона нельзя ослаблять функционально-правовую связь по вертикали.

Это условие весьма важно, учитывая изменившиеся консти­туционные связи в управлении. По Конституции Российской Федерации 1978 года федеральное правительство могло приоста­новить исполнение постановлений и распоряжений Советов Ми­нистров республик (ст. 128), если их акты издавались на основе и во исполнение его постановлений и распоряжений (ст. 134). В Конституции 1993 года ст. 77 о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации корреспондирует ч. 2 ст. 85 о праве Президента Российской Федерации приостанавливать дей­ствие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации,

причем среди оснований для этого отсутствуют акты федеральной исполнительной власти. Суд окончательно решает спорные вопро­сы. Как видно, связь между актами Правительства Федерации и правительств субъектов Федерации четко не установлена.

Уместно, думается, привести примеры того, какого рода пра­вительственные акты издаются в зарубежных государствах. Их отличительной чертой является строгая ориентация на закон как первично регулирующий акт. Акты «во исполнение» носят харак­тер процедурно-распорядительный. Такова, к примеру, утверж­денная 24 сентября 1992 г. Советом Министров Болгарии Ин­струкция о порядке приобретения на льготных условиях акций и паев в акционерных товариществах и товариществах с ограничен­ной ответственностью, которая определяет порядок реализации соответствующих статей Закона «О преобразовании и приватиза­ции государственных и общинных предприятий». 19 июля 1994 г. Кабинет Министров Латвии утвердил правила «О порядке исполь­зования государственного леса», подписанные и министром зем­леделия. Своеобразна практика риксдага Швеции, законы которо­го настолько подробно регламентируют общественные отноше­ния, что остается мало простора для правительственных актов. Это объясняется традицией вносить вместе с проектом закона обшир­ные «Подготовительные материалы», посвященные и вопросам применения проекта в случае его принятия. Эти материалы непо­средственно используются административными и судебными ор­ганами[38][2].

Придавая большое значение анализу постановлений Прави­тельства Российской Федерации, обобщению тенденций нормотворческой практики, группа сотрудников Института законода­тельства и сравнительного правоведения (Ю.А. Тихомиров, М.Д. Чеснокова, И.М. Верещака, Т.С. Фомина) провела изучение по­становлений Правительства, принятых в январе – сентябре 1993 года. Для удобства анализа и оценки нормативные акты были классифицированы по сферам применения (общеэкономические, по отраслям экономики, трудовые, социальные и т.д.), по основа­ниям принятия (во исполнение законов и иных нормативных актов, по инициативе центральных органов, по предложениям субъектов Федерации, по иным основаниям), по их юридической природе (характеру нормативных предписаний). Изучено свыше 740 актов из числа тех, что поступают в Институт. В результате были получены данные, которые могут представить интерес для работников федеральных органов исполнительной власти (см. таблица 1).

Таблица 1

Распределение постановлений Правительства Российской Федерации по сферам применения

Сфера применения Число нормативных актов %
  абс.  
Общеэкономические (собственность, планирование, ценообразование, кредитова­ние, финансирование, налогообложение и т.д.)   15,1
Отрасли экономики   111,0
из них        
Промышленность   4,7
Сельское хозяйство   3,2
Строительство   0,8
Транспорт и связь   3,1
Труд   4,3
Социальная сфера из них   9 4
Социальная защита   3,6
Культура   2,3
Образование   1.8
Наука и изобретательство   0,5
Здравоохранение   0,1
Торговля, бытовое обслуживание, потребление   1,1
Природные ресурсы   3,8
Организация управления (организация дея­тельности центральных федеральных орга­нов, штаты, документирование и т.д.)   20,8
Внешние связи   31,7
Вооруженные силы и гражданская оборона   2,7
Охрана общественного порядка и безопасности   0,4
Итого:    

 

Анализ постановлений Правительства Российской Федера­ции позволяет выделить среди них акты общенормативного харак­тера, когда утверждаются положения, правила (таковы Правила

дорожного движения Российской Федерации от 23 октября 1993 г., Положение о порядке переоценки основных фондов (средств) предприятий и организаций от 25 ноября 1993 г.), вводится поря­док деятельности (например, постановление «Об организации работы, связанной с привлечением и использованием иностран­ных кредитов» от 16 октября 1993 г.), а также акты программно-организующего характера (например, постановление «О социально-экономическом положении Российской Федерации и о мерах по реализации первого этапа программы Совета Мини­стров – Правительства Российской Федерации на 1993 – 1995 годы «Развитие реформ и стабилизация российской экономики» от 6 ноября 1993 г.). Много актов посвящено изменению ситуации в отдельных регионах, отраслях и подотраслях (например, о мерах государственной поддержки агропромышленного комплекса в 1993 – 1994 годах).

И все же можно заметить некоторые «смещения» в норматив­ном массиве правительственных актов. Чрезмерно довлеют над ними указы Президента Российской Федерации, которыми подчас реша­ются вопросы собственно правительственной компетенции (напри­мер, о регулировании деятельности полевых учреждений Центрального банка, о стабилизации работы Госкомитета Россий­ской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур). Нередко в указах содержатся прямые поручения министерствам и ведомствам, а это сужает сферу воздей­ствия на них со стороны Правительства. Бывает, что Правительство подвергается влиянию отраслевых и территориальных органов и меньше внимания уделяет стратегическим задачам, совершенствова­нию управления и координации звеньев исполнительного аппарата.

Акты Правительства – зеркало его деятельности, и хотелось бы видеть в нем точное отражение перспективно и эффективно действующего высшего органа исполнительной власти.

Большая ориентация Правительства на деятельность по ис­полнению законов могла бы послужить стабильности и четкому взаимодействию всех государственных органов, а Правительству позволила бы строже выполнять функции органа исполнительной власти. Уменьшилась бы доля рассогласованных правовых воздей­ствий на экономические и социальные процессы и соответственно юридических коллизий. Удалось бы обеспечить большую согласо­ванность законов и подзаконных актов.

Можно рекомендовать в данной связи, во-первых, система­тическую выработку Правительством (любого уровня) программ, планов, мероприятий по исполнению законов, рассмотрение на своих заседаниях вопросов перестройки управления и хозяйство­вания. Во-вторых, в постановлениях желательно чаще ссылаться на законы, делая их по существу гласным правообразующим фактором для правительственных актов в смысле точного раскры-

тия нормативных положений законов, правильного их истолкова­ния, обязательности исполнения. В-третьих, правительственные акты должны издаваться и периодически обновляться в тех случа­ях, когда их принятие предусмотрено законом, указом Президента. В-четвертых, необходимо последовательно выполнять поручения, содержащиеся в постановлениях парламента о введении в действие того или иного закона. Пока это делается не всегда и нередко с большим опозданием[39][3].

Решить поставленные задачи поможет Временное положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Фе­дерации от 19 июня 1994 г., в подготовке которого участвовали сотрудники Института законодательства и сравнительного право­ведения. Каковы его основные положения?

Регламент призван определять порядок организации законо­проектной деятельности Правительства Российской Федерации, осуществляемой им в процессе реализации законодательной ини­циативы, а также по поручению Президента Российской Федера­ции и на основе обращений Федерального Собрания.

Законопроектная деятельность Правительства Российской Федерации, осуществляемая им по своей инициативе, проходит ряд стадий. Важно, чтобы законопроектная работа Правительства проводилась в соответствии с федеральными программами зако­нопроектных работ Федерального Собрания Российской Федера­ции, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Правительство вносит по своей инициа­тиве предложения к проектам федеральных программ законопро­ектных работ Федерального Собрания и Президента Российской Федерации, предложения об изменении и дополнении федераль­ных программ законопроектных работ Федерального Собрания и соответствующих программ Президента. С учетом этого Прави­тельство Российской Федерации утверждает программу разработ­ки законопроектов по своей инициативе и участия в подготовке законопроектов по линии других государственных органов, а также определяет содержание законодательного обеспечения. И далее, в соответствии со своей программой законопроектных работ Правительство дает поручения министерствам, ведомствам и

иным федеральным органам по разработке законопроектов и подготовке законодательных предложений в соответствующих сферах государственного управления, устанавливает сроки пред­ставления этих документов.

Опыт показывает, сколь существенны тщательно урегулированные взаимоотношения Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации по ведению законопроектных работ. Проекты законов и законодательных предложений представляются Правительством Российской Феде­рации Государственной Думе с необходимыми социально-эконо­мическими обоснованиями.

Правительство Российской Федерации для рассмотрения в Федеральном Собрании Российской Федерации законопроектов, направляемых им в порядке законодательной инициативы, назна­чает своих представителей. Представителями Правительства в Фе­деральном Собрании назначаются заместитель Председателя Правительства, руководители федеральных министерств и ве­домств или их заместители, ведущие ученые и специалисты.

Представители Правительства Российской Федерации в Фе­деральном Собрании: представляют в парламенте законопроекты, направляемые Правительством Российской Федерации в порядке реализации права законодательной инициативы; дают необходи­мые социально-экономические обоснования представляемых законопроектов; разъясняют положения представляемых законо­проектов; участвуют в рассмотрении принятых Государственной Думой законов в Совете Федерации.

Поясним взаимоотношения Правительства Российской Феде­рации и Президента Российской Федерации по ведению законо­проектных работ. Правительство Российской Федерации: вносит Президенту Российской федерации предложения к федеральной программе законопроектных работ Российской Федерации; учиты­вает предложения Президента к программе законопроектных работ Правительства Российской Федерации; согласовывает с Админи­страцией Президента Российской Федерации программы и планы законопроектных работ Правительства Российской федерации.

Каковы взаимоотношения Правительства Российской Феде­рации с представительными и исполнительными органами субъ­ектов Федерации? Поясним их. Правительство Российской Федерации по вопросам, относящимся к предметам совместного ведения: согласовывает с представительными и исполнительными органами субъектов Федерации проекты федеральных программ законопроектных работ; рассматривает предложения представи­тельных и исполнительных органов субъектов Федерации об из­менении и дополнении принятых Правительством Российской Федерации программ законопроектных работ.

Во избежание хаотичности в подготовке проектов законов отношения Правительства Российской Федерации с министерст­вами, ведомствами и иными федеральными органами по ведению законопроектных работ должны быть урегулированы. Законопро­екты и законодательные предложения, разработанные министер­ствами, ведомствами и иными федеральными органами во исполнение поручений Правительства Российской Федерации или в инициативном порядке, направляются ими заместителю Пред­седателя Правительства Российской Федерации, курирующему соответствующую сферу, отрасль государственного управления.

Заместитель Председателя Правительства Российской Феде­рации дает поручения соответствующим лицам по подготовке представленного законопроекта к рассмотрению на заседании Правительства.

Руководители министерств, ведомств и иных федеральных органов несут персональную ответственность за обеспечение каче­ства и соблюдение сроков подготовки законопроектов и социаль­но-экономических обоснований к ним, а также законодательных предложений. Указанные документы представляются в Правитель­ство после рассмотрения их коллегиями соответствующих феде­ральных органов государственного управления.

По поручению Правительства Российской Федерации голов­ной исполнитель рассматривает проекты постановлений Прави­тельства по соответствующему законопроекту на совместном заседании коллегии головного министерства и коллегий других министерств и ведомств. Федеральные органы обобщают предло­жения предприятий, учреждений, общественных организаций и граждан по развитию законодательства в соответствующих сферах, анализируют применение законодательства. Особая роль у Минис­терства юстиции, которое обобщает предложения ведомств по программам законодательной деятельности, дает заключения и т.д.

И, конечно, очень важна четкая организация законопроектной работы Правительства Российской Федерации. Организация и обеспечение работы Правительства по подготовке проектов законов и законодательных предложений возлагаются на аппарат Правительства. Полезно составлять реестр подготовленных и раз­работанных законопроектов.

Аппарат Правительства взаимодействует по вопросам законопроектной деятельности с аппаратом Администрации Президента Российской Федерации и аппаратом палат Федерального Собра­ния Российской Федерации.

Для работы над проектами законов заместителями Председа­теля Правительства по соответствующим отраслям, сферам госу­дарственного управления образуются подготовительные комиссии и рабочие группы. Они привлекают в свой состав специалистов и

ученых. Институт законодательства и сравнительного правоведе­ния участвует в этой работе.

На заседании Правительства рассматриваются вносимые за­местителями Председателя Правительства Российской Федера­ции, министерствами, ведомствами и иными федеральными органами и прошедшие экспертизу проекты законов, пояснитель­ные записки к ним и финансово-экономические обоснования.

Думается, подобная процедура может оказаться полезной и для правительств, и для центральных органов исполнительной власти республик.







Дата добавления: 2015-09-15; просмотров: 403. Нарушение авторских прав; Мы поможем в написании вашей работы!



Важнейшие способы обработки и анализа рядов динамики Не во всех случаях эмпирические данные рядов динамики позволяют определить тенденцию изменения явления во времени...

ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ МЕХАНИКА Статика является частью теоретической механики, изучающей условия, при ко­торых тело находится под действием заданной системы сил...

Теория усилителей. Схема Основная масса современных аналоговых и аналого-цифровых электронных устройств выполняется на специализированных микросхемах...

Логические цифровые микросхемы Более сложные элементы цифровой схемотехники (триггеры, мультиплексоры, декодеры и т.д.) не имеют...

Ведение учета результатов боевой подготовки в роте и во взводе Содержание журнала учета боевой подготовки во взводе. Учет результатов боевой подготовки - есть отражение количественных и качественных показателей выполнения планов подготовки соединений...

Сравнительно-исторический метод в языкознании сравнительно-исторический метод в языкознании является одним из основных и представляет собой совокупность приёмов...

Концептуальные модели труда учителя В отечественной литературе существует несколько подходов к пониманию профессиональной деятельности учителя, которые, дополняя друг друга, расширяют психологическое представление об эффективности профессионального труда учителя...

Влияние первой русской революции 1905-1907 гг. на Казахстан. Революция в России (1905-1907 гг.), дала первый толчок политическому пробуждению трудящихся Казахстана, развитию национально-освободительного рабочего движения против гнета. В Казахстане, находившемся далеко от политических центров Российской империи...

Виды сухожильных швов После выделения культи сухожилия и эвакуации гематомы приступают к восстановлению целостности сухожилия...

КОНСТРУКЦИЯ КОЛЕСНОЙ ПАРЫ ВАГОНА Тип колёсной пары определяется типом оси и диаметром колес. Согласно ГОСТ 4835-2006* устанавливаются типы колесных пар для грузовых вагонов с осями РУ1Ш и РВ2Ш и колесами диаметром по кругу катания 957 мм. Номинальный диаметр колеса – 950 мм...

Studopedia.info - Студопедия - 2014-2024 год . (0.013 сек.) русская версия | украинская версия