Система охраны меньшинств Лиги Наций

Система международных коллективных гарантий, разработанная в рамках Лиги Наций, может рассматриваться как самостоятельный и весьма важный этап в развитии международной защиты меньшинств. Вопрос национального равноправия малых народов стал ключевым во внешней политике Великих держав во многих регионах (призыв к объединению польских земель в рамках российской государственности в манифесте 15.08.1914г.; вооружение немцами ирландцев, финнов и фламандцев и поддержка ими сепаратистских националистических движений; вооружение сербов, чехов, поляков, словаков со стороны государств Антанты для борьбы под лозунгами национальной независимости против австро-германского блока и т.п.) [Mair 1928; Stone 1932].

Использование проблем меньшинств в пропагандистских кампаниях, направленных на ослабление противника, а также ставка на "национальную карту" в тайной европейской дипломатии во время войны явились, в конечном итоге, тем "горнилом", в котором выковывались принципы решения проблем меньшинств и политики по отношению к ним, нашедшие впоследствии отражение в документах Лиги Наций.

Еще одним источником, повлиявшим на складывание названных принципов, стали документы некоторых международных организаций, специально посвященные проблемам меньшинств. В этой связи следует упомянуть "Проект декларации прав национальностей", разработанный международным Бюро национальностей Конференции национальностей, собиравшейся в Париже в 1915 г. и Лозанне в 191J5 г. В соответствии с этим документом европейские национальности должны были иметь право образования федерального или унитарного государства, а национальные меньшинства - права на местную, муниципальную, учебно-культурную и религиозную автономию [Macartney 1934:214]. Уместно заметить, что аналогичное предложение содержалось в 4-ом пункте программы, предложенной на первом заседании Брест-Литовской мирной конференции 22.12.1917 г. советской делегацией. Этот пункт гласил:

"По отношению к территориям, обитаемым несколькими национальностями, право меньшинства ограждается специальными законами, обеспечивающими ему национально-культурную самостоятельность и, при наличии фактической к тому возможности, административную автономию" [ Ключников, Сабанин 1926, 2:103].

Еще одна международная группа - "Центральная организация прочного мира" (Гаага) разработала в 1915 г. так называемую "Минимальную программу мира", а также "Проект международного договора о правах национальных меньшинств" (1917 г.), в первой статье которого утверждалось право "каждой национальности, составляющей часть договаривающихся государств, развивать свою национальность и язык" [Macartney 1934:214]. Далее перечислялись конкретные права меньшинств в области национальной культуры, религии, политических прав (пропорциональное представительство в органах власти) и предлагалось учредить международные органы - Комиссию и Трибунал национальностей для контроля за соблюдением условий договора.

На позицию Вудро Вильсона и, в частности, на содержание его проектов статута Лиги Наций, повлияла деятельность еврейских национальных организаций, ставящих вопрос о международных гарантиях для зашиты прав национальных меньшинств в центр своего внимания. Известный "Билль о правах" Американского еврейского конгресса, а также многочисленные меморандумы, адресованные правительствам США, Англии и Франции, содержали требования конкретных гарантий защиты прав еврейских меньшинств в странах послевоенной Европы, а также проекты решения отдельных вопросов процедуры и механизма Лиги наций в этой области [Janovsky 1933:266-267]. Один из таких меморандумов послужил стимулом для создания "Комитета новых государств и защиты меньшинств" [Janovsky 1933:342], работа которого при участии представителей США, Франции, Великобритании и Италии проходила с мая по декабрь 1919 г. и завершилась подготовкой первого из так называемых "договоров о меньшинствах" - договора с Польшей. Аналогичные договоры были подготовлены с Австрией, Венгрией, Болгарией, Турцией, Чехословакией, Югославией, Румынией и Грецией.

На первой Ассамблее Лиги Наций 15.12.1920 г. была принята рекомендация, оговаривающая в качестве обязательного условия приема в Лигу обязательство со стороны входящей в Лигу страны выполнять все принципы договоров о меньшинствах. Поэтому когда Албания, Латвия, Литва и Эстония обратились с просьбой о принятии, с них потребовали официальное заявление о признании ими принципов о правах меньшинств и об их ответственности перед Лигой в этой области. вступлении в Лигу Финляндии были специально оговорены права шведского меньшинства Аландских островов, и по рекомендации Совета Лига Наций Финляндия и Швеция заключили 27.06.1921 г. соглашение о гарантировании автономии для Аландских островов. Оно заключало в себе обязательство Финляндии сохранить в школах шведский язык как единственный язык преподавания и не вводить преподавание финского в начальных школах без согласия местной общины (статья 2), ограничить избирательное право финляндских граждан-иммигрантов в течение 5 лет (статья 4), назначить губернатора лишь по соглашению с президентом ландстага Аландских островов (статья 5), и признать за Советом Лиги право наблюдения за применением этих гарантий (статья 7) [Ключников, Сабанин 1926, 3:95-97].

Последней из подобных деклараций была декларация Ирака от 30.05.1932 г., возлагавшая на него обязательства, предусмотренные договорами о меньшинствах. В результате международная система защиты меньшинств в системе Лиги Наций юридически распространялась на группы меньшинств в 16 государствах, (не считая мандатных территорий) и охватывала около 30 млн. человек, говорящих на 36 языках, что составляло в общей сложности около 25% населения этих государств. Система защиты меньшинств, таким образом, опиралась на 18 международных актов (5 специальных договоров о меньшинствах с Польшей, Чехословакией, Югославией, Румынией и Грецией; 4 мирных договора со специальными разделами о меньшинствах с Австрией, Болгарией, Венгрией и Турцией; 6 деклараций - Албании, Ирака, Латвии, Литвы, Финляндии и Эстонии; Польско-Данцигская конвенция, Мемельская конвенция и Германо-Польская конвенция о Верхней Силезии). Все эти акты содержали положение, признающее Лигу Наций в качестве наблюдателя и гаранта в выполнении их условий.

Назовем наиболее типичные черты в развитии системы международной защиты меньшинств на этом этапе, попытаемся определить его специфику, достоинства и недостатки системы защиты меньшинств, сложившейся в рамках Лиги Наций. При оценке специфики этого этапа нас интересует прежде всего концептуальная сторона формирования принципа международной защиты прав национальных меньшинств, поскольку формирование этого принципа происходило на протяжении весьма длительного периода времени, и современные международно-правовые средства предотвращения дискриминации и защиты этнических меньшинств содержат ряд характеристик, обнаруживаемых в документах Лиги Наций, то есть являются частью традиции.

В качестве наиболее характерной черты рассматриваемого этапа следует отметить перенос центра внимания, с прав религиозных, на права национальных и языковых меньшинств. Поскольку язык составляет неотъемлемую часть этнической культуры, а принципы национального самоопределения являются одной из гарантий сохранения и развития этнических культур ниже будут подробнее рассмотрены социально-политические и культурологические предпосылки формирования концепции защиты языковых и культурных прав национальных меньшинств и история формирования самого принципа национального самоопределения.

Положительным моментом деятельности Лиги Наций в области зашиты меньшинств является создание специальных международных органов по контролю за соблюдением договорных обязательств государств-членов, касающихся защиты меньшинств. Целый ряд моментов международно-правового регулирования положения меньшинств оформился в документах Лиги и был впоследствии развит и закреплен в современных международных актах. К ним относятся национальное равноправие граждан государства, пользование ими одинаковыми гражданскими и политическими правами без различия расы, языка или религии (принципы предотвращения дискриминации); гарантии пользования родным языком в судах, отсутствия государственных ограничений независимо от установленного официального языка в отношении свободного пользования каким бы то ни было языком в частных или торговых отношениях, в религии, прессе, публичных выступлениях. Меньшинствам наравне с другими группами населения гарантировалось одинаковое право создавать, вести и контролировать за свой счет благотворительные, религиозные и общественные учреждения, школы и иные воспитательные заведения, с правом пользоваться в них своим родным языком и свободно исповедовать в них свою религию. В отдельных случаях рассматривались вопросы административной автономии и самоуправления.

Вместе с тем сложившаяся в рамках Лиги Наций международная система зашиты меньшинств имела ряд серьезных недостатков. Главный из них - отсутствие в международном праве рассматриваемого периода основополагающего принципа права народов на самоопределение. Отрицалось и коллективное право национальных меньшинств, поскольку во всех рассмотренных международных актах предусматривалась защита не группы, но индивидов, связанных национальным происхождением. Кроме того защита меньшинств распространялась лишь на государства-членов Лиги, то есть не носила универсального характера; объем прав национальных меньшинств был незначителен, а сами национальные меньшинства, на которые распространялись договоры, были лишены прав подачи петиций в Лигу (лишь члены Совета Лиги имели такое право, причем подача петиции не обязывала Совет рассматривать ее в обязательном порядке, но имела информационный характер). Процедуры контроля за соблюдением договорных обязательств носили несовершенный характер: органы Лиги для сбора информации о положении меньшинств обращались к правительствам, а представители меньшинств не могли обращаться в эти органы без согласия своих правительств; национальные меньшинства не имели права выступать стороной при рассмотрении их петиции в Совете Лиги.

Несмотря на эти несовершенства, вытекающие из-за неравноправного положения и статуса государств внутри Лиги ("великие державы-победители" и прочие государства), система охраны прав меньшинств если не в практическом, то в теоретическом плане носила весьма прогрессивный характер и во многих отношениях остается непревзойденной. Некоторые найденные в ней решения проблем меньшинств заслуживают серьезного изучения. Именно поэтому следует подробнее рассмотреть предусмотренные механизмы реализации зашиты меньшинств и их использование в деятельности Лиги Наций.