Коллективные права меньшинств

Еще одним правом народов, зафиксированным Пактами, является право на самоопределение. Длительные дискуссии, развернувшиеся вокруг понятия самоопределения, а также чрезвычайная важность этого права, относимого к числу фундаментальных принципов международной правовой системы, делают необходимым его более обстоятельное рассмотрение (см. Главу 3). В контексте обсуждения общего соотношения индивидуальных и коллективных прав, однако, мы ограничимся упоминанием этого права в числе коллективных прав народов, с тем, чтобы перейти к рассмотрению прав меньшинств.

В числе коллективных прав меньшинств международное право признает следующие права этнических, религиозных и языковых меньшинств:

• право существовать как группа и право на защиту от геноцида;

• право на сохранение и развитие культурного наследия и культурной жизни меньшинств (в проекте Резолюции по правам коренных народов это право обозначалось как защита от этноцида);

• право на развитие и пользование родным языком (особенно показательными международными документами, направленными на обеспечение данного права являются Европейская Хартия по региональным языкам и языкам меньшинств, принятая 5 ноября 1992 г. и несколько проектов Всеобщей декларации языковых прав человека: Ресифи октябрь 1987 г., Франкфурт, ноябрь 1989 г., Печ, август 1991 г., Прага, март 1992 г.);

• право на общение и поддержание иных контактов с родственниками и знакомыми, живущими в других странах [Линдхольм 1991.21].

Для такой пограничной категории между меньшинствами и народами как коренные и ведущие племенной образ жизни народы (minority peoples) проект Декларации ООН предусматривает право на автономию (статья 23), с передачей в ведение малочисленных народов следующих функций: "Образование, информация, культура, религия, здравоохранение, жилищное строительство, социальное обеспечение, традиционные и иные виды экономической деятельности, контроль земельных и других ресурсов окружающей среды, а также местное налогообложение для финансирования автономных функций" [UN Doc.E/CN.4/Sub.2/1989/33].

Главным противоречием между документами, гарантирующими индивидуальные права и свободы, и документами, обеспечивающими коллективные права остается известная несовместимость интересов индивида и общества и вытекающий из этой несовместимости конфликт: реализация коллективных прав может ограничивать и ущемлять права и свободы отдельной личности. Одной из точек зрения, высказанной в дискуссии по этой проблеме и отражающей мнение многих представителей третьего мира, где проблема с реализацией прав меньшинств стоит особенно остро, является отрицание фундаментального характера индивидуальных прав:

"Права человека не имеют для этого человека смысла, если он принадлежит народу, который не распоряжается своей судьбой... Не существует абстрактного "индивидуума в себе", это миф, который возник на почве тенденций, развиваемых в Европе со времен Возрождения и Реформации" [Сенезе 1990:100].

К сходным результатам приводит и анализ оснований конфликта между правами личности и коллектива. Так называемые пассивные коллективные права (то есть права, не требующие специальной организационной активности от представителей меньшинств) требуют определения критериев членства в группе, после которого государственные органы управления обретают возможность распределения фондов и ресурсов. В условиях дефипитарного государства при острой нехватке ресурсов (финансовых, материальных, кадровых и т.д.) становится необходимой также разработка критериев и способов ранжирования групп по степени приоритетности в получении ресурсов. Вторая из названных выше проблем - проблема определения субъекта права - с очевидностью включает обе только что названные задачи. Предлагаемые ниже операциональные подходы к решению этих двух взаимосвязанных задач не могут не носить предварительного характера в силу уже отмеченной фундаментальности проблемы и ее неразработанности в международном праве и правовых системах государств, подписавших Конвенцию МОТ № 169.

Во введении уже было сформулировано операциональное определение групп меньшинств и перечислены критерии определения уязвимых групп. В условиях дефицитарного общества, то есть того типа общества, к которому еще длительное время будет относиться Россия, эффективная деятельность по защите культуры меньшинств обеспечивается точным выбором групп, культура которых нуждается в первоочередной поддержке и защите. Определено, что такими группами являются общности, находящиеся в условиях социоструктурной депривации (виктимизации). Данные социологических исследований убеждают нас в том, что в таких условиях находятся практически все коренные народы Севера [Донской 1987; Здравомыслова, Козлов 1987:117]. Это обстоятельство заставляет нас в рамках обзора международно-правовых проблем защиты культуры меньшинств выделить особую группу меньшинств - коренное население - и рассмотреть специфику международно-правового регулирования проблем этой категории населения.

В международной практике правовой защиты коренного населения были приняты и реализованы программы ЮНЕСКО "Человек и биосфера" и "Всемирное наследие природы и культуры" (утверждена в СССР в январе 1989 г.), а также "Конвенция о коренных и ведущих племенной образ жизни народов независимых стран" № 169 от 07 июня 1989 г., утвержденная Генеральной конференцией Международной Организации Труда при участии СССР. Отказ от патернализма, решения центральными ведомствами вопросов, затрагивающих жизненно важные стороны бытия коренных народов, связан с правом политического выбора (самоуправление) и правом на землю и ресурсы. В США и Канаде земля, принадлежащая! тому или иному племени, отчуждается под промышленное освоение лишь по согласованию с коренным населением в результате заключения договора правительства с советом племени и в соответствии с нормами аборигенного права. Жесткий экологический контроль со стороны общественности, ученых, а также коренного населения заставляет Федеральное правительство на конкурсной основе отбирать наиболее безопасные проекты освоения. Возможный ущерб оценивается и возмещается владельцам земли (племени). Отказ от патерналистской политики в отношении коренных народов зафиксирован в разделе "Общая политика" Конвенции 169 (ст.б) в соответствии с положениями которого правительства:

а) проводят с заинтересованными народами консультации через посредство соответствующих процедур и, в частности, через их представительные институты, всякий раз, когда рассматриваются вопросы о принятии законодательных или административных мер, которые могут их затрагивать непосредственно;

б) создают процедуры, посредством которых указанные народы могут свободно, по крайней мере в не меньшей степени, чем другие слои населения принимать участие в принятии решений на всех уровнях в выборных учреждениях и в административных и иных органах, ведающих политикой и программами, которые затрагивают эти народы;

в) создают предпосылки для полного развития собственных учреждений и инициатив этих народов и при необходимости представляют средства, требующиеся для этих целей.

В статье 7 Конвенции предусматривается право этих народов "решать вопрос выбора собственных приоритетов для процесса развития, поскольку он затрагивает их жизнь, убеждения, территории, учреждения и духовное благополучие, и осуществлять контроль, по мере возможности, за собственным экономическим, социальным и культурным развитием". Кроме того, они участвуют "в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ национального и регионального развития, которые могут затрагивать их непосредственно". В этой же статье отмечается, что приоритетным вопросом в планах всестороннего экономического развития населяемых коренными народами территорий является "улучшение условий жизни и труда и повышение уровня здравоохранения и образования этих народов". Специальные проекты по развитию этих территорий осуществляются на основе и с учетом результатов исследований с целью оценки влияния планируемой деятельности на социальную, духовную и культурную самобытность народов. Конвенцией признается право собственности и владения на земли, которые традиционно занимают коренные народы (раздел П. Земля), а также предусматриваются специальные меры для охраны прав этих народов на природные ресурсы, относящиеся к их землям. Статьей 23.1 Конвенции (раздел IV. "Профессиональная подготовка, кустарное производства и сельские ремесла") предусмотрено, что "кустарные, сельские и общинные производства, а также виды деятельности соответствующих народов, такие как охота, рыболовство, капканная охота и собирательство, должны получать признание в качестве важных факторов сохранения их культуры... Правительства, при участии этих народов, в необходимых случаях обеспечивают развитие таких видов деятельности и содействие им" [МОТ 1989:8]. Проблемам в области языковой политики и образования отведен специальный раздел Конвенции (раздел VI. Образование и средства общения. Статьи 26-31), содержание которого будет изложено при рассмотрении языковых прав меньшинств.

Важные материалы, иллюстрирующие весь спектр подходов международного сообщества к решению проблем защиты культуры коренного населения, содержатся в рабочих материалах Комитета по пересмотру Конвенции 107 Международной Конференции Труда (учрежден 02.06.1988). На 17 заседаниях Комитета обстоятельно обсуждались понятийно-терминологические аспекты понятия "коренное население", рассматривались поправки к тексту Конвенции от представителей правительств, неправительственных организаций и предпринимателей. В частности, в докладе госпожи Адамсон (консультант предпринимателей США) подчеркивалось, что "сегодня во многих странах наиболее уязвимой частью общества является коренное и другое население, ведущее племенной образ жизни". По мнению докладчицы, оно "настолько обособленно, что концепция социального партнерства к нему неприменима. Ему угрожает распад и, возможно, даже исчезновение, поскольку оно не в состоянии противодействовать прямой или косвенной дискриминации по отношению к его социальным, культурным и экономическим интересам". Являясь членом делегации предпринимателей США и представителем племени ирокезов, она выразила уверенность, что для преодоления сложившегося положения необходимо, "чтобы коренное население могло осуществлять свои права на организацию, чтобы признавались его организации и права на участие в затрагивающих это население решениях".

Помимо перечисленных международных документов при разработке проблемы коллективных прав меньшинств и коренных народов следует учесть материалы рабочей группы ООН по вопросам коренного населения (учреждена Экономическим и Социальным Советом ООН в 1982 г.), подготавливающей Всеобщую Декларацию по правам коренных народов, Международной конференции неправительственных организаций по вопросу об индейцах в Америке (Женева 1977, 1987), Доклад для Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам "Коренное население. Глобальное стремление к справедливости" [Коренное население 1990], а также материалы международной Группы по правам меньшинств, опубликовавшей более 80 монографий и отчетов о положении меньшинств.