Принцип самоопределения в документах ООН

В отличие от множества лозунгов, порожденных I Мировой войной, которые оказались сегодня забытыми, принцип самоопределения не только сохранил свою популярность, но и даже упрочил ее, о чем свидетельствуют многочисленные международные документы. К числу наиболее часто цитируемых документов относится знаменитая Декларация ООН 1514 (XV) о колониализме, провозглашающая, среди прочего, право "всех народов на самоопределение". В глазах многих юристов-международников самоопределение давно перестало рассматриваться только в качестве морального, либо политического принципа и обрело статус полноценного юридического права, и даже главенствующего права, превосходящего по своей силе такие обязательные нормы как принцип неприменения силы в международных отношениях. Следует заметить, что в самом начале обретения принципом самоопределения статуса международной нормы никто не предполагал, включая такого энтузиаста его применения как Вудро Вильсон, что он обретет когда-либо такую силу.

Исследователи, занимавшиеся историей формирования принципа самоопределения и, в частности, биографы и политологи, рассматривавшие деятельность В.Вильсона с этой точки зрения, отмечают, что первоначально самоопределение представляло в понимании этого политического деятеля не вполне ясный синтез нескольких направлений и идей, связанных с самоуправлением и целым рядом представлений демократического характера, как например, "согласие управляемых" и т.п. [Ротегапсе 1976-16-21].

Этот синтез можно было бы определить как то, что позднее стало выражаться термином "внутреннее самоопределение", то есть представление о том, что всякий народ должен иметь право сам выбирать подходящую ему форму правления. Если при этом имеется в виду, что выбор формы правления осуществляется не однократно, а более или менее постоянно и регулярно, то наиболее вероятной формой правления при таких условиях оказывается именно демократия. Конкретные политические события I мировой войны способствовали дополнению "внутреннего" аспекта самоопределения "внешним" - правом народа на свободу от "иноземных правителей", на суверенитет, причем последний в ходе событий приобретал все более этнический характер, сливаясь с "национальным принципом", то есть "сам" в понятии "самоопределение" все чаще отождествлялся с определенной этнокультурной общностью.

Самоопределение обычно связывают с правами народов, а не меньшинств. Однако хорошо известно, что при образовании новых государств в результате самоопределения населения определенной территории (отделение от существующего государства, или сецессия; объединение этнически родственного населения двух и более соседствующих государств в новом политическом образовании, деколонизация и др.) практически всегда возникает проблема прав "неосновного" населения, то есть групп меньшинств в рамках нового государства. Иными словами, права меньшинств и самоопределение оказываются тесно связанными уже изначально, то есть при формировании нового государства. Отсутствие четких критериев, позволяющих разграничить "народы" и "меньшинства", как и отсутствие общепринятых определений этих субъектов права, также не способствует выработке однозначного решения. Множество групп населения, имеющих пограничный статус между "народами" и "меньшинствами", а также несогласие самих представителей меньшинств с исключением самоопределения из объема их прав, наконец, неопределенность самого принципа самоопределения еще более усложняют решение вопроса о приложимости этого принципа к группам меньшинств.

 

Содержание понятия "самоопределение" подвергалось оценке с позиций международного права еще во времена деятельности Лиги Наций, когда две комиссии экспертов решали вопрос об Аландских островах. Обе комиссии пришли к выводу, что самоопределение не может быть признано jus cogens в международном праве; особые возражения со стороны экспертов вызвало признание права на отделение.

Лишь в 1960-х гг. в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН о бывших колониях, обретающих независимость (Резолюции 1514 (ХУ) от 14.12.1960 и 1803 (ХУ11) от 14.12.1962), принципу самоопределения вновь было уделено внимание. В декларации о принципах международного права 1970 г. 2625 (ХХУ) был сформулирован принцип "равноправия и самоопределения народов". Этот принцип нашел отражение и в Заключительном акте Хельсинкского совещания СБСЕ. "Право всех, народов на самоопределение" фиксируется в первых статьях двух международных Пактов, вступивших в силу в 1976 г. - Пакте о гражданских и политических правах и Пакте об экономических, социальных и культурных правах. Разумеется, провозглашение этого принципа делает особенно важным вопрос, какое конкретное содержание отражается в понятии "народ", используемом в цитированных документах. Даже в том случае, когда отсутствуют сомнения, что претендующая на самоопределение общность является "народом", юристы спорят о применимости этого права: многие из них считают, что оно является законным лишь в контексте деколонизации; во всех иных ситуациях его применение приходит в противоречие с принципом неприкосновенности границ [Ротегапсе 1984; Наппит 1990]. Другие, как например эксперт по франко-канадской проблеме Д.Терп, утверждают, что тексты Пактов о правах человека 1966 г. могут истолковываться как содержащие право на отделение [Тигр 1982].

Проблема законности права на отделение (сецессию) получила большое внимание в последнее время, однако и в этом случае можно говорить лишь о самом начале процесса выработки принципов, которые были бы признаны международным сообществом как легитимные основания отделения. В силу этого практика признания новых государств остается непоследовательной; здесь достаточно сравнить реакцию на отделение в случаях Биафры и Бангладеш, а также республик бывших СССР и СФРЮ.

Хотя сецессия (secession) и является важной ступенью в той форме самоопределения, которая имеет целью создание собственного государства, этот важный этап в процессе самоопределения остается мало исследованным, и его политические и международно-правовые аспекты, а также его отличия от таких родственных понятий как сепаратизм и отделение (separation) еще ждут теоретического осмысления. Несмотря на большое число работ, в которых описываются и анализируются конкретные случаи сецессии, политология и международное право не располагают теорией сецессии; кроме того, ощущается явный недостаток сравнительно-исторических работ, на основе которых можно было бы решать задачу создания такой теории. Ниже, при рассмотрении возможных форм самоопределения, эта проблема будет рассмотрена полнее.

Истоки принципа самоопределения, помимо уже отмеченного во Введении влияния американской и французской революций, связаны с идеей национального государства. Принцип "один народ - одно государство" рассматривался некоторыми теоретиками демократии в качестве ее непременного атрибута. Так Дж.С. Милль в своих "Размышлениях о представительном правительстве" писал, что свободные институты почти невозможны в стране, объединяющей несколько национальностей (nationalities) и необходимым условием существования независимых институтов является совпадение границ [юрисдикции] правительств с границами [распространения] национальностей.

Следуя именно этому принципу В.Вильсон призвал в феврале 1918 г. положить конец межнациональным конфликтам и руководствоваться на мирных переговорах стремлением удовлетворить "все четко определенные национальные интересы, без создания новых причин для раздора и увековечивания старых". В соответствии с этим призывом Парижская мирная конференция образовала новые государства, изменив границы и расселение этнических групп, однако проведения межгосударственных границ строго по этническим оказалось невозможным вследствие исторических миграций и смешивания групп; именно для тех групп, члены которых оказались в "чужих" государствах и была создана Лигой Наций система защиты меньшинств, предусматривающая не только защиту против дискриминации (в данном случае, равенство в отношении политических и гражданских прав), но и позитивные права в области образования, религии и языка (предоставление государственных субсидий на поддержку школьной системы, обучения на языках меньшинств и т.п.).

В результате недоверия к концепции коллективных прав, сформировавшегося в ходе второй мировой войны, и разочарования в системе охраны меньшинств Лиги Наций в практике ООН восторжествовал либеральный индивидуализм и правительства большинства государств-членов ООН стали с недоверием относиться к любым посредническим институтам, возникающим между государством и его гражданами. Это недоверие, в свою очередь, способствовало обострению форм борьбы меньшинств за свои коллективные права и радикализовало их требования, как впрочем, и требования групп, признанных "народами". Радикализация выразилась, прежде всего, в фиксации в массовом сознании единственной формы самоопределения - отделения и образования собственного государства. Националистический дискурс укоренился в массовом сознании и теперь уже всякое движение осознающей свою культурную особенность группы обретало формы борьбы за максимально возможную в данном политическом контексте автономию, высшей формой которой признавалось государство. Все прочие возможные формы самоопределения были преданы забвению, а для массового сознания просто не существовали. Между тем, теория международного права признавала и иные формы самоопределения помимо обретения государственного суверенитета.

Формы самоопределения; содержание принципа самоопределения; субъекты самоопределения

Декларация о колониализме и первые статьи Пактов о правах человека называют в качестве субъекта самоопределения "народ": все народы имеют право на самоопределение. Однако общий контекст, в котором формулируется эта универсальная норма, обнаруживает, что данное право имеет целый ряд ограничений: правом на самоопределение могут пользоваться народы, которые остаются "зависимыми" (т.е. находящиеся на подопечных территориях, несамоуправляемых территориях или "иных территориях не получивших независимость") и подвергаются "иностранному подчинению, доминированию и эксплуатации" [Статья 1 (3) Пактов о правах человека].

Эта ограничительная формула появляется во многих последних резолюциях ООН, включая Декларацию о дружбе и сотрудничестве. В других международных документах носители права на самоопределение определяются как колониальные народы [Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2189 (XXI) от 13 декабря 1966 года и 2627 (XXV) от 12 октября 1970 года], "народы под колониальным и иностранным доминированием" [Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2649 (XXV) от 30 ноября 1970 года; 2708 (XXV) от 14 декабря 1970 года и 2878 (XXVI) от 20 декабря 1971 года] и как "народы, подверженные колониальной эксплуатации" [Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 2787 (XXVI) от 6 декабря 1971 года]. Специалисты, однако, сомневаются, что приведенные определения способны дать четкие границы множества законных претендентов на самоопределение, их сомнения опираются на следующие аргументы:

1) любое требование самоопределения, по существу, опирается на субъективное убеждение, что существующее правление является "иностранным/ чужеземным", или "колониальным", и что его продолжение невозможно. На этом основании реально различить и понятийно развести случаи законных требований самоопределения и незаконных претензий на отделение (сецессию) становится практически невозможным;

2) требование самоопределения опирается также на субъективное убеждение, что данная группа представляет собой "народ", а не "меньшинство", что может оспариваться центральным правительством (например, не столь давние еще эпизоды в Чехословакии с отрицанием права словаков на самоопределение);

3) для ограничения самоопределения контекстом деколонизации использовались также ныне большинством специалистов отвергнутые принципы "соленой воды" (страна считалась колонией, если доминирующая группа и группа меньшинства оказывались разделенными океанской водой - ситуация так называемых "заморских" колоний) и "пигментации" ("угнетаемые" принадлежат другой расе);

4) для новых меньшинств в деколонизованных странах утверждалось, что они не находятся под иностранным господством, но являются частью неколониального государства, чья территориальная целостность охраняется международным правом (Южные Молуккские острова, Биафра, Западная Новая Гвинея, Катанга, Южный Судан, сомалийцы в Эфиопии и Кении, корсиканцы и многие другие).

Для того, чтобы ответить на вопрос, в каких случаях самоопределение (и его крайняя форма - отделение и образование самостоятельного государства) законно, необходимо проанализировать понятие сецессии.