Многосторонние договоры о защите прав меньшинств

История международно-правовых гарантий защиты меньшинств насчитывает более 300 лет, однако специалисты по истории международного права обычно подчеркивают, что так называемая "система международной защиты меньшинств" была создана после первой мировой войны в рамках Лиги наций как неотъемлемая часть Версальской системы [Жвания 1959].

Факты заключения международных договоров, затрагивающих внутреннюю политику одной из договаривающихся сторон в области гражданских прав отдельных групп населения, знает уже история международных отношений XVII века однако для этого периода наиболее типичными "меньшинствами", права которых подлежали международному регулированию, являлись религиозные меньшинства, и договоры касались, главным образом, права свободного вероисповедания. Именно эти документы рассматриваются в качестве наиболее ранних исторических прецедентов применения международных механизмов урегулирования правовых проблем, стоящих перед отдельными группами населения внутри государства. Оснабрюкский и Мюнстерский договоры 1648 г., завершившие Тридцатилетнюю войну, содержали статьи, оговаривающие права религиозных меньшинств (кальвинистов и лютеран) Германии [Ghillfany1865:61-62].

Аналогичные статьи в отношении католического меньшинства в Оттоманской империи содержались в австро-турецком и польско-турецком договорах, подписанных на Карловицком конгрессе 1699 г. Права православной церкви в Турции были гарантированы позднее статьями Кучук-Кайнарджийского мирного договора 1774 г. [Александренко 1906:6-8]. Распад Оттоманской империи и многочисленные версии решения так называемого "восточного вопроса" у правительств Великих держав явились той сферой международных отношений, в которой в основных чертах складывалась практика установления международных гарантий для защиты религиозных и национальных меньшинств.

Содержание первого этапа в развитии международного права, регулирующего положение меньшинств, можно резюмировать следующими тезисами:

1. Развитие прав меньшинств содержательно повторяло этапы развития индивидуальных прав, начавшись с охраны прав вероисповедных меньшинств и распространившись затем на языковые, расовые, национальные и этнические меньшинства.

2. В организационном отношении охрана прав меньшинств, существовавшая первоначально в виде двусторонних соглашений (отдельные пункты мирных договоров и т.д.), пришла к многосторонним соглашениям, а затем к возникновению системы специальных договоров между отдельными государствами и международным сообществом в лице Лиги Наций (на следующем этапе эволюции системы охраны прав меньшинств).

3. Отмечается расширение объема прав, регулируемых нормами международного права: наряду с правом исповедовать собственную религию в договоры все чаще включаются права, гарантирующие развитие родного языка, культуры, некоторые права в области экономики, судопроизводства и т.д.

Следует сразу оговориться, что многие историки международного права оспорят предложенную версию его эволюции, как игнорирующую, во-первых, наличие более развитых с точки зрения положения меньшинств правовых систем в гораздо более отдаленные исторические эпохи, нежели XVII век; во-вторых, наличие "возвратов" и "движений вспять" внутри того трехсотлетнего периода, который здесь изображается как поступательное развитие международных норм по вопросу меньшинств. Кроме того, в предложенном кратком описании не нашла место тема эволюции систем надзора за соблюдением договорных норм международного права. Между тем, очевидно, что изменения в международно-правовом положении меньшинств de jure маскируют нелинейность, а в ряде случаев и регресс в изменениях положения меньшинств de facto. Все эти замечания справедливы. В оправдание можно упомянуть следующие обстоятельства. В истории права действительно обнаруживаются "топосы", представляющиеся нам сегодня в виде более органичных и сбалансированных правовых систем, чем наследовавшие им системы более поздних эпох. Мы, вероятно, романтизируем и модернизируем прошлое, когда сравниваем положение, к примеру, франков, аллеманов и лангобардов во франкском королевстве IX века с правовым устройством персональной автономии, однако в содержательном отношении такая аналогия выглядит как оправданная: объемы прав личностей, входивших в культурно-специфические сообщества в то время и предусмотренные моделью культурной автономии в общем совпадают. Однако, поскольку эти системы в известных мне случаях следовало бы рассматривать скорее в качестве систем государственного, а не международного права, а также в силу именно того обстоятельства, что они практически не оставили следов в эволюции международно-правовых норм, регулирующих положение меньшинств и в ряде случаев должны были буквально "изобретаться заново", им не уделяется в этом сфокусированном на нормах международного права обзоре того места, которого они несомненно заслуживали бы, будь этот фокус несколько иным - например, если бы рассматривались история форм самоуправления, управления в плюралистических обществах и т.п.

Помимо этих соображений, относящихся к выбору аспекта темы, поневоле учитывалось и состояние исследованности той или иной проблемы, связываемой в истории права с положением меньшинств. Очевидно, что внутригосударственные правовые системы различных континентов и эпох, а также сравнительно менее известные нормы межгосударственных отношений в контекстах за рамками политических культур европейского круга (исторические Китай и Индия, Иран и т.д.) содержат немало находок и интересных решений в такой сравнительно независимой от политических идеалов и государственного строя "технологической стороне" как осуществление законов и система надзора за их соблюдением. Однако слабая изученность этого опыта, усугубляемая узостью компетенции автора этих строк, воспрепятствовали включению в предлагаемую работу истории развития механизмов надзора и контроля за соблюдением законов, в том числе международных. Ниже будут охарактеризованы лишь системы надзора Лиги Наций и ООН, касающиеся законодательства о меньшинствах. Таким образом, излагаемая история развития международно-правового регулирования положения меньшинств в данном случае сведена к периоду новой и новейшей истории международного права, а для периода новой истории имеет еще и пространственные ограничения - это, по преимуществу, история дипломатии европейских держав.

 

Тем не менее, даже в этой, ограниченной во времени и пространстве истории складывания международно-правовых гарантий существуют эпизоды, проливающие свет на многие особенности современного международного права. Уже в силу одного этого обстоятельства они представляют несомненный интерес для избранной темы. Примером может служить проблема государственного суверенитета и такое ее измерение как "щепетильность" и "чувствительность" государств по отношению к проблеме меньшинств в контексте государственного суверенитета. Известный факт настороженного отношения правительств к проблеме меньшинств, обусловивший остроту и длительность дискуссии вокруг проблем юридического определения понятия "меньшинство" (дебаты по этому вопросу в Подкомиссии по предотвращению дискриминации и защите прав меньшинств длятся уже почти четыре десятилетия), коренится, по мнению некоторых историков международного права в прецедентах нарушения государственного суверенитета под предлогом защиты прав меньшинств (один из наиболее известных - поведение гитлеровской Германии по отношению к судетским немцам). Однако та же самая настороженность и чувствительность по отношению к этой проблеме у государств-членов Лиги Наций в "догитлеровский период" объясняется уже дискриминационным характером всей системы защиты меньшинств, сложившейся в этой организации где договоры о меньшинствах воспринимались как "отрицательная привилегия" молодых государств, ставящая их в неравноправное положение с так называемыми "главными союзными и присоединившимися к ним державами", то есть державами, которые выступали в качестве гарантов прав меньшинств, не распространяя на собственные территории нормы этих договоров. Здесь мы сталкиваемся с той же проблемой "ограничения государственного суверенитета" и вмешательства во "внутренние деля", память которых сделала неэффективной работу целых поколений юристов, как в рамках Лиги наций, так и позднее - в Комиссии по правам человека Социального и Экономического Совета ООН.

Корни этой проблемы следует искать, на наш взгляд, не в коварстве политики Гитлера и даже не в версальской системе, но гораздо глубже - в послереформационном периоде европейской дипломатической истории. Упомянутые выше Оснабрюкский и Мюнстерский договоры были эпизодами именно этой истории и, в определенном смысле, формировали позднейшее отношение государств к проблеме меньшинств. Поскольку условия их заключения содержат весьма типичную для проблемы "государственный суверенитет - права меньшинств" модель отношений между сторонами, заключающими договор, и поскольку эта модель как мне представляется, была "усвоена" и сохранена в коллективной памяти эволюционирующей системы международного права, постольку имеет смысл рассмотреть немного подробнее политический контекст данных договоров.

Kак известно, оба договора составляли части Вестфальского мира, завершившего Тридцатилетнюю войну (1618 - 1648), главными действующими лицами в которой были Германия, Франция и Швеция. Факт внесения норм, регулирующих положение религиозных меньшинств Германии (лютеран и кальвинистов) в тексты франко-германского (Мюнстерский) и шведско-германского (Оснабрюкский) договоров, получает адекватное объяснение при учете расстановки политических сил в Европе того времени.

Острая конкурентная борьба за доминирование на континенте между германо-испанскими Габсбургами и абсолютистской Францией играла роль "доминанты", или "главной оси" европейской политической арены того времени. Ключами к пониманию расстановки сил в это время могут служить уходящий своими корнями в раннее средневековье и переживающий как раз в этот период мучительные трансформации династическо-генеалогический институт королевской власти, с одной стороны, и сложившаяся в период Реформации новая конфессиональная карта Европы - с другой. Активность германской империи и эффективность ее европейской политики тормозилась наличием "внутреннего противника" в лице немецких протестантских князей, нашедших в борьбе за свое существование естественных, но очень разнящихся между собой союзников - католическую Францию и протестантские Англию и Швецию. Каждая из этих держав не была заинтересована в появлении на политической карте сильной единой католической Германии, которая в союзе с Римом и Испанией создавала угрозу и континентальному доминированию Франции и морской гегемонии Англии и шведским торговым и экономическим интересам одновременно. Таким образом, главной целью Вестфальского мира было закрепление политического режима, способствующего разобщенности немецких княжеств. Статьи о религиозных меньшинствах служили инструментом создания этого режима. Кроме того, эти статьи, находясь в контексте такого жанра дипломатических документов как "капитуляции" (впоследствии вплоть до нового подхода к проблеме меньшинств в системе ООН статьи о меньшинствах чаще всего появлялись в документах именно этого типа, что, разумеется, не могло не сказаться на отношении к меньшинствам со стороны правительств капитулировавших стран), как бы закрепляли в сознании юристов и политиков связь между ослаблением государственного суверенитета и правами меньшинств.

Вестфальский мир превращал Германскую империю в подобие конфедерации, поскольку князья были признаны, выражаясь современным языком, субъектами международного права, то есть получали возможность иметь самостоятельные дипломатические отношения с другими государствами, проводить собственную политику, заключать договоры и вступать в союзы с другими государствами (при условии, что эти союзы не будут направлены против империи и императора), что наряду с самоуправлением в вопросах внутренней юрисдикции создавало фактически полный суверенитет каждого отдельного княжества. Общеимперские дела решались императором при участии национальных сеймов, причем требовалось согласи сеймов при принятии решений по вопросам войны и мира, обороны, законодательства. Одна из статей Оснабрюкского договора определяла состав Имперской палаты в терминах вероисповедной принадлежности ее члене! (26 католиков и 24 протестанта).

Оснабрюкский договор содержал также статью, провозглашающую свободу вероисповедания в Германии: статья 5 подтверждала договор в Пассау 1552 года, предоставлявший лютеранам равные с католиками права в отношении правосудия и доступа к судебным должностям, а также свободу вероисповедания. Эта же статья признавала действительным Аугсбургский религиозный мир 1555 года. В дополнение к признанию равных прав католиков и лютеран, религиозная свобода распространялась и на кальвинистов. Под свободой вероисповедания в данном случае понималась свобода выбора и отправления религиозного культа светскими и духовными князьями - суверенами княжеств; кроме того, личная свобода вероисповедания распространялась еще на одну категорию - имперских рыцарей. Рядовые подданные в том случае, когда их вера отличалась от веры местного князя, могли изгоняться из княжества, что соответствовало закрепленному еще Аугсбургским миром принципу Cujus regio, eius religio (кто властвует, тот устанавливает религию для подданных).

Рассмотренный здесь пример использования защиты меньшинств для ослабления противника и усиления собственных позиций не так уж редок и в современной политике, и риторика кардинала Ришелье, преследовавшего французских протестантов и одновременно создававшего сильную протестантскую коалицию за пределами страны "для защиты исконных германских свобод" [Жванш 1959:12], находит свои параллели в риторике современных политических деятелей. Из этого примера становится очевидным исторический характер связи между государственным суверенитетом и проблемой меньшинств. Признание прав меньшинств в нем оказывается связанным устойчивыми ассоциациями с идеей капитуляции, ограничением суверенитета, умалением значения государства, вмешательством в его внутренние дела. Возникает вопрос, насколько эта связь закономерна, либо, напротив, создана прихотью исторических случайностей европейских дипломатии и политики? Ответ на него будет дан позднее - в разделе о суверенитете как коллективном праве меньшинств. Сейчас необходимо упомянуть еще одно обстоятельство, работающее в том же направлении, то есть усугубляющее подозрительность в отношении меньшинств. Речь пойдет об ирредентизме. вание сообществ по разную сторону государственных границ, но вопреки разделенности ощущающих себя как нечто единое, родственное, объединяемое сходством религии, языка, расы, или культуры, и сегодня воспринимается как угроза территориальной целостности государства. Попытки выработать в международном праве такое определение меньшинства, которое бы исключало ирредентистские группы из числа бенефициантов остаются одним из наиболее существенных препятствий на пути создания эффективных международных норм, гарантирующих права меньшинств.

В разделе о бенефициантах будут подробнее рассмотрены такие способы разрешения проблемы ирредентистских групп как региональные международные соглашения (Лига Наций), принцип uti possidetis (постколониальные государства) и так называемые остенсивные определения меньшинств. Здесь стоит лишь отметить, что современное словоупотребление ограничивает ирредентизм ситуациями трансграничного проживания одноименных этнических и национальных групп. Сам термин возник в ходе борьбы за объединение итальянских провинций и освобождения севера из под австрийского владычества в концу XIX - начале XX вв. (ит. terra irredenta - неосвобожденная земля). С нашей точки зрения, понятие может охватывать более широкий класс явлений, включая ситуации существования по разную сторону границ лингвистических, конфессиональных и, с некоторыми оговорками, метаэтнических и метаконфессиональных сообществ. Примером последней ситуации может служить политика покровительства со стороны России по отношению к балканским славянам в период существования Оттоманской империи. Понимание этой ситуации как ирредентистской, разумеется, можно оспорить. Действительно, здесь используется чрезвычайно расширительная трактовка этого термина. Однако его употребление позволяет обратить внимание на то обстоятельство, что языковая близость населения придунайских провинций, как и общность христианской веры, заставляли их население рассматривать Россию в качестве естественного союзника и покровителя в его борьбе против турецкого ига, а российская дипломатия, в свою очередь, использовала эту обусловленную общностью идею союзничества для активного проникновения на Балканы и выстраивания если не единого государственного пространства, то все же объединенного пространства политического. На этом "пограничном" примере особенно отчетливо проявляется некоторая нечеткость понятия "ирредентизм"' если вслед за некоторыми современными теоретиками в области этнологии и политической антропологии признать, что национализм и этничность - сравнительно недавно, лишь в XV – XVI вв., возникшие феномены (Э.Геллнер, Э.Смит), то во многих ситуациях доиндустриальной эпохи использование этого понятия автоматически предполагает, что оно описывает не столько разделенность границей этнической, или национальной группы, сколько существование по обе стороны границы "мы - общности", которая содержательно может являться языковым, конфессиональным, родоплеменным, либо иным типом сообщества, члены которого осознают свое единство и стремятся к политическому объединению, сопряженному с борьбой против воспринимаемых ими как "иноземные", "иноверческие" и т.п. властей.

Такая же двусмысленность и неопределенность термина возникает, если сущность разделяющей "мы-общность" границы определять не как государственную, но как политическую, не столько как границу между политическими единицами (государствами), сколько как геополитическую границу между зонами влияния, контролируемыми различными противоборствующими блоками, союзами и группировками (суверенных государств, полуавтономных княжеств и т.д.). В этом случае рассмотрение ситуации в области русско-турецкой границы (Бессарабия, Молдавия, Валахия) и других областях проживания групп славянского населения в пределах Оттоманской империи, может привести к включению ее в число ирредентистских.