Понятие организационно-правовой системы управления

Основные институты административного права, рассмотренные в первой части настоящего пособия, призваны обеспечивать реализацию задач и функций российского государства в сфере исполнительной власти.

Для того чтобы эта ветвь государственной власти функционировала эффективно, необходима определенная организационно-правовая система управления. Понятие системы управления включает в себя сис­тему и структуру субъектов государственно-управленческой деятельнос­ти, их функции и полномочия, подчиненность друг другу и взаимосвязи, порядок создания и кадрового обеспечения, формы и методы их работы и другие элементы, характеризующие механизм исполнительной власти.

Правовые основы организации государственного управления (реали­зации исполнительной власти) закреплены в Конституции страны, Фе­деральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Прави­тельстве Российской Федерации»*, Федеральных законах от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»**, от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации»***, ряде указов Президента и постановлений Правительства, а также в конституциях (уставах) и законах субъектов Федерации. Практическая реализация требований этих нормативных правовых актов составляет важнейшую и наиболее объемную часть работы органов исполнительной власти.

* СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712.

** СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

*** СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

 

В законодательстве (и прежде всего в названных нормативных пра­вовых актах) для раскрытия сущности организации государственного управления используются термины «система» и «структура» органов) исполнительной власти.

В соответствии с Конституцией России (ст. 77) в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единство этой системы выражается в единстве целей государственно-управленческой деятельности вертикали указанных органов, а также в том, что взаимодействие между федеральными и региональны­ми субъектами управления осуществляется на основе разделения ком­петенции и применения единых принципов реализации полномочий. Претворение в жизнь полномочий предполагает сочетание четкой дисциплины с отношениями партнерства и уважения конституционных прав каждого уровня исполнительной власти.

Под структурой федеральных органов исполнительной власти, как это следует, например, из Указа Президента от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»*, понима­ется их состав и деление по основным направлениям деятельности и организационно-правовым формам (27 федеральных министерств, 10 государственных комитетов и т.д.). Примерная структура органов краевой, областной администрации определена постановлением Пра­вительства от 27 мая 1993 г.**

* СЗ РФ. 1999. № 34. Ст. 4223; № 46. Ст. 5541; № 50. Ст. 6199.

** САПП РФ. 1993. № 22. Ст. 2068.

 

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы.

При определении структуры федеральных и региональных субъек­тов управления важно обеспечить их правильный (оптимальный) выбор, четкое взаимодействие между ними, чтобы исключить в системе управления работу на «холостом» ходу, параллелизм и дублирование в осуществлении одних и тех же государственных функций.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти в ре­шающей степени зависит от профессионализма и компетентности их кадров, в первую очередь руководителей. Поэтому кадровое обеспечение этих органов должно осуществляться в строгом соответствии с федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»*.

 

* СЗ РФ; 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974.

 

При определении форм и методов управляющего воздействия фе­деральных и региональных органов исполнительной власти на государ­ственные и негосударственные предприятия, учреждения и организа­ции надо обязательно учитывать, что в современных условиях расши­ряется и укрепляется оперативная самостоятельность этих объектов управления.

В «Концепции управления государственным имуществом и прива­тизации в Российской Федерации», одобренной постановлением Пра­вительства от 9 сентября 1999 г.*, сформулировано понятие системы управления государственным сектором экономики. Эта система управ­ления представляет собой неразрывное единство следующих элемен­тов: обеспечение обязательного порядка определения способа дости­жения цели, регистрация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотива­ции управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, представление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за резуль­таты управления, постоянное поступление, обработка и анализ инфор­мации о работе управляющих и объектов управления.

* СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626.

 

В целях обеспечения эффективного выполнения федеральными ор­ганами исполнительной власти своих задач и функций применяется ряд правил организации их работы, изложенных в Федеральном кон­ституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» и по­становлении Правительства от 18 июня 1998 г. «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации»*.

* СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176.

 

Одним из основных правил организации деятельности Правитель­ства является деление всех федеральных органов исполнительной влас­ти на блоки и внутриблочные комплексы органов, объединенные по при­знаку однородности управленческих отношений (по отраслям и сфе­рам управления). Различаются три основные направления управлен­ческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов (см. схему 19):

1) управление в экономической сфере, которое включает управление государственным имуществом, осуществление антимонопольной политики и поддержки предпринимательства, управление промышленным, военно-промышленным, агропромышленным, транспортно-дорожным, строительно-жилищным и экологическим комплексами, фи­нансами и другими отраслями экономического профиля;