Первый этап – чековая приватизация
Главный документ, определивший содержание и порядок первого этапа приватизации, – Программа приватизации 1992 г. Разработка ее была в основном завершена в конце 1991 г. Примерно месяц ушел на обкатку, которая привела к некоторым важным дополнениям. 29 января 1992 г. Президент подписал Указ № 66, утвердивший основные нормативные документы. По Закону о приватизации программа должна была утверждаться парламентом и сама тем самым приобретала силу закона. 11 июля 1992 г. после многомесячных дебатов, как ни странно, Программа приватизации была одобрена Верховным Советом. Теперь о ее содержании. 1. Программа запретила любые методы приватизации, кроме тех, которые были предусмотрены в ней самой. Тем самым был положен конец спонтанной и номенклатурной приватизации, т.е. растаскиванию госсобственности, по крайней мере в наиболее наглых формах. Процесс был введен в какие-то законные, пусть и несовершенные, рамки. 2. В основу была положена быстрая и бесплатная приватизация большей части крупных и средних предприятий. Специальные списки определили предприятия, не подлежащие приватизации и подлежащие приватизации по решению Правительства. Остальные подлежали приватизации после подачи заявок. Всего могло быть приватизировано более 200 тыс. предприятий. Заявок к началу 1994 г. было подано около 126 тыс. Малая приватизация – продажа на аукционах за деньги. 3. Собственниками крупных и средних предприятий становятся открытые акционерные общества (ОАО). Законом предусмотрены и другие типы хозяйственных организаций, но для приватизации – только ОАО. 4. Приватизационные чеки-ваучеры раздавались всем гражданам России. С августа 1992 г. было выдано 144 млн. ваучеров, их получило 97% населения страны*. Номинальная стоимость, чисто условная – 10 тыс. руб.; реальная должна была определяться на чековых аукционах, где на чеки приобретались акции предприятий. Выданные чеки представляли как бы инвестиционный спрос, но только на акции приватизированных предприятий. Цену можно было и не указывать, но это было бы трудно объяснить людям. * Приватизация по-российски / Под ред. А.Б. Чубайса. С. 61.
5. В качестве стартовой оценки предприятий принимается балансовая стоимость имущества. Собственно номинальная цена ваучера получена приближенно делением суммарной балансовой стоимости на количество подлежащих выдаче ваучеров. Никакой другой оценки дать было невозможно: нет рынка капиталов, нет капиталов, нет оценщиков. Все это должно возникнуть в итоге. 6. Принципиальное положение – полученные ваучеры гражданин вправе продавать и покупать. Это, собственно, основное новшество, внесенное А. Б. Чубайсом. Оно затем стало поводом для многочисленных обвинений, в том числе в грабительском характере приватизации, поскольку ваучеры продавали многие, и не за две обещанные "Волги", а за копейки. Но решение о купле-продаже ваучеров было, видимо, правильным стратегически, создавая возможности для концентрации капитала и дальнейшего свободного перераспределения собственности рыночными методами. 7. Была предпринята попытка создания инфраструктуры рынка капиталов, для чего предлагалось создавать чековые инвестиционные фонды (ЧИФы). Владельцы ваучеров могли обменять их на акции сами, через посредников или обменивать их на акции ЧИФов, которые, в свою очередь, сосредотачивая у себя ваучеры, должны были посредством их формировать портфели акций предприятий, доход от которых позволил бы им выплачивать дивиденды своим акционерам. Создание ЧИФов было предложено частным предпринимателям, а не чиновникам. Благодаря этому за короткий период возникло 600 ЧИФов по всей стране. С той задачей, которая на них возлагалась, они не справились и за редким исключением не выросли в устойчивые институты финансового рынка. Но замысел был разумный. 8. Кроме ЧИФов, была создана система государственных органов приватизации по всей стране, на вершине которой стояли Госкомимущество (ГКИ), ныне Министерство имущественных отношений, и Российский фонд федерального имущества (РФФИ). Эти органы были разделены, чтобы избежать конфликта интересов, возникавшего в том случае, если бы один орган принимал решение о приватизации и организовывал саму продажу (аукционы, инвестиционные торги и т.п.). Те, кто придумал этот ход, были идеалистами, особенно потому, что подчинили РФФИ Верховному Совету, видимо, полагая, что идиллия конца 1991 г. будет продолжаться вечно. Увы, уже через несколько месяцев разгорелся настоящий, едва не вооруженный конфликт между президентом и парламентом, который был перенесен на взаимоотношения ГКИ и РФФИ. Только после октября 1993 г. эти отношения нормализовались, но и после опасения, заставившие разделить эти органы, сохраняли под собой почву. Достаточно сказать, что теперь у них был общий начальник. 9. Ключевые положения программы – три модели приватизации или, как их точно называли, три варианта льгот трудовым коллективам. Суть их в том, чтобы найти компромисс между идеей чековой приватизации и общераспространенным тогда убеждением, что если земля – крестьянам, то фабрики – рабочим. I модель предполагала, что 25% привилегированных ("безголосых") акций приватизируемого предприятия бесплатно распределяется среди его работников. Еще 10% обыкновенных (голосующих) акций члены трудового коллектива могли приобрести со скидкой 30% от их номинальной стоимости. Руководство, уже без скидки, могло купить 5%. II модель приватизации допускала получение работниками предприятия 51% голосующих акций, т.е. контрольного пакета. Выкупать акции надо было по цене в 1,7 раза выше номинальной стоимости. Акции выкупались отдельными работниками, а не трудовыми коллективами. Половина акций могла быть оплачена ваучерами. Этот вариант возник уже при доработке программы под давлением Верховного Совета и стоящего за ним директорского корпуса.
Я тоже внес вклад в его лоббирование, поскольку предполагал, что в тех условиях пробить программу без уступок не удастся. В то время со своими студентами я внедрял систему самоуправления работников (ИСОП) на заводе «Мосфурнитура». Мы также изучали пробный опыт в объединении «МОВЕН» (Московский вентиляторный завод), который был пионером акционирования. Директор завода, позднее убитый в борьбе за собственность, тогда показывал, что в конце первого года рабочие продали половину своих акций, во второй год еще треть. На третий год определился более стабильный круг акционеров, достаточно узкий и доступный для коммуникации. Тогда же ЗАО было преобразовано в ОАО, а часть акций–продана поставщикам. Эта ситуация представлялась модельной, т.е. можно было идти на второй вариант в расчете на последующее перераспределение. Введение в программу второй модели резко снизило сопротивление директоров, массовая приватизация стала возможной.
III модель, чисто директорская. Руководство (инициативная группа) получало право выкупить 20% акций по низким ценам, но при условии формального согласия 2/3 трудового коллектива и при обязательстве избежать банкротства. Трудовой коллектив в целом мог выкупить еще 20%. Между инициативной группой и фондом имущества должно быть заключено соглашение, в котором предусматривается, что каждый член группы должен вложить в реорганизацию предприятия личных средств на сумму не менее 200 минимальных зарплат. Такие условия оставляли риск неполучения руководством контрольного пакета. Итог выбора моделей приватизации оказался весьма красноречивым: • I модель – 24%; • II модель – 75%; • III модель– 1%*. * Голубков Д.Ю. Особенности корпоративного управления в России. М.: Альпина, 1999. С. 25.
Независимо от модели акции, не выкупленные членами трудовых коллективов, оставались в фондах имущества для реализации на чековых аукционах. Доля акций, продаваемых за ваучеры, не могла быть меньше 29%. Какой смысл был в описанных моделях и вообще в избранной схеме приватизации? Его можно выразить двумя словами: баланс интересов. Баланс интересов ради гражданского мира при условии, чтобы были обеспечены возможности дальнейшего развития. Действительно, в приватизации – в процессе с предельным по остроте столкновением интересов – участвовали четыре группы субъектов: члены трудовых коллективов, полагавшие справедливым, что фабрики принадлежат рабочим; администрация, директорский корпус, которые управляли предприятиями, были ближе всех к положению хозяев. Они поддерживали трудовые коллективы, ибо были уверены, что смогут подчинить их своей воле; остальное население, которое не работало на предприятиях, но тоже рассчитывало на свою долю; новые предприниматели, которые считали, что только они являются эффективными собственниками и рано или поздно все должно достаться им. Программа балансировала интересы всех четырех групп. Члены трудовых коллективов получили вторую модель. Директора – возможность применения третьей модели, но главное – сохранение своего контроля через вторую модель плюс легальную собственную долю акций. Их потом можно было прикупить у своих же работников за "мелкие" деньги. Население получило ваучеры и возможность приобрести акции предприятий на них. Предприниматели получили право купли-продажи ваучеров и акций, т.е. возможность дальнейшего перераспределения собственности в свою пользу. У каждого была надежда. Поэтому Программа массовой приватизации прошла через парламент, поэтому она была успешно завершена к середине 1994 г. Ход приватизации представлен данными табл. 9.1.
Таблица 9.1. Динамика приватизации
Источник: Второй год экономических реформ в России. Уроки для Польши и Восточной Европы / Фонд Фридриха Эберта и Центр социально-экономических исследований (CASE). Варшава, 1994.
В итоге первого этапа приватизации примерно 2/3 ВВП стало производиться в негосударственном секторе экономики (частные предприятия и предприятия с государственным участием). Преобразование поначалу было достаточно формальным, но государство избавилось от опеки над приватизированными предприятиями. Весь этот период шла острейшая политическая борьба: в 1993 г. – отставка правительства Гайдара, референдум о реформах в мае, Указ Президента № 1400 и октябрьские события в Москве. Приватизация – один из главных фронтов борьбы. Не раз она оказывалась под угрозой срыва. Программа на 1993 г. не была принята парламентом. На одной из его сессий депутат Челноков пытался ударить Чубайса по физиономии ваучером. Вести работу в этих условиях казалось немыслимым. Но она шла, во многом опираясь на явную или скрытую заинтересованность директората, предпринимателей, других слоев населения. Доходы от приватизации были ничтожны – 760 млрд. руб. к концу 1993 г., мизер при высоких темпах инфляции, всего на 15% больше номинальной балансовой стоимости приватизированного имущества. Результаты подвергались и подвергаются жестокой критике. Главные ее тезисы: • народ ограблен, ваучеры оказались бумажками; • ценнейшие объекты отданы даром, бюджет ничего не получил; • обещанные эффективные собственники не появились. Приватизация, напротив, способствовала падению производства и снижению производительности. В связи с доминированием второй модели Г. Явлинский писал: "Это не приватизация, а коллективизация, которая делает работников и руководителей предприятия ответственными за его функционирование. Они больше всего заинтересованы в росте заработков, а не в инвестициях. Это новая проблема, созданная этим типом приватизации"*. * Yavlinski G. Russian Privatization. Not the real thing yet//The Economist. 1994. March 12–18.
Авторитетные специалисты, прежде отстаивавшие западную модель для России, и сегодня считают, что приватизация по Чубайсу породила трудноустранимые пороки в отношениях собственности, которые еще долго будут препятствовать их прозрачности и экономическому росту. Разберем эти доводы по существу. 1. Ограблен ли народ? На самом деле от приватизации никто ничего не потерял. Но и не получил, за исключением незначительного меньшинства. И трудно было ожидать, что в условиях кризиса, когда приватизированные предприятия большей частью не приносят доходов, а скорей сами нуждаются в помощи, они смогли бы платить своим новоявленным акционерам приличные дивиденды. К тому же борьба за сохранение госсобственности и за права трудовых коллективов привела к тому, что на ваучеры можно было приобрести только меньшую часть государственного имущества. По данным на апрель 1994 г. (за два месяца до завершения чековой приватизации) акционерный капитал приватизированных предприятий распределился следующим образом (% к итогу)*: Инсайдеры (внутренние акционеры)................. 62 В том числе: работники............................................................ 53 дирекция................................................................ 9 Аутсайдеры (внешние акционеры).................... 21 В том числе: крупные................................................................ 11 мелкие.................................................................. 10 Государство........................................................ 17 * Радыгин АД. Российская приватизационная программа и ее результаты. М.: ИЭПП, 1998.
Таким образом, мелким внешним акционерам, т.е. владельцам ваучеров, досталось только 10% акций. Следует учесть, что к этому времени они могли продать часть своих ваучеров или акций (вместе с работниками) крупным аутсайдерам. Но и в этом случае на их долю приходилось бы не более 21% акций. Народный капитализм, о котором мечтал А. Чубайс (40 млн. акционеров), пал жертвой трудовых коллективов и директорского корпуса. Впрочем, такой исход был предрешен. Возможно, имей владельцы акций, приобретенных за ваучеры, больше терпения, они могли дожить до момента, когда их акции выросли бы в цене. Но в любом случае это произошло бы не скоро. Поэтому, поступая экономически рационально, граждане дисконтировали ценность ваучера с учетом конъюнктуры и продали свою долю общественной собственности тем, кто мог распоряжаться ею лучше. И все же следует признать, что определенные возможности здесь были упущены. Распределение населению более высокой доли госимущества, более активная кампания с целью разъяснения населению, что ему делать с ваучерами, более интенсивная работа с ЧИФами, в частности по гарантированию вложений граждан, увязка приватизации со сбережениями, утраченными во время инфляции, – все это возможности, которые следовало лучше использовать в целях сохранения социальной базы реформ. Но ясно и то, что для всего этого требовалось больше времени и более спокойная политическая обстановка. И вообще, каждый мнит себя стратегом, видя бой со стороны. 2 Можно ли было продать госсобственность дороже, больше получить в бюджет? Можно! Но для этого потребовалось бы намного больше времени и денег. Последних, может быть, больше, чем потенциальная добавка к бюджету. В то же время, да и сейчас еще за российские предприятия (за некоторыми исключениями) никто не хотел платить высокую цену. Когда Ю.М. Лужков говорил, что ЗИЛ стоит 2,5 млрд. долл., он имел в виду сумму, которую потратило на него советское государство. Но в рыночной экономике предприятие оценивается не по затратам, как в экономике советской, а по цене, которую готов заплатить за него покупатель. Можно, наверное, продать ЗИЛ за 2,5 млрд. долл., но тогда, когда он стал бы производить автомобили, не уступающие по качеству Volvo или IVECO. А это когда будет, и сколько еще надо потратить денег? Тогда надо было выбирать западную модель. И тогда бы пришлось критиковать ее, и еще неизвестно, какая критика была бы более аргументированной. В 1992–1993 гг. предложение государственной собственности было намного больше спроса. Приватизационные чеки выпускались специально, чтобы создать спрос и распределить его существенно более равномерно, чем были распределены деньги. Последние были не более чем у нескольких десятков тысяч человек. Добавим к ним директорский корпус, тоже не столь многочисленный, который хотел получить все и даром. Если бы госсобственность изначально попала в руки этих людей, если бы остальным не была предоставлена хоть какая-то возможность участия в разделе, в силу вопиющей несправедливости под угрозой оказался бы и гражданский мир, и легитимность любых прав собственности на многие десятилетия вперед. А без этого невозможно развитие рыночной экономики. Получилось как получилось. Реальность сказалась немногим лучше, чем описанный худший сценарий. Но по крайней мере, несмотря на ощущение обманутости у многих, гражданский мир был сохранен, а сложившееся распределение собственности хотя бы формально в основной массе обрело законность. 3. Почему не появились эффективные собственники? Ответ прост: они и не могли появиться за два года. Когда авторы программы приватизации обещали их появление, они должны были оговориться: в конечном счете, не сразу. Смысл приватизации в том, чтобы открыть дорогу процессу отбора на рынке тех самых эффективных собственников. Это процесс спонтанный, его нельзя стимулировать директивными заданиями. Но очевидно, что реализованный способ приватизации, не дав сложиться "народному капитализму" (для этого, возможно, больше подошли бы именные приватизационные чеки или счета по чешскому образцу), открыл дорогу концентрации капитала. Это не только способствовало появлению "олигархов", но и создало усиленные стимулы к конкурентной борьбе на рынке контроля за собственностью, т.е. к отбору эффективных собственников. Когда пишутся эти строки, после завершения чековой приватизации минуло уже 7 лет. И у нас есть возможность взглянуть на итоги с некоторой дистанции. И вот что мы видим. Там, где производится продукция, имеющая спрос, и где завершилась борьба за контроль, уже появились эффективные собственники и более или менее современный менеджмент. Исследования, данными которых мы располагаем, показывают сдвиги по владению акциями в пользу аутсайдеров, сокращение доли работников и государства. Так, по данным Т. Г. Долгопятовой, приведенным в табл. 9.2, доля инсайдеров сократилась с 49,8% в 1995 г. до 40,1% в 1998 г., трудового коллектива – на 10,9% за эти годы, государства (федеральные, региональные и муниципальные органы) – с 9,7 до 8,4%.
Таблица 9.2. Структура акционерного капитала в разрезе групп акционеров по сопоставимому кругу АО
Источник: Долгопятова Т. Г. Формирование моделей корпоративного контроля в российской промышленности // Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России. М.: ГУ ВШЭ, 2001. Кн. 2. С. 76-89.
Автор предупреждает, что доля инсайдеров занижена, так как часть внешних собственников аффилирована с руководством предприятий. И тем не менее сдвиги налицо, причем как раз по признакам, свидетельствующим о росте влияния эффективных собственников. В 1998 г. доля крупнейшего акционера выросла до 28%, а трех крупнейших – до 45%. Крупнейший акционер обладал контрольным пакетом на каждом пятом предприятии. Это довольно высокий уровень концентрации капитала и по мировым меркам. Для российских компаний характерно, по данным обследований, совмещение функций собственника и менеджера. Последний имеет преимущество перед другими собственниками, тогда как собственники пока имеют в среднем ослабленные позиции по контролю над менеджментом. Тем не менее эффективный по стандартным критериям собственник на большинстве жизнеспособных предприятий уже появился*. Издержки первого этапа приватизации, порожденные доминированием в первичном распределении собственности инсайдеров, особенно работников, а также бесплатной раздачей ваучеров, шаг за шагом преодолеваются. * По данным Леонтьевского центра в Санкт-Петербурге, уже к 1997 г. борьба за контроль завершилась на 25–30% российских АО, причем в 2/3 случаев победили аутсайдеры (Васильев Д.В. Корпоративное управление в России: есть ли шанс для улучшений? // Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России. Кн. 2. С. 38).
Что действительно можно считать просчетом данного этапа приватизации, так это то, что не удалось закрепить успех, достигнутый в формировании инфраструктуры финансового рынка, а именно системы паевых инвестиционных фондов, которые могли вырасти на базе ЧИФов. Но эти институты, видимо, трудно было искусственно поддерживать, а среда для их нормального функционирования к 1994 г. еще явно не созрела. Она и сейчас еще не готова предъявить масштабный спрос на услуги финансового посредничества. Подведем итог. Как бы то ни было, какие бы проблемы ни были порождены первым этапом приватизации, сколько бы ни было допущено ошибок, сегодня можно сказать: дело завершилось несомненным успехом. Факт, что самая государственная в мире экономика за два года на 2/3 стала частной. Факт, что был дан импульс процессу передела собственности в пользу эффективных собственников. Приватизация прошла в обстановке гражданского мира. Таким образом, реальные задачи, которые можно и следовало ставить перед этим этапом приватизации, решены в кратчайшие сроки. С организационной точки зрения сделанное можно считать чудом, особенно в условиях России, где хорошая организация за редкими исключениями никогда не была сильной стороной, где чаще всего выбирались решения, не требовавшие серьезных организационных усилий, где слишком часто в делах царил принцип "авось, небось и как-нибудь". Массовая приватизация в России – иной случай, несмотря на все свои многочисленные огрехи. Поэтому я вынужден снять свои первоначальные возражения, а с ними и шляпу, перед теми, кто это организовал: А. Чубайс, П. Мостовой, Д. Васильев, С. Васильев, А. Кох, И. Липкин, М. Бойко, П. Филиппов, Д. Бедняков, Г. Томчин, М. Маневич, А. Казаков. И все-таки жаль, что "народный капитализм" не получился. Тогда бы успех был полным. Хотя мы сегодня понимаем, что это было малореально.
|
