Особенности отдельных видов организационных форм управления, создаваемых при установлении режима чрезвычайного положения

 

В соответствии с действующим законодательством режим чрезвычайного положения реализуется в реорганизации управля­ющей системы, перераспределении полномочий государственных органов, наделении их дополнительными правами и, соответствен­но, ограничении прав и свобод физических и юридических лиц, а также возложении на них дополнительных обязанностей.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить несколько организационных форм создания управляющих сис­тем:

1) при введении чрезвычайного положения существующие органы сохраняются, но ставятся в прямое подчинение Прези­денту;

2) при введении чрезвычайного положения исполнительные органы сохраняются, но ставятся в прямое подчинение органу, назначенному Президентом;

3) для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, образуются спе­циальные временные органы;

4) при ненадлежащем осуществлении органами государст­венной власти и управления своих функциональных обязанно­стей создаются специальные временные органы.

В первом случае органы управления не реорганизуются, а им придается большой авторитет за счет полномочий Президен­та, который осуществляет прямое руководство этими органами. К данной форме Президент обращается, когда орган исполни­тельной власти полностью лоялен и можно в короткий срок разрешить возникший конфликт, в частности, путем его силово­го подавления. Подобный путь разрешения парламентского кри­зиса был применен в нашей стране в октябре 1993 г. [4]

При втором варианте в случае объявления чрезвычайного положения создается специальный орган управления, в подчи­нении которого находятся местные органы исполнительной вла­сти. Обладая соответствующим аппаратом, такой орган может осуществлять руководящую деятельность в полном объеме - сюда входит правоохранительная, хозяйственно-восстановитель­ная деятельность, ведение переговоров и т.п. При этом, являясь независимым от местных властей и свободным от предвзятости, он способен объективно оценивать обстановку и принимать оп­тимальные решения.

Относительно третьей организационной формы можно отме­тить, что при наделении специальных временных органов власт­ными полномочиями они будут аналогичны органу управления, указанному во второй форме. Если указанные полномочия не были данному органу делегированы, то он будет представлять собой просто координационный центр.

Наибольшую сложность вызывает на практике создание си­стемы управления на территории действия режима чрезвычай­ного положения — при бойкотировании или ненадлежащем осуществлении своих функций соответствующими властными органами на местах. В данном случае в соответствии со ст. 15 Закона «О чрезвычайном положении» полномочия местных представительных и исполнительных органов могут быть огра­ничены или приостановлены. В частности, в законе сказано, что Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения. В этой связи возникает необходимость создания принципиально новой системы управления с такими органами управления, как временная администрация и комендатуры.

Главой временной администрации, как правило, назначает­ся заместитель Председателя Правительства России. Высший законодательный орган утверждает представленную кандидату­ру либо отклоняет ее. Государственная Дума может также сфор­мировать временную депутатскую комиссию для наблюдения за создавшимся положением и содействия урегулированию конф­ликта либо нейтрализации бедствия.

Глава временной администрации обладает широкими полно­мочиями. Он имеет право:

— подбирать и назначать кадры в рамках своей компетенции; — издавать приказы и распоряжения, обязательные для исполнения всеми, находящимися на территории района чрез­вычайного положения;

— отстранять от должности нелояльных руководителей и представителей местной власти, если их деятельность идет враз­рез с законом;

— отменять местные нормативные акты в случае, если они носят противоправный или подстрекательный характер;

— осуществлять руководство приданными силами и средст­вами;

— организовывать взаимодействие с соседними областями и др.

Временная администрация руководит комендатурами, образо­ванными на подведомственной территории, а также координирует деятельность объединенных сил, находящихся в ее подчинении. Главой временной администрации утверждается Положение о ко­мендатуре в районе чрезвычайного положения. Образованные на основании указанного акта комендатуры различных уровней под­чиняются исключительно временной администрации. Глава вре­менной администрации определяет границы комендантских районов и участков, дислокацию их расположения, их штатную численность и персональный состав. Все приданные коменданту силы, состоящие из органов внутренних дел, войсковых частей, пограничников, подразделений МЧС и других представителей си­ловых структур, находятся в его оперативном подчинении. Распо­ряжения комендантов всех уровней по вопросам, связанным с режимом чрезвычайного положения, обязательны для всех граж­дан, должностных лиц, органов местной власти, предприятий и организаций, расположенных на подведомственной территории, где введено чрезвычайное положение. Комендант издает приказы и распоряжения по вопросам поддержания режима чрезвычайного положения, координирует деятельность правоохранительных орга­нов. В то же время на территории, где введено чрезвычайное положение, устанавливаются ограничения, направленные на изме­нение прав и свобод граждан, компетенцию организаций и учреж­дений.

Ограничение прав и свобод граждан зависит от содержания, способов реализации прав и свобод и характера корреспондирующих им обязанностей. Во-первых, это права и свободы, реализуемые при активном содействии государственных органов: право на труд, некоторые права на пользование достижениями культуры и т.д. Здесь механизм ограничения состоит в том, что обязанность государственных (муниципальных) органов в обычных условиях обеспечивать осуществление прав и свобод при чрезвычайных ситуациях «трансформируется» в их право прекратить начавшуюся по волеизъявлению граждан реализацию путем установления запретов, отказа создавать условия для нее.Во-вторых, права и свободы, реализуемые гражданами собственными действиями: свобода научного, технического и художественного творчества, свобода слова, печати, собраний, право на объединение в общественные организации, право на личную неприкосновенность и т.д. Чрезвычайное законодательство предоставляет государственным органам полномочия прямого вмешательства в начавшийся процесс их осуществления либо непосредственно предстоящий: установить общий запрет на совершение активных действий, а если право осуществляется вопреки запрету, то вмешаться в процесс реализации и прекратить его.В условиях чрезвычайного положения аппарат управления вводит на осуществляемые права административно-правовые ограничения, например, особый режим въезда и выезда граждан, временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия.В условиях чрезвычайного положения увеличивается интенсивность административно-правового регулирования. Это выражается в следующих юридических признаках.1. Охват административно-правовым регулированием более широкого круга общественных отношений. При экстремальной ситуации возникает необходимость в регламентации тех общественных отношений, которые уже были урегулированы, однако в результате социального взрыва перестали поддаваться нормативно-организационному воздействию. Несмотря на то, что большинство этих отношений существует не в сфере государственного управления, их правовое регулирование в чрезвычайных условиях осуществляется в форме административно-правовых предписаний, в частности, запретов и ограничений. Аппарату управления предоставляется право:а) временно изымать у граждан, предприятий, учреждений, организаций огнестрельное и холодное оружие, боеприпасы, звукоусиливающие технические средства;б) вносить изменения в планы работы предприятий и организаций, устанавливать особый режим их работы и т.д.2. Усиление мер административно-правовой ответственности.Этот признак выражен в:а) закреплении в законодательстве новых составов административных проступков (например, нарушение комендантского часа, распространение провокационных слухов);б) увеличении штрафных санкций за отдельные виды правонарушений;в) установлении особых административно-процессуальных правил.В административной юрисдикции вводится новая фигура - комендант района чрезвычайного положения. Чрезвычайный юрисдикционный режим устанавливает специальную подведомственность. До трех суток сокращается процессуальный срок рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Основными задачами комендатуры, которая создается при введении на какой-либо территории чрезвычайного положения, являются:

— обеспечение в зоне своего действия общественного поряд­ка и безопасности;

— защита прав и законных интересов граждан;

— борьба с преступностью и иными правонарушениями;

— изъятие у граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, боевой техники и иных предметов и веществ, исклю­ченных из гражданского оборота;

— доведение до сведения населения распоряжений времен­ной администрации;

— организация контрольно-пропускного режима;

— осуществление проверок и досмотра граждан и транспор­тных средств;

— задержание нарушителей и лиц, подозреваемых в совер­шении преступлений;

— пресечение проведения запрещенных массовых акций;

— планирование и проведение специальных операций;

— проведение профилактической и разъяснительной работы;

— отстранение от должности руководителей предприятий и организаций, а также представителей исполнительной власти, отказывающихся выполнять распоряжения временной админи­страции или нарушающих режим чрезвычайного положения;

— поддержание режима установленного комендантского часа;

— оказание помощи населению.

Практика показывает, что, как правило, комендатуры в условиях чрезвычайного положения создаются на базе действу­ющих органов внутренних дел, поэтому назначение коменданта, а также замещение соответствующих должностей в комендату­рах часто производится из числа сотрудников этих органов и приданных сил.[5]

Важная роль по предотвращению, пресечению и ликвида­ции негативных последствий при возникновении чрезвычайных ситуаций, приводящих к резкой дестабилизации общественного порядка и безопасности в том или ином регионе страны, принадлежит силовым структурам и иным государственным и обществен­ным организациям. Конкретные задачи, функции и полномочия по объему и характеру этих субъектов зависят от специфики и направленности их деятельности. Одни осуществляют аварийно-восстановительные и спасательные работы, другие связаны с орга­низацией жизнеобеспечения, третьи обеспечивают охрану общественного порядка и безопасности в зоне чрезвычайного поло­жения.