ВСТАВКА 13.2 4 страница

 

ВСТАВКА 14.10

Единственной страной в мире, которая в национальном масштабе занималась сбором и рециркуляцией пластмассовых изделий в широком ассортименте, была Восточная Германия. В Нидерландах высокую залоговую стоимость (большую, чем стекло) имеют пластиковые бутылки, что позволяет обеспечить максимально возможный сбор. Пустая пластиковая емкость стоит 25 евро-центов, что составляет почти 50% стоимости напитка, разлитого в нее. В Швеции аналогичный вид тары покупается у населения за 4 кроны (30% от стоимости напитка). Аналогичные шаги предпринимаются в США.

 

Рециклирование пищевых отходов и другой органики также находится на довольно низком уровне, хотя их потенциал достаточно велик. В России ежегодно выбрасывается на свалки столько продуктов питания, что, по расчетам, ими можно прокормить стадо крупного рогатого скота в несколько десятков тысяч голов. Однако сбор их практически отсутствует. Кроме того, пищевые отходы, органические отходы сельскохозяйственных предприятий и пищевой промышленности, сухой остаток коммунальных стоков можно подвергать компостированию для получения компоста — органического удобрения, что практикуется во многих европейских странах.

Серьезной проблемой из-за роста автотранспорта может стать утилизация покрышек. Если в среднем одна автопокрышка проходит до своего износа 25 тыс. км, а автомобиль за жизненный цикл —200—300 тыс. км, то это означает, что только один автомобиль приносит 8—12 единиц резиноотходов за период своей эксплуатации. Процент рециклирования шин невелик, между тем их можно восстанавливать, а также использовать в резинотехнической промышленности, в качестве добавок (измельчая) в стройматериалы, сжигать вместе с ископаемым топливом. Имеются также технологии переработки автопокрышек в пластиковые (на основе смол) изделия.

Пока же большая часть покрышек оказывается на свалках, где служит хорошим сырьем для пожаров, или разбрасывается по обочинам дорог.

Описанная выше ситуация с отходами имеет несколько причин. В определенной степени она обусловлена имеющейся материально-технической базой переработки, применяемыми технологиями, которые не приспособлены к утилизации отходов. Создаваемое оборудование всегда в первую очередь было ориентировано на использование первичного сырья. Сокращение сырьевой базы заставляет обратить внимание на вторичные ресурсы, однако техника для их переработки иногда попросту отсутствует.

 

ВСТАВКА 14.11

Сразу же после войны в Японии и Западной Германии были построены современные сталелитейные заводы, использующие значительную долю металлолома. В то же время промышленность США не вкладывала инвестиции в модернизацию старых заводов, ориентируясь по традиции на переработку железной руды. Впоследствии сталелитейная промышленность США потеряла большую часть своих заказов, не выдержав конкуренции, и вследствие этого не располагала достаточным капиталом для запоздалой модернизации. Хорошим примером может служить компания «Места Мэшин» (Mesta Machine) — одна из немногих американских фирм, которая поставляла оборудование для американской сталелитейной промышленности, когда США играли доминирующую роль в мировом производстве стали. Фирма не придала значения техническим усовершенствованиям зарубежных производителей сталелитейного оборудования и проигнорировала быстрое разрастание внешних рынков. В короткий срок «Места Мэшин» обнаружила, что находится в состоянии острой конкуренции с иностранными соперниками, предлагающими продукцию по более низким ценам, более быстрые поставки и такие технологии, которые отвечают требованиям и зарубежных, и американских предпринимателей сталелитейной промышленности. Поскольку фирма отреагировала на эти изменения слишком поздно, она обанкротилась. (см. Дэниелс Д., Храдеба Л. Международный бизнес. М.: Дело Лтд. 1994. С. 17). Этот пример свидетельствует о том, что погоня за тактическими выгодами сегодняшнего дня может привести к экономическим потерям в долгосрочной перспективе.

 

Вторая причина состоит в том, что многие отходы практически никогда не имели экономической оценки, представлялись бросовым, ненужным, вынужденным побочным продуктом роста производства и потребления. В случаях же когда цены устанавливались (в плановой экономике это делалось централизованно), например на макулатуру, металлолом, они находились на достаточно низком уровне. Отсутствие стимулов диктует и поведение населения и производителей. В итоге сложилась парадоксальная ситуация, когда дешевле выбросить, чем сдать и переработать. В конечном итоге это означает, что хозяйственный механизм не ориентирован на природосберегающий тип развития экономики. Между тем диапазон цен на отходы может быть достаточно широким — особенно в условиях рынка, когда не надо ничего согласовывать и утверждать. Действительно, может возникнуть положение, при котором отходы будут иметь нулевую стоимость (по принципу «лишь бы взяли» — когда использовать у себя нельзя, а затраты на захоронение велики), но это будет выгодно покупателю, готовому к утилизации. Другая крайняя точка — когда цена единицы отхода будет равна цене единицы первичного сырья, что вполне возможно при дефиците последнего. Основное же множество цен будет находиться внутри этого диапазона.

Второй аспект этой проблемы заключается в том, что издержки, связанные с подготовкой отходов к продаже, должны быть ниже, чем стоимость их захоронения. Этому будет способствовать введение платежей за размещение отходов, а также отнесение затрат на создание и эксплуатацию свалок на производителей. При этом сами свалки должны видоизменяться. Например, в США с 1976 г. запрещена эксплуатация всех свалок открытого типа, к 2002 г. должно прекратиться размещение первичных отходов на свалках в странах ЕС, а начиная с 2010 г. подобные «полигоны» будут вообще закрыты.

В России же до сих пор практически все коммунально-бытовые и большая часть промышленных отходов складируется на полигонах, не отвечающих природоохранным требованиям.

Препятствуют процессу широкого вовлечения отходов в хозяйственный оборот и низкие цены на первичное сырье, не включающие в себя, как уже говорилось, затраты на воспроизводство природных ресурсов и охрану окружающей среды.

Еще одна проблема, которая пока, может быть, не очень ощущается в России, но существует и будет усугубляться, — проблема корпоративных интересов. Производители железной руды, в принципе, не заинтересованы в широком использовании металлолома, производители пластиковых бутылок против рециркуляции алюминиевых банок, а вместе они не хотят оборота стеклянных емкостей. Согласованием этих интересов должно заниматься государство через рычаги субсидий, налоговой политики и т.п.

Наконец, еще одна причина безразличного отношения к отходам — существенные пробелы в экологическом воспитании и образовании, свойственные как обычным потребителям, так и лицам, принимающим законодательные и исполнительские решения в масштабах как регионов, так и страны в целом.

Выводы

Загрязнение атмосферы, воды или почвы происходит, если концентрация химических веществ, поступающих в эти среды, либо воздействие на них повышаются до уровня, превышающего способности экосистем к самовосстановлению, т.е. возможности ассимиляционного потенциала окружающей среды. При этом возникают экстернальные издержки, обычно налагаемые на общество. Экономический оптимум загрязнений достигается при равенстве предельной чистой прибыли и предельных экстернальных издержек.

Для достижения целей эколого-экономической политики и контроля за загрязнением устанавливаются стандарты качества окружающей среды, т.е. максимальные концентрации загрязняющего вещества в среде, куда оно поступает, и стандарты на выбросы, т.е. максимальное количество загрязняющего вещества, которое может исходить от источника. При установлении стандартов нужно исходить из того, чтобы уровни и концентрации загрязнений в их пределах находились бы внутри ассимиляционного потенциала экосистем.

Стратегия решения проблем загрязнения должна сочетать региональные и трансграничные аспекты. Уровни как накопленного, так и текущего загрязнения по территории России неравномерны. Следовательно, необходима система территориальных приоритетов в охране окружающей среды. Такой же подход целесообразно применять и в отраслевом разрезе.

Практика показывает, что само по себе стихийное сокращение производства не является решающим фактором снижения объемов загрязнения. Поэтому основной упор нужно делать на структурную перестройку экономики, внедрение ресурсосберегающих, безотходных технологий, совершенствование систем очистки, утилизацию отходов в форме их рециклирования. Для реализации этих задач необходимо использовать рыночные инструменты и контрольно-законодательные функции государства.

Вопросы

1. Какова взаимосвязь ассимиляционного потенциала окружающей среды и экономических показателей?

2. Какова суть экономического оптимума загрязнения?

3. Что понимается под деградацией окружающей среды?

4. Что представляет собой система стандартных загрязнений?

5. Какова взаимосвязь между стандартами качества окружающей среды и стандартизации уровня ее загрязнения?

6. Проанализируйте динамику загрязнения атмосферы и воды в России в 90-е годы. Охарактеризуйте причины сложившейся ситуации с загрязнением.

7. Почему частичное закрытие предприятий не является решающим фактором оздоровления окружающей среды?

8. Каковы положительные и отрицательные эколого-экономи­ческие последствия процессов очистки (улавливания) загрязняющих выбросов?

9. Что такое рециклирование?

10. Охарактеризуйте основные элементы рациональной политики в области обращения с отходами.

 

РАЗДЕЛ V
МЕХАНИЗМЫ ЭКОЛОГИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ

ГЛАВА 15. ГОСУДАРСТВО И РЫНОК
В ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

15.1. Причины рыночной и государственной неэффективности в охране окружающей среды

Принципиальным вопросом при формировании концепции устойчивого развития и экологизации экономики является вопрос о механизмах реализации такой концепции. В самых общих чертах мировой опыт говорит о трех возможных механизмах реализации экономических целей, в том числе и эколого-экономи­чес­ких.

Обычно, когда говорят о механизмах реализации экологической политики, выделяют три подхода:

1) прямое регулирование, связанное с воздействием государства (иногда это регулирование определяется как «командуй и контролируй») — нормативно-правовые, административно-контроль­ные меры, прямое регламентирование и т.д.;

2) экономическое стимулирование, связанное с развитием рыночных механизмов;

3) смешанные механизмы, сочетающие первые два подхода.

В мире в области охраны окружающей среды наиболее широко распространено прямое регулирование, базирующееся на законодательстве. Определенный опыт в этой области накоплен и в России.

 

ВСТАВКА 15.1

В России процесс формирования экологического законодательства идет довольно активно. В 90-х г. в этой области приняты законы «Об охране окружающей природной среды» (1991), «Об экологической экспертизе» (1995), «Об особо охраняемых природных территориях» (1995), Водный кодекс РФ (1995), «Об использовании атомной энергии» (1995), «О недрах» (1995), «О животном мире» (1995), Лесной кодекс РФ (1997), «Об отходах производства и потребления» (1998) и др. В 2002 г. утвержден новый закон РФ «Об охране окружающей среды».

Наряду с собственно правовыми актами в области охраны окружающей среды нормы экологического права содержатся и в других отраслях российского права: Конституции РФ, Гражданском кодексе, Уголовном кодексе РФ, Административном кодексе и т.д. Так, в Конституции РФ закреплено конституционное право «каждого на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» (статья 42).

В России существуют три уровня правового регулирования и управления. Соответственно и экологическое законодательство развивается на трех уровнях:

- федеральный;

- субъектов РФ;

- местное самоуправление.

На федеральном уровне действуют Конституция РФ (1993), федеральные законы и международные договоры России, а также большое число подзаконных нормативных актов — президентских указов и распоряжений, правительственных постановлений и распоряжений, нормативных правовых актов министерств и ведомств.

На уровне субъектов Федерации (всего 89 субъектов — республики в составе РФ; края, области, города Москва и Санкт-Петербург; автономные области и округа) действуют конституции (уставы), законы, указы и распоряжения президентов (в субъектах, где они есть), постановления и распоряжения правительств, администраций, мэров городов Москвы и Санкт-Петербурга и др. В экологическом законодательстве субъектов РФ можно отметить законы об охране окружающей среды (Башкортостан), об экологической экспертизе (Республика Коми), о земле (Воронежская и Саратовская области), лесные кодексы (Республика Коми, Республика Бурятия, Республика Удмуртия), Кодекс об экологических правонарушениях (республика Саха (Якутия)) и др.

На уровне местного самоуправления действуют разнообразные нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

При наличии довольно обширного экологического законодательства в России основной проблемой является его применение, привлечение экологических правонарушителей к юридической ответственности. Проблема здесь не только в недостаточных санкциях, а в неэффективности механизмов их применения и неотвратимости наказания. Сейчас общая латентность преступности в России оценивается в 75%, при этом в области охраны окружающей среды она намного выше (по некоторым оценкам — до 90%). Велико число неучтенных и невскрытых экологических административных и дисциплинарных правонарушений. Значительная часть правовых санкций не используется (крупный штраф, налагаемый в уголовном порядке; остановка предприятий, цехов, устаревших технологий из-за их экологической вредности; иски граждан и общественных организаций по возмещению экологического вреда).

Важное значение в государственном регулировании природопользования, экологическом законодательстве придается нормированию качества среды. Состояние таких институтов, как экологическая экспертиза, эколого-правовая ответственность, экологические права человека, экологический риск и пр., во многом зависит от показателей качества окружающей среды.

В России нормативы качества окружающей среды подразделятся на три группы:

1) санитарно-гигиенические нормативы;

2) производственно-хозяйственные нормативы;

3) комплексные нормативы.

К санитарно-гигиеническим нормативам относятся нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ: химических, биологических и пр., нормативы санитарных, защитных зон, предельно допустимых уровней (ПДУ) радиационного воздействия, шума, вибрации магнитных полей, нормативы предельно допустимых остаточных количеств вредных веществ в продуктах питания. Санитарные нормы, определяющие предельно допустимые уровни влияния на организм человека комплекса факторов среды его обитания, утверждает специальный Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора.

Первые нормы ПДК вредных веществ для питьевой воды были установлены еще 1939 г. К 1991 г. число таких норм ПДК для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения достигло 1925. ПДК вредных веществ, для воздуха впервые были введены в 1951 г. для 10 вредных веществ и в начале 90-х гг. их число составило 479. ПДК для вредных веществ в почве стали вводиться с 1980 г.; в настоящее время такие ПДК установлены для 109 вредных веществ. Наряду с санитарными действуют нормативы концентрации вредных веществ для рыбохозяйственных водоемов, по чистоте воздуха для лесной растительности (6 норм ПДК), для поверхностных вод, используемых в сельскохозяйственных целях (полив, питьевая вода для животных).

Во вторую группу нормативов качества окружающей среды входят производственно-хозяйственные нормативы. В соответствии с гл.5 статьей закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.) нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов вредных веществ (ПДС), а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ (загрязняющих воздух, воду и почву) устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта. Учитываются также данные о наличии мутагенного эффекта и вредных последствий по каждому источнику загрязнений — в соответствии с ПДК вредных веществ в окружающей среде.

Основное отличие первой и второй групп нормативов качества среды состоит в следующем: нормативы ПДК вредных веществ дают только экологическую и санитарно-гигиеническую оценку состояния окружающей среды, но не указывают источник вредного воздействия. Последнюю функцию выполняют нормативы ПДВ и ПДС вредных веществ.

Решение о введении ПДВ было принято в СССР еще в 1978 г., и эти нормативы были отражены в законах СССР и РСФСР об охране атмосферного воздуха в 80-е гг. В настоящее время экологические нормативы для конкретных предприятий и организаций устанавливаются в порядке, предусмотренном Правительством РФ.

В третью группу нормативов качества окружающей среды входят комплексные нормативы. Здесь действуют предельно допустимые нормы нагрузки (ПДН) на природу, которые определяются размером антропогенного воздействия на экосистемы, природные ресурсы, не приводящие к нарушению экологических функций среды. Для определения ПДН часто используется понятие емкости природной среды.

Нормы нагрузки бывают отраслевые (для отдельных видов природных ресурсов) и региональные. К отраслевым нормативам относятся: предельные нормы пребывания людей в лесу (12—15 человек на 1 га); предельное число туристов на территории национального парка; предельное число домашнего скота на единицу пастбищных угодий и т.д. Региональные ПДН разрабатываются с учетом хозяйственной или рекреационной нагрузки на природные комплексы: экологические ограничения на использование водных ресурсов, леса, рыбных запасов, на развитие хозяйственной деятельности, ее параметры и пр.

 

 

Опыт многих стран мира, в том числе бывшего Советского Союза и стран Восточной Европы, показал неэффективность жесткого централизованного планирования и управления для целей экологосбалансированного экономического развития. Значительные субсидии для природоэксплуатирующих отраслей, отсутствие цены или минимальная цена на природные ресурсы, приводящие к их сверхэксплуатации, общественная собственность на все и отсутствие должного контроля за охраной среды и использованием ресурсов и многое другое привели к формированию техногенного типа экономического развития, многим кризисным экологическим явлениям.

Многие региональные и отраслевые экономические программы в СССР, разработанные и реализованные без учета экологического фактора, привели в долгосрочной перспективе к крайне негативным экологическим последствиям, сопровождающимся огромным экономическим и социальным ущербом. Здесь можно еще раз напомнить о наиболее обширных и природоразрушающих программах, таких как создание каскада ГЭС на Волге, освоение целинных и залежных земель в Сибири и Казахстане, орошение пустынных земель в Аральском регионе. Уже спустя 10—20 лет после реализации этих программ возникшие экологические проблемы фактически свели на нет предполагаемые экономические и социальные выгоды.

Однако нельзя поддерживать иллюзии возможного выхода на траекторию устойчивого развития только за счет чисто рыночных механизмов. Выше уже отмечался провал, признаваемый учеными и политиками, чисто рыночной модели развития в отношении охраны окружающей среды, что и сделало необходимым разработку концепции устойчивого развития (см. параграф 1.3).

Важным качеством рынка являются его возможности обеспечить наилучшее использование различных ресурсов благодаря ценовым сигналам об их дефицитности. Деградация окружающей среды, истощение природных ресурсов, чрезмерное загрязнение свидетельствуют о сбоях в рыночном механизме. Цены, складывающиеся на «природных» рынках, часто дают искаженную картину истинной ценности природных благ и услуг, не отражают реальные общественные издержки и выгоды использования экологических ресурсов. В результате складывается неадекватная оценка дефицитности ресурсов, величин спроса и предложения, что дает заниженные стимулы для эффективного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Выше уже рассматривались различные причины рыночной неэффективности. Суммируя сказанное, можно выделить следующие основные причины «провалов рынка» в экологической сфере:

— экстерналии (внешние эффекты);

— отсутствие/заниженность цен на природные блага и отсутствие их рынков;

— общественные блага;

— трансакционные издержки;

— права собственности;

— неопределенность (асимметричность информации) и недальновидность.

В концептуальном плане провалы рынка в охране окружающей среды связаны, прежде всего, с практически невозможным адекватным учетом экстерналий, социальных издержек общества от деградации окружающей среды, с проблемой открытого доступа к природным благам, их заниженной ценой и пр.

Проблема «провалов рынка» связана с таким критически важным в экономической теории и на практике явлением как экстерналии (см. главу 3). Одно из достоинств конкурентной рыночной системы заключается в том, что она обеспечивает эффективное распределение ресурсов. Иными словами, “правильный” или оптимальный объем ресурсов распределяется на производство каждого из множества товаров и услуг. Отсюда равновесный объем продукции на конкурентном рынке отождествляется также с оптимальным объемом продукции. Между тем вывод о том, что конкурентные рынки автоматически делают распределение эффективным, покоится на скрытом допущении, что все выгоды и издержки, связанные с производством и потреблением каждого продукта, находят полное отражение соответственно в кривых рыночного спроса и предложения. Иначе говоря, принимается допущение, что не существует экстерналий, связанных с производством или потреблением любого товара или услуги. В отсутствие внешних эффектов рыночный механизм способен приводить к распределениям, оптимальным по Парето. При наличии экстерналий рынок не обязательно приводит к такому оптимальному распределению ресурсов, и такое распределение часто бывает неэффективным.

Для различного рода соглашений, сделок в рыночной сфере необходимы расходы, связанные с получением информации, ведением многосторонних переговоров, обеспечением соблюдения договоров и т.д., т.е. расходов, которые входят в трансакционные издержки. В области охраны окружающей среды такие издержки могут быть достаточно велики по отношению к ожидаемым выгодам, и тогда достижение действенного соглашения маловероятно, а деградация природы продолжится.

Существенной проблемой для рынка являются неопределенность и недальновидность. Неопределенность во многом порождается недостатком знаний о законах функционирования экологических систем, что приводит к игнорированию сложно прогнозируемых и отдаленных последствий в рыночных решениях. Проблемой является и «близорукость» рынка, его ориентация на получение быстрых результатов, прибыли при недоучете долгосрочных ущербов и выгод.

Проблема экологической «близорукости» экономики и вообще человечества афористично сформулирована Ф.Энгельсом: «Не будем, однако, слишком обольщаться нашими победами над природой. Каждая из этих побед имеет, правда, в первую очередь те последствия, на которые мы рассчитывали, но во вторую и третью очередь совсем другие, непредвиденные последствия, которые очень часто уничтожают значение первых».

Провалы рынка в охране среды означают необходимость реализации экологической политики государства, направленной на существенную коррекцию отмеченных рыночных сбоев. Однако и проведение самого мудрого государственного управления не гарантирует от неэффективности экологических решений. Об этом свидетельствует мировая практика государственного регулирования, в том числе в странах с развитой рыночной экономикой. Среди примеров неэффективности государственной политики по отношению к окружающей среде можно выделить следующие:

— предоставление субсидий (пестициды, энергия, вода для орошения и пр.);

— налоговая система (стимулирование экологодестабилизирующей деятельности в сельском хозяйстве, энергетике и пр.);

— контроль цен;

— экологодестабилизирующая внешнеторговая политика;

— непоследовательная реформа прав собственности;

— недостатки в управлении и мониторинге окружающей среды и т.д.

Типичным примером получения негативных экологических последствий от вмешательства государства являются субсидии. Наиболее субсидируемыми в мире являются энергетика, водоснабжение, сельское хозяйство и дорожный транспорт. Объем глобальных субсидий в этих четырех отраслях составляет 700—900 млрд. долл. в год. В странах ОЭСР к наиболее субсидируемым секторам относятся сельское хозяйство (более 330 млрд. долл.) и дорожный транспорт (85—200 млрд. долл.). В развивающихся странах и странах с переходной экономикой наибольший объем субсидий направляется на нужды энергетики — 150—200 млрд. долл., а также водоснабжения — 42—47 млрд. долл.

Несмотря на недостатки государственного вмешательства, роль государства в охране окружающей среды велика сейчас, и будет велика в дальнейшем. В частности, государство на основе прямого или косвенного регулирования должно добиваться сдвига рыночно оптимального уровня производства (без учета экстерналий) к общественно оптимальному уровню выпуска продукции, реализуя интересы общества. Существенна роль государства в разработке экологических приоритетов и экологической политики (см. вставку 15.2), в установлении различного рода нормативов, стандартов в охране окружающей среды, особенно для особо опасных для природы и здоровья человека веществ. Государству принадлежит ведущая роль в осуществлении альтернативных вариантов решения экологических проблем, структурной перестройке экономики в условиях рынка, о чем свидетельствует опыт развитых стран последних двух десятилетий (см. главу 5). Недооценка значения государственного макрорегулирования в условиях перехода к рынку или самого рынка может привести к негативным экологическим последствиям.

 

ВСТАВКА 15.2

Долгосрочные экологические приоритеты России отражены в Указах Президента РФ, посвященных обеспечению устойчивого развития страны. Первым основополагающим документом в области формирования новой эколого-экономической политики России стал Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития». В этом указе были утверждены “Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития”. Важным документом стала “Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию”, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440. Концепция направлена на сбалансированное решение задач социально-экономического развития на перспективу и сохранение благоприятного состояния окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения жизненных потребностей населения. Для улучшения экологической ситуации существенное значение имеет и «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300).

Для решения средне- и краткосрочных задач экологической политики страны разработка и реализация природоохранных мероприятий осуществляется по трем основным направлениям:

1) отраслевой подход. Природоохранные мероприятия разрабатываются для отдельных предприятий, отраслей и комплексов, а затем эти мероприятия обобщаются в Планы действий по охране окружающей среды (ПДООС);

2) региональный подход. В районах с неблагоприятной экологической ситуацией реализуются специальные экологические программы. Природоохранные мероприятия в этих программах охватывают предприятия наиболее загрязняющих отраслей и комплексов данного региона (например, федеральные и региональные программы для промышленных районов Урала, промышленности региона озера Байкал и т.д.);

3) целевой (или проблемный) подход. В рамках всей страны или региона ставится конкретная экологическая проблема и разрабатываются соответствующие природоохранные мероприятия в отраслях и комплексах, развитие которых связано с решением этой проблемы. Примером подобного подхода может быть федеральная целевая программа по защите окружающей среды и населения от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов. В рамках данного подхода разрабатываются и мероприятия по выполнению международных обязательств России по глобальным экологическим проблемам (например, федеральная программа по предотвращению опасных изменений климата).

Все природоохранные мероприятия, разработанные на основе упомянутых подходов, объединяются в планы по охране окружающей среды. На федеральном уровне примером таких планов являются Национальные планы действий по охране окружающей среды (НПДООС). Такой план состоит из трех блоков: законодательные и нормативные акты, разрабатываемые и реализуемые федеральные целевые программы.

В России было утверждено три НПДООС:

· план действий Правительства РФ по охране окружающей среды на 1994—1995 гг. В данный НПДООС было включено около 100 мероприятий экологической направленности, в том числе 32 законопроекта, 47 федеральных целевых программ (подпрограмм) и 21 нормативный документ;