ВСТАВКА 13.2 5 страница

· план действий Правительства РФ по охране окружающей среды и природопользованию на 1996—1997 гг. В этот документ включено 56 мероприятий, в том числе 4 законопроекта, 41 федеральная целевая программа, 6 нормативных актов;

· национальный план действий по охране окружающей среды РФ на 1999—2001 гг. В данный документ включено 35 правовых и нормативных актов, подлежащих разработке; 21 федеральная целевая программа.

 

Институциональная неэффективность наряду с провалами государственной политики и рынка также является существенной причиной экологической дестабилизации. Неопределенность прав собственности на природные ресурсы (в том числе частной), нечеткое распределение прав собственности на них между центральной властью и регионами приводят к нерациональному использованию ресурсов, их чрезмерной эксплуатации.

Неэффективность рынка, государства и институтов существенно искажает цены на природные ресурсы в сторону их занижения, что создает избыточный спрос, увеличивает эксплуатацию и ускоряет деградацию и исчерпание ресурсов. Рассмотрим необходимую коррекцию цены, спроса и предложения для адекватного отражения экономической ценности природных ресурсов. На рис. 15.1 показана такая ситуация для определенного ресурса (это может быть вода, древесина, топливно-энергетические ресурсы и т.д.).

 

 

 

Рис. 15.1. Коррекция в цене «провалов рынка», неэффективности государственной политики и институциональной неэффективности

Обозначения: D — спрос, MPC — предельные частные издержки, S — субсидии, U — издержки пользователя, E — экстернальные издержки.

На рис. 15.1 в условиях «чистого» рынка цена природного ресурса при величине спроса q будет равна p. Реальная цена природного ресурса должна включать в себя — дополнительно к рыночной цене — издержки от неэффективности рынка, государства и институтов. На рис. 15.1 учет «провалов» государственной политики (например, субсидий) приводит к сдвигу кривой предельных издержек MPC влево к MPC₁. В свою очередь последняя кривая при учете издержек пользователя путем устранения институциональной неэффективности (четкое определение прав собственности, лучшее налогообложение природопользователей) сдвигается к кривой MPC₂. И, наконец, MPC₃ учитывает налог для коррекции «провалов» рынка, вызываемых отрицательными экстерналиями при эксплуатации данного природного ресурса.

Таким образом, в результате коррекции экономических искажений произошел поэтапный сдвиг от кривой предельных частных издержек MPC к кривой MPC₃, которая отражает предельные социальные издержки для всего общества (MSC). В результате достигнута новая равновесная цена p* при уменьшенном объеме производства q*, что отражает реальную ценность природного ресурса.

Проделанные итерации можно представить в виде простых уравнений (см. рис. 15.1). Устранение неэффективности государственной политики (субсидии):

MPC₁ = MPC — S.

Коррекция институциональной неэффективности (издержки пользователя):

MPC₂ = MPC₁ — U.

И коррекция «провалов» рынка (экстернальные издержки):

MPC₃ = MPC₂ — E.

В результате новая равновесная цена p* на рисунке 15.1, отражающая предельные социальные издержки MSC, будет равна:

p* = MSC = MPC₃ = MPC + S + U + E.

Приведенный пример показывает важность разработки адекватной эколого-экономической политики для устранения многочисленных экономических искажений в экономике для охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Процессы поиска эффективных государственных и рыночных регуляторов в этой области, их оптимального сочетания начались в 60—70-е гг., когда экологические проблемы резко обострились. Страны с рыночной экономикой реагировали на такое обострение созданием централизованных административных систем управления охраной окружающей среды. Акцент делался на законодательные ограничения вредных воздействий на окружающую среду, государственное нормирование и контроль, а также санкции. Важнейшим принципом принимаемых законов по охране природы стал принцип «загрязнитель платит», введенный Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в 1972 г. Осуществлялось безвозмездное государственное субсидирование природоохранной деятельности. Экономическому регулированию, стимулированию охраны природы в этот период уделялось мало внимания.

В дальнейшем 80-е гг. ознаменовались попытками широкого использования экономических регуляторов для стимулирования природоохранной деятельности в рыночных экономиках. Сейчас в мире в этой области насчитывается свыше 80 различных экономических инструментов. В охране окружающей среды сложился своеобразный симбиоз из административных и рыночных механизмов. И поиск оптимальных эколого-экономических регуляторов продолжается.

Поэтому сейчас можно говорить только об основных принципах и подходах к созданию нового экономического механизма взаимоотношения общества и природы. Готовой и хорошо функционирующей модели такого механизма в мире не существует.

У «государственного» и рыночного подхода есть свои достоинства и недостатки. Однако имеющийся мировой опыт показал неэффективность «чистого» использования одного из подходов. По-видимому, будущее за разумным сочетанием, балансом государственного и рыночного подходов, смешанным подходом в зависимости от экологической ситуации, особенностей экономики и т.д.

Для нашей страны экологизация экономики, переход к устойчивому типу экономического развития осложняется общим экономическим кризисом, сломом старой командно-административной системы и трудностями перехода к рыночной экономике. Это накладывает особые ограничения на проведение экономической политики в условиях переходной экономики, зарождающегося рынка.

Для реализации перечисленных выше направлений экологизации экономики (см. гл. 7) необходимы соответствующие экономические и правовые механизмы. В условиях отсутствия сложившейся системы рыночной экономики в России имеющиеся экономико-правовые механизмы не позволяют эффективно охранять окружающую среду. Современные направления перестройки экономики и предлагаемые модели экономического механизма в условиях перехода на рыночные отношения также недостаточно учитывают экологические аспекты ведения хозяйства. Особенно часто это проявляется в упрощенной трактовке институциональных преобразований в обществе, в закреплении прав собственности, приватизации, акционировании и т.д. С учетом отдаленных эколого-экономических последствий такие формы экономических отношений могут стать убыточными для общества в целом без надежных природоохранных регуляторов.

Сказанное не означает, что надо замедлить продвижение к новым формам хозяйствования. Старая административно-командная система, монополия на природные ресурсы привели народное хозяйство на грань экологической катастрофы. Однако все новое должно быть взвешено на экологических весах, любые реформы в экономике должны начинаться с создания системы жесткой экологической защиты.

Переход к рынку предполагает задание жестких экологических рамок для возможных вариантов развития. Если в прошлом «экологическая цена» возможной экономической ошибки не имела непоправимых последствий в условиях стабильности окружающей среды, относительной слабости экономических воздействий вследствие неразвитости материально-технической базы, то теперь ситуация принципиально изменилась. Экономические воздействия сейчас сопоставимы с геологическими. И возможное разрушение природной среды в конечном счете разрушит и саму экономику, и рынок. Таким образом, необходима концепция эколого-экономического перехода, моделирование возможных направлений формирования устойчивого развития.

Все принимаемые экономические решения должны обладать высокой степенью экологической надежности и безопасности. Очевидно, что в условиях конкуренции, массовых банкротств, ужесточения финансовой ситуации для предприятий (вне зависимости от их типа — государственных, кооперативных, акционерных, частных и пр., и сферы деятельности — промышленность, сельское хозяйство и т.д.) одной из первых жертв борьбы за выживание станет природа. Предприятия стремятся всячески экономить на природоохранных мерах, приобретении экологического оборудования, так как экологические затраты не увеличивают выпуск основной производственной продукции. Скрываются выбросы и сбросы загрязняющих веществ, захоронения отходов, для того чтобы избежать платы за них, штрафов и т.д.

Особенно следует отметить возрастающее значение экологической безопасности. Понятие безопасности, ее различных видов играет сейчас все большую роль как в экономике, так и в политике. Под экологической безопасностью понимается степень адекватности экологических условий задачам сохранения здоровья населения и обеспечения длительного устойчивого социально-экономи­ческого развития.

15.2. Макроэкономическая политика и экологический фактор

Облегчить эколого-экономический переход к рыночной экономике государство может с помощью экологосбалансированных экономических реформ и создания соответствующей экономической среды на макроуровне. Рассмотрим экологическое воздействие макроэкономической политики. Для проведения эффективной экологической политики важно понимать уровень и соподчиненность проводимых мероприятий, масштаб и границы их воздействия. Здесь можно выделить две группы мероприятий:

1) макроэкономические меры;

2) мероприятия, имеющие собственно экологическую направленность (целевые экологические мероприятия).

К первой группе мероприятий относятся меры, которые проводятся в рамках всей экономики или на уровне секторов/народ­но­хозяйственных комплексов. Они могут не иметь в явном виде экологических целей. Среди таких мероприятий можно выделить структурную перестройку, изменение обменного курса национальной валюты, сокращение дефицита государственного бюджета, финансово-кредитную политику, либерализацию внешней торговли, усиление роли частного сектора, институциональные преобразования (приватизационная политика, демонополизация и др.), реформы цен и программы налогообложения или субсидий в основных секторах экономики (энергетика, сельское хозяйство, промышленность), создание условий для иностранных инвестиций и т.д. Все эти мероприятия, механизмы и реформы неизбежно в той или иной степени сказываются на экологической ситуации.

Ко второй группе мероприятий относятся меры, имеющие четко выраженную экологическую ориентацию: введение «экологических» налогов, различного рода платежей и штрафов за загрязнение окружающей среды, принятие природоохранных стандартов и нормативов, экологическая экспертиза, лицензирование природопользования, реализация региональных или отраслевых экологических программ и т.д. Эти мероприятия в качестве своих объектов имеют охрану окружающей среды и улучшение использования природных ресурсов. (Более подробно специальные экономические механизмы природопользования рассмотрены в следующей главе).

В современной экономике для лиц, принимающих решения, очевидна приоритетность собственно макроэкономических мероприятий, которые определяют экономическое развитие, темпы экономического роста, рост благосостояния населения. При этом экологические последствия проводимой макроэкономической политики или вообще не принимаются во внимание, или им придается минимальное значение.

Например, существенные проблемы может породить такое в целом необходимое и эффективное мероприятие по улучшению макроэкономической сбалансированности, как сокращение дефицита государственного бюджета. В условиях максимального ужесточения бюджетной политики часто одними из первых жертв становятся затраты на охрану природы. Изменение обменного курса валют может стимулировать экспорт и дополнительную эксплуатацию природных ресурсов. (Некоторым оправданием подобных положений служит слабая изученность связей между макроэкономическими мероприятиями и их экологическим последтвием в мире.)

В отличие от первой макроэкономической группы мероприятий во второй группе находятся меры с четкой экологической направленностью и ожидаемым экологическим эффектом. И здесь следует подчеркнуть, что данные меры носят хотя и важный, но в большинстве случаев вспомогательный /компенсирующий и локальный характер по отношению к макроэкономическим мероприятиям. В случае появления негативных экологических эффектов от проведения «большой» экономической политики государство бывает вынуждено реализовывать дополнительные экологические программы или мероприятия для стабилизации ухудшившейся экологической ситуации.

Среди основных причин негативного экологического воздействия макроэкономических мероприятий можно выделить три: неэффективность государственной политики, «провалы рынка», и в качестве отдельной причины часто выделяется институциональная неэффективность (см. предыдущий параграф).

Например, специальные меры для экологической компенсации нужны при неэффективности государственной политики в аграрном секторе. Благое намерение облегчить положение сельскохозяйственных производителей и увеличить аграрное производство, предоставляя значительные субсидии при покупке пестицидов, использование низкой платы за воду или вообще ее бесплатность в орошаемом земледелии приводят к значительному загрязнению водных ресурсов, их исчерпанию. Это требует специальных экологических программ, экономических и правовых мер.

Аналогично при экономическом росте, вызванном экономическими реформами, может наблюдаться увеличение ущерба окружающей среде. Причинами могут быть сбои рыночного механизма. Если бы были известны точные экстернальные издержки, внешние эффекты от деятельности загрязняющих предприятий, то не понадобились бы многие природоохранные меры, так как реализация принципа «загрязнитель платит» возложила бы дополнительные затраты на субъекты загрязнений. Однако практическая сложность «замыкания», интернализации экстерналий, расчета экстернальных издержек делают необходимыми введение различного рода дополнительных экономических инструментов (платежи за загрязнение, «зеленые» налоги и пр.) или проведение общих мер природоохранного характера (очистка загрязненных вод коммунальными службами и пр.) (см. социальные и частные издержки, налог Пигу в параграфе 3.2.).

Среди положительных примеров позитивного экологического воздействия макроэкономических мероприятий можно привести реформу цен, устранение их искаженной структуры, более адекватный учет в ценах реальной ценности природных ресурсов. Изменение цен в одном из секторов экономики приводит к общему изменению относительной структуры цен и воздействует тем самым на все народное хозяйство. Например, разумное повышение цен на энергетические ресурсы должны способствовать их экономии и рациональному использованию во всех отраслях экономики и у населения.

Выше были приведены «чистые» негативные и положительные примеры воздействия на окружающую среду макроэкономической политики. В реальной экономической действительности мероприятия часто дают смешанный экологический эффект. Например, меры, направленные на макроэкономическую стабилизацию, приносят определенную экологическую выгоду. Экономическая нестабильность, непредсказуемость развития экономической ситуации, высокий уровень инфляции и ставок процента и пр. способствуют «антиустойчивому» развитию экономики, приводят к усилению эксплуатации природных ресурсов, экономии на природоохранных затратах. Стабильность позволяет реализовывать экономические проекты, лучше учитывающие долгосрочные последствия, в том числе экологические. Вместе с тем процесс макроэкономической стабилизации может оказывать и негативное экологическое воздействие. Например, сокращение государственных расходов с целью сбалансирования бюджета часто происходит за счет сокращения финансирования природоохранных мер.

Таким образом, в идеале проведение макроэкономических мероприятий должно давать экологический эффект (или быть, по крайней мере, экологически нейтральным). То есть нужна экологонепротиворечивая макроэкономическая политика. В этом случае достигается так называемый двойной выигрыш — и экономический, и экологический. К сожалению, это достигается далеко не всегда и проведение большинства эколого-экономических мероприятий бывает вынужденным и компенсирующим по отношению к основным экономическим мероприятиям. И одной из важных целей экономики природопользования является исследование взаимосвязей между макроэкономической политикой и ее экологическим воздействием, нахождение и обоснование общеэкономических мероприятий, дающих наряду с экономическим эффектом и экологический выигрыш. Например, для России в этой области приоритетной является структурная перестройка. При разработке экономических программ необходимо предусматривать их потенциальное воздействие на среду и закладывать в такие программы пакет соответствующих превентивных и компенсирующих природоохранных мероприятий.

Показать взаимосвязи между макроэкономической политикой и ее экологическим воздействием можно на примере построения матрицы воздействия мероприятий (М.Мунасингхе, В.Круз. 1995.) (см. табл. 15.1). Построение такой матрицы для макроэкономических мероприятий позволяет проследить их связь с потенциальным (положительным или отрицательным) экологическим влиянием на окружающую среду и различные природные ресурсы.

В таблице 15.1 приводятся конкретные примеры экологического воздействия (положительного и отрицатель­ного) реформы цен и субсидий, а также вспомогательные мероприятия рыночного и административного типов для земельных, водных, лесных ресурсов и биоразнообразия. Реформа цен, устранение их искаженной структуры, более адекватный учет в ценах реальной ценности природных ресурсов обычно приводятся в качестве положительных примеров позитивного экологического воз­действия макроэкономических мероприятий. Изменение цен в одном из секторов экономики приводит к общему изменению относительной структуры цен и воздействует тем самым на всю экономику. Например, в принципе разумное повышение цен на многие виды природных ресурсов спо­собствует их экономии и рациональному использованию во всех от­раслях экономики. Данное мероприятие оправдало себя с экологических позиций во многих странах мира, особенно развитых. К отрицательным последствиям реформы цен и суб­сидий можно отнести возможное ухудшение положения бедных слоев населения (высокие цены на воду, продукты переработки лесных материалов и пр.), что требует со­ответствующих компенсационных социальных мер (специальные льготы, доплаты и т.д.).

В матрице воздействия мероприятий приводятся также примеры вспомогательных мер, имеющих собственно экологическую направленность и призванных усилить благоприятные или смягчить негативные экологические воздействия макроэкономических мероприятий. Эти вспомогательные меры делятся на две группы: рыночные (платежи, налоги и т.д.) и административные (законы, стандарты, нормативы и т.д.).

Таблица 15.1

Пример матрицы воздействия мероприятий

Деятельность/меро-приятие	Основная цель	Влияние на окружающую среду
Земля	Лес	Биоразно-образие	Вода
1. Макроэкономические и отраслевые меры	Улучшение макроэкономической ситуации	Положительное воздействие в результате устранения экономических искажений (+) Негативное воздействие в результате непродуманности мер или сохранения искажений (–)
Реформа субсидий и цен		(+) отмена субсидий на пестициды улучшит их использование, сократит их применение, уменьшит загрязнение земли (+) отмена субсидий и рост цен на энергоносители стимулирует органическое сельское хозяйство (+) отмена субсидий на тяжелую с/х технику уменьшит уплотнение почвы (+) вывод из оборота малоплодородных и удаленных земель	(+) рост цен на древесину улучшит ее использование и экономию (–) рост цен на многие товары	(+) улучшение условий обитания за счет стабилизации/ уменьшения использования земель в с/х, вырубки леса, добычи энергоресурсов	(+) отмена субсидий на воду улучшит ее использование и экономию в экономике и у населения (+)уменьшение загрязнения с/х химикатами (–) возможное ухудшение положения бедного населения
2. Вспомогательные меры	Конкретные или локальные экологические выгоды	Усилить благоприятные или смягчить негативные экологические воздействия (см. выше) общих макроэкономических и отраслевых мероприятий
Рыночные		(+)стимулирование консервации деградированных земель	(+) попенная плата (+)выращивание лесов для продажи углеродного кредита	(+)стимулирование местного населения для охраны биоразнообразия	(+) плата за загрязнение воды
Административные		(+)определение прав собственности	(+) создание охраняемых территорий	(+) охрана редких видов (+) увеличение штрафов за браконьерство	(+)установление стандартов и нормативов загрязнения воды

Следует избегать упрощения при анализе экологического воздействия макроэкономической политики, учитывать экономические особенности различного типа экономик. Особенно это касается переходной экономики России с ее большой неопределенностью. В переходной нестабильной экономике резкое повышение цен на природные ресурсы может привести к негативным последствиям. Это вызывается, в частности, неэластичностью современной российской экономики в отношении цен. В нормальной рыночной экономике рост цен на природные ресурсы и услуги приводит к их экономии, сокращению потребления. Классическим примером в этой области является «нефтяной шок» в мире 70-х гг., приведший к кардинальному повышению эффективности использования энергетических ресурсов, повсеместному энергосбережению. Напротив, в России 90-х гг. повышение цен на природные ресурсы сопровождается ростом природоемкости, увеличением потребления природных ресурсов в одних секторах и спадом других секторов. Прежде всего, эта тенденция проявилась в отношении энергетических и водных ресурсов.