Закон України

„Про внесення змін до Конституції України”

Верховна Рада України постановила:

І. Внести до Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., № 30; ст. 141, 2005 р., № 2, ст. 44) такі зміни:

1) викласти статті 121-123 в такій редакції:

Стаття 121. Прокуратура України є єдиною незалежною системою судової влади, на яку покладаються:

1) кримінальне переслідування у досудовому провадженні і підтримання державного обвинувачення в суді;

2) захист прав і свобод людини і громадянина, державних і громадських інтересів, а також представництво їх інтересів в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять кримінальне і досудове розслідування;

4) нагляд за додержанням законів органами і установами при виконанні судових рішень, а також при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Прокуратура виконує інші функції, визначені законом.

Стаття 122. Прокуратуру України очолює Генеральний прокурор України, який

призначається на посаду Президентом України за згодою Верховної Ради України.

Генеральним прокурором України може бути призначена особа, яка є громадянином України, досягла 40-річного віку, має юридичну освіту і досвід роботи в органах прокуратури не менше 15 років, проживає в Україні протягом останніх 10 років і володіє державною мовою.

Строк повноважень Генерального прокурора України становить сім років, після закінчення якого він може бути звільнений з посади Президентом України або призначений на цю посаду в порядку, визначеному частиною 1 цієї статті.

Дострокове звільнення з посади Генерального прокурора надається Президентом України за згодою не менше двох третин від конституційного складу Верховної Ради України у випадках і на підставах, визначених законом.

Генеральний прокурор України щороку інформує про діяльність органів прокуратури Президента України і Верховну Раду України.

Стаття 123. Організація, повноваження і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом.

Структура Генеральної прокуратури України схвалюється Президентом України.»

2) переглянути пункт 9 Глави XV «Перехідні положення» в наступній редакції:

«Прокуратура України продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію

попереднього слідства, до сформування системи досудового слідства та введення в дію законів, що регулюють її функціонування».

 

Ці попередні положення були розглянуті групою експертів IUHEI, які надали щодо них наступні коментарі:

 

1. Перше речення переглянутої статті 121 мало б наступний зміст: «Прокуратура України є єдиною незалежною системою судової влади, на яку покладаються:»

 

1. Експерти розуміють термін «єдина» як окрему, централізовану систему. Це не новий і, звісно, не єдиний варіант, дозволений європейськими стандартами. Експерти також вітають вибір незалежного статусу для прокуратури. Це перш за все має означати незалежність від політичного впливу і втручання. Хоча європейським країнам (з більш тривалою демократичною традицією) відома також система, в якій прокуратура підпорядкована виконавчій владі, як правило, Міністерству юстиції, рішенням обрати інший шлях, який також має коріння в європейських традиціях і стандартах, здається позитивним. Стаття 9 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітету міністрів говорить: «Що стосується організації і внутрішньої діяльності прокуратури, зокрема, розподілу і перерозподілу справ, вони мають відповідати вимогам неупередженості і незалежності…», а стаття 12 каже: «Прокурори не повинні втручатись у справи, що відносяться до компетенції органів законодавчої і виконавчої влади». Хоча Рекомендація Rec (2000) 19 дозволяє підпорядкованість прокуратури уряду (стаття 13), але прив‘язує це рішення до багатьох умов, зрозуміло, що європейські стандарти віддають перевагу незалежності прокуратури.

 

1. У разі незалежності виникає питання місця прокуратури в традиційному розподілі трьох влад: виконавчої, законодавчої і судової. Оскільки створювати четверту владу не було б доцільним, стандартом і традицією в багатьох європейських країнах також є бачити прокуратуру разом з судами і суддями в якості «магістратів». Автори пропозиції обрали термін «система судової влади», який викликає сумніви в декількох відношеннях. Перш за все, «судова влада» є ексклюзивною владою судів. По-друге, це формулювання викликає питання, чи згідно з цим положенням прокуратура більше не буде підвладна «судовій владі» судів і чи виникне у зв‘язку з цим безлад у відносинах прокуратури з судами. Це, звичайно, не входило в наміри авторів, тому це формулювання необхідно переглянути.

 

1. Перший пункт статті 121 «кримінальне переслідування у досудовому провадженні і підтримання державного обвинувачення в суді;» описує головне завдання прокуратури в демократичному суспільстві.

 

1. Стосовно другого пункту статті 121 «захист прав і свобод людини і громадянина, державних і громадських інтересів, а також представництво їх інтересів в суді у випадках, визначених законом;», це виходить, звичайно, за межі основної ролі переслідування кримінальних правопорушень і загальної ролі захисту державних інтересів через систему кримінального судочинства. Тому варто згадати рекомендацію Парламентської Асамблеї Rec 1604 (2003) «що будь-яка роль для прокурорів в загальному захисті прав людини не повинна приводити до будь-якого конфлікту інтересів і діяти як стримуючий фактор для осіб, які потребують захисту їх прав державою;». А Комітет міністрів рекомендував в Rec (2000) 19: «Прокурори не повинні втручатись у справи, що відносяться до компетенції органів законодавчої і виконавчої влади.» і обов‘язком прокуратури має бути: «дотримуватись і прагнути захищати права людини, як визначено Конвенцією про захист прав і основних свобод людини;». Виконання цього конституційного положення буде, звичайно, залежати від передбаченого законодавства; проте, роз‘яснення того, що виконання цього завдання буде відповідати відповідним рекомендаціям Ради Європи, було б бажаним. Експерти дотримуються думки, що це дуже делікатне питання.

 

1. Оскільки влади прокуратури над судами не може бути, третій пункт статті 121 «нагляд за додержанням законів органами, які проводять кримінальне і досудове розслідування;» може і має розумітися тільки як нагляд за несудовими органами. Навіть якщо розподіл влад між судами і прокуратурою залишається неясним; в демократичному суспільстві останнє слово залишається за судом. Це має бути більш точно роз‘яснено у тексті цього пункту.

 

1. Подібні питання виникають і з четвертим пунктом статті 121: «нагляд за додержанням законів органами і установами при виконанні судових рішень, а також при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.». Слід також прийняти до уваги розподіл влад між прокуратурою як частиною судової системи, як передбачено у вступному реченні статті 121, і Міністерством юстиції, яке є відповідальним за систему виправних закладів як частина виконавчої влади. Тому «нагляд» слід розуміти як функцію контролю з обов‘язком представляти інформацію про виявлені порушення до уваги судів для винесення ними рішення. У будь-якому разі відповідне роз‘яснення має бути наведене в Законі про прокуратуру.

 

1. Останнє речення статті 121 «Прокуратура виконує інші функції, визначені законом.» може привести до непорозумінь. Це б суперечило розподілу влад, на якому основана Конституція України, якби звичайний закон міг покладати на прокуратуру будь-яке інше завдання, окрім наведених у вищезазначених пунктах 1-4, незалежно від того, належать вони звичайно виконавчій чи законодавчій гілці влади або судам в рамках судової гілки влади. З іншого боку, експерти розуміють, що є певні допоміжні функції, які мають бути охоплені конституційним положенням і законом в світлі статті 6 Конституції України, яка вимагає, щоб всі органи, що належать до всіх трьох гілок влади, «виконували свої повноваження в межах, встановлених цією Конституцією і у відповідності з законодавством України.» Міжнародні контакти і співробітництво, дослідження, статистика, тощо, можуть бути такими допоміжними функціями, необхідними чи доцільними для виконання конституційних завдань прокуратури.

 

1. Перший пункт статті 122 «Прокуратуру України очолює Генеральний прокурор України, який призначається на посаду Президентом України за згодою Верховної Ради України.» залучає найвищу виконавчу владу, Президента України, а також законодавчу владу, Верховну Раду, до призначення Генерального прокурора. Крім того, що це відповідає положенням Конституції 1996 року, це підходящий спосіб призначення керівника незалежного органу судової системи. У попередніх висновках [CDL-INF (1996)2 і CDL(1995)73], Венеціанська Комісія рекомендувала не давати Президенту та Верховній Раді карт-бланш, а визначати призначення на посаду. Група експертів також вбачає перевагу у процесі відбору, до якого було б залучено професійні знання та досвід, але в кінцевому результаті рішення повинно прийматися політичними компетентними органами, Президентом та парламентом, будь-яке призначення на посаду мало би лише дорадчий голос і навіть у пропозиції Венеціанської комісії визначено, що будуть представники такого призначення, які будуть залежні від уряду. Отже, на думку експертів, таке призначення за згодою Президента (і парламенту) може бути передбачено Законом „Про прокуратуру”, а не обов’язково Конституцією.
2. Другий пункт статті 122 визначає критерії, яким повинен відповідати кандидат на посаду Генерального прокурора: „Генеральним прокурором України може бути призначений громадянин України, який досяг сорока років, має вищу юридичну освіту, стаж в органах прокуратури не менш як п’ятнадцять років, проживає в Україні протягом останніх десяти років та володіє державною мовою.” Потреба щодо визначень громадянства України, вікового обмеження та володіння державною мовою є поза сумнівом та підтримується групою експертів.Група також переконана, що у світлі української системи, досвід в органах прокуратури є необхідним, але можна посперечатись чи 15 років досвіду лише в органах прокуратури може відповідати критеріям, чи що до певної міри (термін служби) може бути замінений досвідом роботи в якості судді, професора права або державного службовця. Можуть існувати певні підстави (але цього не викладено у пояснювальній записці) щодо вимоги проживання в Україні протягом останніх десяти років до призначення, можливо, для затвердження особливої ситуації у країнах СНД після розпаду Радянського Союзу; але група експертів не бачить потреби такого критерію.

 

1. Строк перебування на посаді Генерального прокурора буде продовжено від п’яти до семи років у третьому пункті статті 122. „Строк повноважень Генерального прокурора України становить сім років, по закінченню якого він може бути звільнений з посади Президентом України або призначений на цю посаду в порядку, передбаченому частиною першою цієї статті.” Група експертів не має жодних заперечень, оскільки даний строк передбачено у декількох європейських країнах та може сприяти незалежності прокуратури загалом. Стосовно згаданого тут „звільнення” експерти вважають, що завершення терміну – це припинення виконання обов’язків, а не „звільнення”. Стосовно (пере)призначення, повинно бути зрозуміло, чи передбачено лише одне перепризначення на другий строк, чи не буде встановлено жодних обмежень щодо перепризначень. У висновках експерти повернуться до даного питання із рекомендацією.

 

1. Також процедура,передбачена у четвертому пункті статті 122, „Дострокове звільнення з посади Генерального прокурора України за згодою не менш як двох третин від конституційного складу Верховної Ради України у випадках і на підставах, визначених законом” зміцнить незалежність Генерального прокурора та органу прокуратури. Позитивним моментом є також зміна процедури з (політичної) недовіри на юридичну процедуру, що ґрунтується на підставах, визначених законом.

 

1. Положення п’ятого пункту статті 122: “Генеральний прокурор України щорічно надає інформацію про діяльність органів прокуратури Президенту України та Верховній Раді України.” Повністю відповідає вимогам пункту 11 рекомендації Rec (2000) 19, що „ прокуратура повинна періодично звітувати перед громадськістю про свою діяльність загалом і, зокрема, про шляхи, за допомогою яких втілювалися дані пріоритети ”.

 

1. Стаття 123: „Організація, повноваження та порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом. Структуру Генеральної прокуратури України затверджує Президент України” по-перше, відповідає принципу законності і, по-друге, положення про затвердження структури органу Президентом відображає принцип взаємозалежності і взаємообмеження законодавчої, виконавчої та судової влади. Незважаючи на це, група експертів припускає, що структура органу визначатиметься верховенством права і це буде основою для затвердження Президентом.

 

1. Насамкінець, запропоноване перехідне положення: „Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію досудового слідства до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування” замінює більш ширше положення (включаючи загальний нагляд прокуратури за дотриманням та застосуванням законів) та обмежує перехідну функцію до досудового слідства до створення системи та запровадження законодавства.