Бюджетний устрій і бюджетна система України.

Вертикальна структура бюджету характеризується двома по­няттями: бюджетний устрій і бюджетна система. Вони тісно вза­ємозв'язані. Бюджетний устрій показує, в який спосіб побудо­вана бюджетна система. Іншими словами, він відображає організацію вертикальної структури бюджету держави за рівнями влади. Бюджетна система — це сукупність усіх бюджетів, які формуються в даній країні відповідно до її бюджетного устрою і адміністративно-територіального поділу. Основи бюджетного устрою досить стабільні і обумовлюються загалом однаковими чинника­ми в різних країнах. Бюджетні ж системи різних країн можуть дещо різнитися, хоча і базуються на однакових підвалинах.

Основами бюджетного устрою, що відбивають напрями та форми вертикальної побудови бюджету, є:

— виділення видів бюджетів;

— установлення принципів побудови бюджетної системи;

— розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи;

— організація взаємовідносин між різними бюджетами.

Теоретично можливі три варіанти структурної побудови бю­джету. Насамперед це створення єдиного для всієї країни бю­джету на основі принципу централізації державних коштів у єди­ному фонді. Такий варіант дає можливість сконцентрувати всі ресурси в одному бюджеті, що спрощує управління ним. Але при цьому підривається автономність місцевих органів влади, що ро­бить їх взагалі або непотрібними, або недієздатними. Тому навіть теоретично зазначений варіант можливий тільки в невеликих країнах, а практично застосовується лише в так званих карлико­вих країнах, де немає територіального поділу. За наявності тери­торіального поділу країни централізація державних коштів у єди­ному фонді (бюджеті) ніколи не застосовується, бо неможливо з єдиного центру врахувати всі потреби на місцях. Водночас гіпо­тетично припустимий і протилежний варіант, який ґрунтується на засадах децентралізації. Він передбачає створення тільки регі­ональних бюджетів. При цьому загальнодержавні видатки мо­жуть фінансуватись за рахунок відрахувань на централізовані по­треби. Але і такий варіант настільки складний і неефективний, що теж ніде не використовується. Нарешті, з огляду на необхід­ність урахування як загальнодержавних, так і місцевих потреб створюється кілька рівнів бюджету на основі поєднання на кож­ному рівні централізованих і децентралізованих бюджетів. Саме такий підхід є загальноприйнятим у світі.

Вертикальні рівні бюджетів установлюються відповідно до політичного устрою країни та її адміністративно-територіального поділу. Розрізняють два види бюджетів: центральні та місцеві. При цьому в країнах з федеративним устроєм можуть бути два види центральних бюджетів: загальний — для федерації і для окремих членів федерації. Так, у США існують федеральний бю­джет і бюджети кожного штату. У колишньому СРСР окремо фор­мувались союзний бюджет і республіканські бюджети союзних республік.

Центральний бюджет у різних країнах може називатись по-різному: центральний, державний, загальнодержавний, федераль­ний та ін. В Україні, наприклад, вживається термін «державний бюджет». Однак назва не змінює суті цього виду бюджету — він призначений для забезпечення загальнодержавних потреб. Місцеві бюджети, відповідно, забезпечують потреби певних регіонів та на­селених пунктів. їх склад відбиває територіальний поділ країни.

Принципи побудови бюджетної системи є головним елемен­том у бюджетному устрої. Саме вони визначають характерні ознаки і риси бюджетного устрою тієї чи іншої країни. У цілому можливі два альтернативні підходи — встановлення або єдності всіх бюджетів або автономності кожного з них.

Принцип єдності означає, що всі бюджети складають у сукуп­ності єдине ціле — зведений бюджет, який затверджується і ви­конується в загальному обсязі. На загальнодержавному рівні зве­дений бюджет держави охоплює центральний бюджет і зведені бюджети автономій та адміністративних одиниць першого рівня. В Україні до них належать Автономна Республіка Крим, області, міста державного підпорядкування. До зведених бюджетів обласного рівня (областей, міст державного підпорядкування й авто­номій) входять централізовані регіональні бюджети (обласні, мі­ські, республіканський) і консолідовані бюджети адміністратив­них одиниць районного рівня (в Україні — райони і міста облас­ного підпорядкування) і т. д. залежно від кількості рівнів адмініс­тративно-територіального поділу. Отже, характерною ознакою принципу єдності є наявність зведеного бюджету як офіційно за­твердженого фінансового плану. Слід зауважити, що такий бю­джет може складатись і як довідковий документ для визначення загальної суми бюджетних коштів. Але це лише довідковий зве­дений бюджет, який ніким не затверджується і ніхто не відпові­дає за його виконання в загальній сумі.

Сутність принципу автономності у побудові бюджетної сис­теми полягає у тому, що кожний бюджет, який входить до її складу, є відносно відокремленою і самостійною частиною. Ха­рактер взаємовідносин між бюджетами різних рівнів (а без них не може навіть використовуватись термін «система», який означає сукупність саме взаємозв'язаних елементів) не тільки не підриває автономності кожного бюджету, а навпаки — підкреслює її. Принцип автономності зовсім не означає, що кожний бюджет є абсолютно відокремленою частиною. Також він не зводиться до повного самозабезпечення коштами і самофінансування. Цей принцип передбачає автономне управління кожним бюджетом і відсутність прямого перерозподілу коштів між бюджетами шля­хом їх вилучення із бюджетів нижчого рівня до бюджетів вищого рівня. Не можуть переглядатись нормативи розподілу доходів на підставі поліпшення дохідної бази бюджетів нижчого рівня за ра­хунок мобілізації місцевих ресурсів, введення місцевих податків і випуску місцевих позик. В умовах автономності зведений бюджет не складається і не затверджується. Він може використовуватись лише як довідко­вий документ. Усі бюджети формуються незалежно один від од­ного, хоча між ними і можуть складатися певні взаємовідносини, які ґрунтуються на договірних засадах, а не диктуються вищою ланкою управління.

Автономність бюджетів забезпечується чітким законодавчим розмежуванням доходів і видатків між бюджетами із забезпечен­ням кожного бюджету досить міцною і стабільною дохідною ба­зою. Це забезпечення підкріплюється широкими правами у вста­новленні місцевих податків, як у вигляді надбавок до загально­державних податків, так і в уведенні суто місцевих податків і зборів виходячи з регіональних особливостей. Автономність ко­жного бюджету відбивається і в процедурі бюджетного процесу. Кожний орган влади й управління складає, затверджує й виконує безпосередньо тільки свій бюджет. За таких умов взагалі не сто­їть питання про послідовність складання і затвердження бю­джету: «зверху-донизу» чи «знизу-доверху». Кожний бюджет складається і виконується автономно, незалежно від бюджетного процесу як на вищих, так і на нижчих рівнях бюджетної системи.

Автономність бюджетів може бути повною або частковою. Повна означає, що ні у формуванні дохідної бази, ні у визначенні видатків не встановлюється жодних обмежень. Терміни складан­ня та затвердження бюджету теж визначаються відповідним рів­нем влади й управління самостійно. Однак на практиці повної ав­тономії не існує. Є обмеження, які обумовлені як чинним законо­давством, так і інтересами відповідних ланок. Ці обмеження мо­жуть бути незначними і несуттєвими, а можуть і повністю підри­вати автономність. Характерним явищем у світовій бюджетній практиці є постійна спрямованість на розширення автономності бюджетів усіх рівнів.

У цілому на підставі порівняльного аналізу можна зробити висновок, що ефективнішою і раціональнішою є бюджетна сис­тема, яка побудована на засадах автономності кожного бюджету. Звісно, така система не означає автаркії і не має нічого спільного з ігноруванням загальнодержавних чи регіональних проблем. Саме для врегулювання цих проблем і створюються на кожному рівні централізовані й децентралізовані бюджети.