Обеспечение общественного порядка и безопасности граждан на общественно-массовых акциях

Практика показывает, что при проведении массовых мероприятий - собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований сотрудниками полиции выявляются и пресекаются административные правонарушения, предусмотренные частями 1 и 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП), при этом квалификация данных деяний и применение мер обеспечения производства по делу сопряжены с рядом трудностей правового и организационного характера.

Часть 1 статьи 20.2 КоАП предусматривает ответственность за нарушение установленного порядка организации собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. Субъектом правонарушения является организатор - лицо, уполномоченное участниками массового мероприятия вступать от их имени в отношения с органами власти по поводу проводимого мероприятия.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее - Федеральный закон) организация включает в себя оповещение возможных участников публичного мероприятия о его проведении; подачу уведомления в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления; проведение предварительной агитации; изготовление и распространение средств наглядной агитации; другие действия, не противоречащие законодательству Российской Федерации, совершаемые в целях подготовки и проведения публичного мероприятия.

Организаторы публичного мероприятия, при выполнении указанных действий, подлежат ответственности по части 1 статьи 20.2 КоАП за злоупотребление правами и неисполнение, либо ненадлежащее исполнение обязанностей организатора публичного мероприятия, перечень которых закреплен в статье 5 Федерального закона.

Значительные проблемы правоприменения сопряжены с реализацией обязанности организатора публичного мероприятия подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление о его проведении (пункт 1 части 4 статьи 5 Федерального закона), порядок и сроки подачи которого регламентированы статьей 7 Федерального закона. Регламент рассмотрения префектурами административных округов города Москвы уведомлений о проведении публичных мероприятий утвержден постановлением Правительства Москвы от 22 января 2008 г. № 55-ПП.

В настоящее время законом установлен уведомительный порядок организации массового мероприятия: орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления не вправе по каким-либо основаниям запретить его проведение, а момент, с которого организатор и потенциальные участники могут осуществлять действия по организации проведения публичного мероприятия, связан законодателем с фактом подачи уведомления безотносительно к реакции и действиям уполномоченных лиц (часть 1 статьи 10 Федерального закона).

Федеральным законом регламентировано три группы обстоятельств, игнорирование которых организатором публичного мероприятия влечет признание его действий противоречащими закону и, соответственно, привлечение к административной ответственности: он не вправе проводить массовое мероприятие, если уведомление не было подано в установленный законом срок; если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не были согласованы предложенные ими изменения места и (или) времени проведения публичного мероприятия (часть 5 статьи 5 Федерального закона); либо при неисполнении письменного мотивированного предупреждения, вынесенного должностными лицами указанных органов в соответствии с частью 2 статьи 12 Федерального закона.

В последнем случае, если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предполагать, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции Российской Федерации и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке.

Обращаем внимание на то, что содержание иных данных определяется должностными лицами уполномоченных органов в каждом случае по оценочному критерию, с учетом конкретных обстоятельств: к ним могут относиться сообщения физических и юридических лиц, данные средств массовой информации, оперативная информация, свидетельствующие о возможности совершения преступлений и административных правонарушений организаторами и участниками массового мероприятия в ходе его подготовки и проведения, однако при наличии подобной информации орган исполнительной власти или орган местного самоуправления не вправе запрещать проведение массового мероприятия.

Неверное толкование этой нормы правоприменителями приводит к нарушению конституционных прав граждан, и, соответственно, признанию незаконными действий должностных лиц уполномоченных органов, что подтверждается материалами судебной практики.

По части 2 статьи 20.2 КоАП квалифицируются действия, связанные с нарушением установленного порядка проведения массового мероприятия, при этом субъектом правонарушения, в зависимости от характера противоправного деяния, могут быть и организатор, и участники. Привлечение к административной ответственности по данной норме сопряжено с неисполнением (ненадлежащим исполнением) обязанностей и злоупотреблением правами этими субъектами, которые закреплены, соответственно, в статьях 5 и 6 Федерального закона.

Чаще всего правонарушения совершаются путем несоблюдения обозначенных в уведомлении цели, формы и места проведения, времени начала и окончания, предполагаемого количества участников мероприятия; нарушения общественного порядка и безопасности в ходе проведения мероприятия; ношения участниками мероприятия специально подготовленных или приспособленных предметов, которые могут быть использованы против жизни и здоровья людей, для причинения материального ущерба государственным, общественным организациям и гражданам; неповиновения законным требованиям организатора публичного мероприятия, уполномоченных им лиц, уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации; нарушения регламента проведения публичного мероприятия.

Анализ содержания прав и обязанностей уполномоченного представителя органа внутренних дел, который назначается распоряжением начальника территориального органа внутренних дел (полиции) по предложению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления свидетельствует о том, что они сводятся к оказанию содействия организатору публичного мероприятия в обеспечении общественного порядка и безопасности граждан при его проведении (статья 14 Федерального закона).

При дифференциации ответственности организатора и участников массового мероприятия за нарушение порядка его проведения следует учитывать степень реализации закрепленной законом обязанности организатора требовать прекращения противоправных действий участников (пункты 4,6 части 4 статьи 5 Федерального закона): при надлежащем выполнении им этой функции протоколы об административных правонарушениях составляются в отношении участников, в противном случае - и в отношении организатора.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 28.3 КоАП сотрудники органов внутренних дел (полиции) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 20.2 КоАП, и для пресечения указанных административных правонарушений применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении - доставление и административное задержание граждан (пункт 1 части 1 статьи 27.2, пункт 1 части 1 статьи 27.3 КоАП).

В соответствии с частью 1 статьи 27.2 КоАП доставление - принудительное препровождение физического лица в служебное помещение органа внутренних дел (полиции) - осуществляется в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления правонарушения, если составление протокола является обязательным.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 20.2 КоАП, относится к компетенции судей (часть 1 статьи 23.1 КоАП), что исключает возможность назначения наказания без составления протокола об административном правонарушении.

Критерии невозможности составления протокола об административном правонарушении на месте его выявления законодательством не регламентированы. С учетом теории административного права и правоприменительной деятельности чаще всего к ним относятся наличие у лица, совершившего правонарушение, признаков опьянения; отсутствие при себе документов, удостоверяющих личность и неповиновение законным требованиям сотрудника полиции.

При этом доставление, при наличии соответствующих оснований, может осуществляться с применением мер непосредственного принуждения. Сотрудники полиции для пресечения преступлений и административных правонарушений, для доставления в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, в помещение муниципального органа, в иное служебное помещение лиц, совершивших преступления и административные правонарушения, и задержания этих лиц, для преодоления противодействия законным требованиям сотрудника полиции, если несиловые способы не обеспечивают выполнения возложенных на полицию обязанностей, имеют право применять физическую силу, а для пресечения массовых беспорядков и иных противоправных действий, нарушающих движение транспорта, работу средств связи и организаций – специальные средства (статья 20, пункт 8 части 1 статьи 21 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»).

О доставлении составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или в протоколе об административном задержании. Копия протокола о доставлении вручается доставленному лицу по его просьбе (часть 3 статьи 27.2 КоАП).

С момента составления в отношении лица протокола о доставлении дело об административном правонарушении считается возбужденным (пункт 2 части 4 статьи 28.1 КоАП), соответственно, лицо приобретает права, предусмотренные статьей 25.1 КоАП – знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника и иные процессуальные права в соответствии с КоАП.

По указанной категории дел об административных правонарушениях не предусмотрено проведение административного расследования в течение месяца (часть 1 статьи 28.7 КоАП), соответственно, протокол об административном правонарушении должен быть составлен немедленно после выявления совершения административного правонарушения, а если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о лице, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении - в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (части 1, 2 статьи 28.5 КоАП).

Доставление лиц в служебное помещение органа внутренних дел должно быть осуществлено в возможно короткий срок (часть 2 статьи 27.2 КоАП). Последовательность действий уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел после доставления в служебные помещения дежурных частей граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства регламентируется Наставлением о порядке исполнения обязанностей и реализации прав милиции в дежурной части органа внутренних дел Российской Федерации после доставления граждан, утвержденным приказом МВД России от 1 апреля 2009 г. № 248.

В исключительных случаях, при неустранении обстоятельств, обусловивших невозможность составления протокола об административном правонарушении, к доставленным лицам может применяться административное задержание – кратковременное ограничение свободы (часть 1 статьи 27.3 КоАП).

Срок административного задержания по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 20.2 КоАП не может превышать трех часов (часть 1 статьи 27.5 КоАП).

Задержанному лицу разъясняются его права и обязанности, предусмотренные КоАП, о чем делается соответствующая запись в протоколе об административном задержании, по его просьбе о месте его нахождения в кратчайший срок уведомляются родственники, администрация по месту его работы (учебы), а также защитник. Об административном задержании несовершеннолетнего в обязательном порядке уведомляются его родители или иные законные представители.

Положение об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2003 г. № 627.

Поскольку проведение массовых мероприятий сопряжено с реализацией конституционных прав граждан, регламентированных статьями 3, 28-33 Конституции Российской Федерации, не всегда верное толкование сотрудниками полиции оснований и порядка применения мер принуждения, а также содержания элементов составов административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 20.2 КоАП, влечет признание действий сотрудников полиции незаконными. При этом за воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, проводимых в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо участию в них, предусмотрена ответственность по статье 5.35 КоАП и 149 Уголовного кодекса Российской Федерации.