Повышение эффективности межбюджетных трансфертов

 

Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации составляют более 10% общего объема расходов федерального бюджета. Для повышения эффективности их использования необходимы взаимоувязанные действия в двух направлениях – создание устойчивых предпосылок и стимулов к повышению эффективности расходов региональных и местных бюджетов и совершенствование структуры и порядка (методик) предоставления межбюджетных трансфертов.

В рамках первого направления базовой предпосылкой является четкое и стабильное разграничение обязательств и доходных источников между публично-правовыми образованиями, обеспечивающее достаточную степень их финансовой самостоятельности в рамках единых принципов управления общественными финансами и возможности реализации единой государственной политики.

Наряду с созданием общих условий для повышения бюджетной самостоятельности, а значит ответственности региональных и местных органов власти, необходимо рамочное законодательное регулирование и методологическое содействие организации бюджетного процесса на региональном и местном уровнях, в том числе:

формирование и утверждение законов (решений) о бюджетах субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) на трехлетний период, обеспечивающее возможность и обязательства по планированию и реализации среднесрочных проектов и программ;

установление минимальных требований к системе долгосрочного планирования, используемой для формирования и исполнения бюджетов, в первую очередь в части определения бюджетных ограничений в рамках долгосрочных бюджетных стратегий и программ;

определение конкретных требований к государственным программам субъектов Российской Федерации и порядка предоставления субсидий в рамках государственных программ субъектов Российской Федерации как необходимого условия предоставления соответствующих межбюджетных трансфертов;

соответствие требованиям к прозрачности бюджетного процесса, включая конкретные сроки, состав и условия публикации необходимых сведений о формировании, рассмотрении и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также управлении государственными и муниципальными активами, утверждение средне и долгосрочных параметров налоговой и долговой политики;

формирование системы оказания государственных и муниципальных услуг на основе государственных и муниципальных заданий;

обеспечение стабильных условий формирования доходов местных бюджетов за счет повышения доли межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации, распределяемых на трехлетний период;

обязательный учет качества нормативного правового регулирования системы контроля и аудита при распределении и предоставлении субсидий и «стимулирующих» субсидий из федерального бюджета;

конкретизация порядка и условий оценки соответствия параметров бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов требованиям (ограничениям) бюджетного законодательства при безусловном, предсказуемом и прозрачном применении конкретных мер ответственности в случае их нарушения.

В целях создания инструментов для поддержки ликвидности счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на Федеральное казначейство предполагается возложить полномочия по предоставлению бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

В соответствии с изменениями, вносимыми в Бюджетный кодекс, предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) будет осуществляться территориальными органами Федерального казначейства за счет остатков средств на едином счете федерального бюджета, в пределах одной двенадцатой доходов бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), на возвратной и платной основе, на срок до тридцати дней.

Ежегодно на 1 января текущего финансового года накапливаются значительные средства на счетах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за счет наличия значительных сумм неиспользованных субъектами Российской Федерации остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (далее – целевые средства). Практика показала, что взыскание этих остатков из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, является трудоемкой и длительной процедурой.

В целях создания инструментов для поддержания ликвидности единого счета федерального бюджета, а также совершенствования учета операций с целевыми средствами необходимо внедрить новый механизм предоставления целевых средств – механизм «бюджетного аккредитива».

Перечисление целевых средств из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации должно осуществляться в размере фактической потребности субъекта Российской Федерации на дату совершения платежа, что минимизирует неиспользованные остатки целевых средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Также требуется обеспечить единую, определенную в соответствующем нормативном правовом акте Правительства Российской Федерации основу для формирования, исполнения и корректировки сроков перечисления межбюджетных трансфертов в бюджеты субъектов Российской Федерации, в первую очередь в отношении нецелевой финансовой помощи, являющейся одним их инструментов профилактики возникновения временных кассовых разрывов (как следствие – сокращения расходов на обслуживание привлекаемых заемных средств), и возникновения кредиторской.

В рамках второго направления необходимо, прежде всего, скорректировать подходы к формированию и структуре межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в целом.

В 2012 году в общем объеме межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности составляла 29%, дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации - 8%, субсидий - 38%, субвенций - 22%, иных межбюджетных трансфертов - 4%.

При этом приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете было распределено порядка 2/3 от общего объема указанных трансфертов. Остальные межбюджетные трансферты распределялись на основании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации или федеральных органов исполнительной власти.

Кроме того, субъектам Российской Федерации было выданы кредиты в объеме почти 0,5 трлн. рублей, а также 0,3 трлн. руб. было предоставлено за счет средств государственной корпорации Фонда содействия реформированию ЖКХ.

Сложившаяся структура межбюджетных трансфертов не в полной мере обеспечивает предсказуемость и объективность распределения межбюджетных трансфертов, особенно в средне- и долгосрочном периодах, ограничивает самостоятельность и, следовательно, бюджетную ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не создает достаточных стимулов для наращивания собственного налогового потенциала, искажает мотивацию региональных органов власти.

Основным принципом и среднесрочным целевым ориентиром политики в данной сфере будет повышение доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не менее чем до 50% от всех межбюджетных трансфертов, поступающих в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, и доли трансфертов, распределенных федеральным законом о бюджете – не менее чем до 90% от общего объема трансфертов.

Предоставление кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации будет в основном ограничено кредитами, предоставляемыми в рамках оглашений с Минфином России о сокращения задолженности перед федеральным бюджетом и иных мероприятий, повышающих устойчивость бюджетов субъектов Российской Федерации, включая оптимизацию долговой нагрузки и развитие налогового потенциала.

Одновременно будут устранены пробелы в разграничении полномочий между публично-правовыми образованиями, создающие условия для применения «иных межбюджетных трансфертов».

В перспективе планируется полностью отказаться от «иных межбюджетных трансфертов» из федерального бюджета (с возможным их исключением из форм межбюджетных трансфертов), а также сократить объем дотаций до уровня, не превышающего 10% от общего размера дотаций.

Наряду с этим в 2013-2015 годах, а также в последующие периоды по мере развития института государственных программ Российской Федерации, будет реализован комплекс мер по развитию методологии формирования и использования каждого из видов межбюджетных трансфертов на основе оценки их эффективности, необходимости и достаточности.

Основным инструментом межбюджетного регулирования на федеральном уровне будут оставаться дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Предполагается минимизировать зависимость объемов предоставляемых дотаций от прогнозируемого объема собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, что может быть обеспечено, в том числе в рамках концентрации этих дотаций среди ограниченного круга субъектов Российской Федерации.

В качестве дополнительного инструмента повышения прозрачности распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности основные положения методики распределения указанных дотаций будут закреплены в Бюджетном кодексе.

Начиная с 2013 года будет осуществлена консолидация (укрупнение) большинства субсидий бюджетам субъектам Российской Федерации, предоставляемых в рамках государственных программ Российской Федерации, а, начиная с 2015 года, бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках соответствующих госпрограмм будет предоставляться единая («блоковая») субсидия.

При этом будет сведена к минимуму практика предоставления субсидий на софинансирование конкретных расходных обязательств, в том числе объектов капитального строительства (за исключением использования средств резервного фонда на предотвращение и ликвидацию последствий стихийных действий, резервных фондов Президента и Правительства Российской Федерации).

Основным инструментом достижения целей предоставления субсидий будет оказание поддержки реализации государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ, осуществление которых является необходимым условием достижения результатов соответствующих государственных программ Российской Федерации.

Условия формирования, основные положения методик распределения и порядка предоставления, включая осуществление контроля за результатами использования субсидий, будут устанавливаться в государственных программах Российской Федерации. При этом, в Бюджетном кодексе будет установлено, что вопросы распределения и предоставления указанных субсидий подлежат регулированию исключительно решениями по данным государственным программам Российской Федерации, что также позволит минимизировать количество подзаконных актов, используемых для исполнения федерального бюджета.

Кроме того, должна быть сформирована единая методологическая база формирования общего объема субсидий и подходов к распределению этих межбюджетных трансфертов. Основным критерием для распределения и условий софинансирования конкретных программных мероприятий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований будет выступать их значение для достижения целей и задач государственных программ Российской Федерации с учетом уровня расчетной бюджетной обеспеченности и эффективности реализации соответствующих государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ.

В среднесрочной перспективе будет существенно сокращено количество субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение функциональных «делегированных» полномочий Российской Федерации (с учетом положений раздела 3.3). Основная часть указанных полномочий должна быть закреплена за субъектами Российской Федерации в качестве «собственных». При этом в переходный период может использоваться «блоковая» субвенция на финансовое обеспечение «делегированных» функциональных полномочий.

В то же время, субвенции, предоставляемые для финансового обеспечения «делегированных» полномочий по публично-нормативным обязательствам (выплатам гражданам) расходов, предусматривающих предоставление трансфертов населению, могут быть сохранены.

Планируется, что в период до 2015 года будут сформированы условия для полноценной систематизации механизмов применения особых условий поддержки конкретных административно-территориальных образований (территорий), в том числе – наукоградов, закрытых административно-территориальных образований, особых экономических зон и т.д.

В дальнейшем нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение условий формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов должно быть полностью аккумулировано в государственной программе «Управление государственными финансами и государственным долгом».

Необходимо завершить передачу от Минобороны России в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований объектов военного имущества, военных городков, которые не используются в целях обороны и безопасности страны.

В этой связи в 2013 году будет разработана методологическая основа для расчета межбюджетных трансфертов (на строго ограниченный период) для предоставления в бюджеты субъектов Российской Федерации, в связи с передачей в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований имущества военных городков, не имеющих перспектив применения для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, формируемая с учетом объема бюджетных ассигнований, предусмотренных Министерству обороны Российской Федерации на содержание военного недвижимого имущества.