Виды законов и понятие законодательного процесса.

Существуют виды законов Российской Федерации: федеральные законы (обыкновенные законы), федеральные конституционные законы и законы поправках к Конституции РФ. Обыкновенные законы принимаются по широкому кругу вопросов, содержание двух других видов законов видно из их названий. Все три вида законов принимаются неодинаковым большинством голосов и по разным процедурам, которые объединяются термином «законодательный процесс».

Принято считать, и это верно, что закон — нормативный акт обще го действия. В некоторых зарубежных странах такие законы называю «публичными». Вместе с тем, бывают «частные» законы, относящиеся к отдельным лицам или объектам. В практике Думы имели место законы частного характера: в 1995 г. о материальном, жилищном и медицинском обслуживании вдовы депутата Селюнина¹, в 1999, 2000 гг. принимались законы о конкретных участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Тасеевское месторождение золота, Штокмановское газоконденсатное месторождение и др.²). Таким образом, хотя в России не принято разделение законов на публичные и частные, как в англосаксонском праве (последние в России отрицаются в связи с утверждением, что парламент не может заниматься исполнительно-распорядительной деятельностью), на практике проблемы возникают.

Законодательный процесс — это система действий в парламенте завершающаяся принятием или отклонением закона. Принятие закон; и законодательный процесс состоит из шести стадий: 1) законодательная инициатива; 2) подготовка законопроекта к рассмотрению в Думе 3) обсуждение законопроекта в комитетах и других органах палаты \ на пленарном заседании Думы; 4) принятие (или отклонение) закон; Думой; 5) рассмотрение закона и одобрение (или неодобрение) Сове том Федерации; 6) промульгация (подписание, санкционирование \ обнародование закона Президентом РФ) или отклонение закона главой государства. Если Совет Федерации не одобрит закон, возможны две дополнительные стадии: 1) создание и работа согласительной комиссии палат (наиболее обостренными были заседания согласительной комиссии палат летом 2000 г. по вопросу об изменении порядка формирования Совета Федерации); 2) повторное принятие закона Государственной Думой либо простым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации), либо двумя третями голосов (если не согласилась). Примером является преодоление вето Совета Федерации более чем 2/3 голосов Думы 19 июля 2000 г. по вопросу о праве Президента РФ смещать с должности глав исполнительной власти субъектов Федерации при определенных условиях. Стадии рассмотрения в Совете Федерации может не быть, если принятый Государственной Думой закон не подлежит обязательному рассмотрению в нем (ст. 106 Конституции) или если в течение 14 дней законопроект не был рассмотрен в Совете Федерации (Конституционный Суд истолковал эту норму так: 14 дней исчисляются не с момента поступления закона из Думы в Совет Федерации, а с момента начала рассмотрения его в Совете Федерации).

Дополнительные две стадии появляются в законодательном процессе и при использовании Президентом РФ права вето: 1) принятие предложений Президента Думой и принятие закона в новой редакции; 2) преодоление вето 2/3 голосов (от общего числа) в каждой палате и обязательная промульгация закона Президентом в этом случае.

Таким образом, в разных ситуациях число и характер стадий законодательного процесса могут быть неодинаковыми.

Законодательная инициатива. Это право внести законопроект (письменный текст), которому соответствует обязанность парламента его рассмотреть (при рассмотрении можно сразу отвергнуть). Такое право имеют только субъекты законодательной инициативы (предложения других лиц и органов можно представить или переслать в Федеральное Собрание, но это не влечет обязанности их рассмотреть). Законодательный процесс начинается с момента внесения законопроекта. Законопроект вносится в Государственную Думу (Совет Федерации, если желает предложить законопроект, тоже вносит его в Думу), он обсуждается и принимается Думой. Только после этого он поступает в Совет Федерации.

Субъектами права законодательной инициативы являются: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. Эти органы и лица имеют право законодательной инициативы в широком объеме (исключая законопроекты о поправках к Конституции). Час тичную законодательную инициативу (по вопросам их ведения) имею Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд Регламент Государственной Думы 1998 г. (ст. 104) устанавливав что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов.

При внесении законопроекта в Думу должны быть представлены:пояснительная записка; текст законопроекта; перечень актов федерального законодательства, которые утрачивают силу или должны быт изменены в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование (если закон потребует затрат); заключение Правительства РФ (если вносятся законопроекты по вопросам налогов, государственных займов и другие законопроекты финансового характера). На практике на такое заключение законопроект направляет Сове Государственной Думы Кроме того, Правительство (в соответствии конституционным законом о Правительстве 1997 г.) может направлять в парламент поправки и официальные отзывы на законопроекты, которые подлежат обязательному оглашению на заседаниях палат.

Законопроект, внесенный в Государственную Думу, регистрируется в Аппарате Думы. На него заводится регистрационная электронная карта, на которой фиксируется все его дальнейшее движение. Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в комитет по профилю законопроекта. Если проект не соответствует установленным требованиям, он возвращается инициатору.

Подготовка законопроекта к рассмотрению. Совет Государственной Думы назначает ответственный за законопроект комитет и включает проект в программу работ (на сессию или в календарь на месяц). Одно временно законопроект направляется в комитеты и комиссии Государственной Думы, в депутатские объединения, Президенту РФ, в Сове Федерации, в Правительство (при необходимости — в Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд), а если законопроект относится к предметам совместного ведения Федерации и субъектов — в законодательные органы субъектов. Если поступают альтернативные проекты по одному и тому же вопросу (а это бывает часто иногда до 13 проектов), они предварительно изучаются в комиссиях за основу принимается один, остальные используются в качестве по правок, дополнений.

Ответственный за проект комитет направляет его в различные государственные органы, другие организации для отзывов, а также на экспертизу в Правовое управление Аппарата Государственной Думы

Оно готовит заключение. После этого подготовленный для первого чтения в Государственной Думе проект направляется в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение на пленарном заседании. Одновременно он рассылается Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, Совету Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, инициатору законопроекта.

Обсуждение законопроекта. Обсуждение законопроекта происходит на пленарном заседании и в соответствующей комиссии (комиссиях). На пленарном заседании обычно бывает три чтения (некоторые из них могут быть соединены), при обсуждении проекта государственного бюджета — четыре.

В первом чтении на пленарном заседании обсуждается концепция законопроекта, его актуальности, практической значимости, дается оценка его соответствия Конституции РФ. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта (депутата, представителя соответствующего органа и др.). Затем следует содоклад представителя ответственного комитета. Далее по решению Думы возможны ответы на вопросы, затем следуют выступления (предложения, замечания) депутатских объединений, депутатов, полномочных представителей Президента и Правительства РФ в Государственной Думе, других лиц, приглашенных на обсуждение. По результатам обсуждения Дума путем голосования может принять законопроект в первом чтении И продолжать работу над ним (прежде всего, что делает инициатор и ответственный комитет, учитывающие замечания), может сразу принять его как закон, а может отвергнуть. В последнем случае законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит. Дума также может принять решение о проведении всенародного обсуждения закона, принятого в первом чтении.

• Второе чтение. Для второго чтения ответственный комитет вносит в проект поправки, составляет три таблицы поправок: рекомендуемых к принятию, к отклонению, и поправки, по которым комитетом не принято решений. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит правовую и лингвистическую экспертизу и готовит заключение. Материалы представляются в Совет Государственной Думы, он назначает второе чтение. Материалы рассылаются тому же кругу лиц, что и при первом чтении.

На втором чтении сначала обсуждаются поправки, рекомендуемые комитетом к принятию, затем — к отклонению, наконец, таблица поправок, в отношении которых комитет не принял решения. Если возникает дискуссия, обсуждается каждая поправка. После голосования по поправкам голосуется предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если он принят с поправками, то над ним продолжается работа по устранению противоречий, установление взаимосвязи статей, редакционная правка. Если проект не получил большинства голосов, — он не считается отклоненным, а возвращается на доработку в комитет.

Третье чтение. Оно назначается Советом Государственной Думы для принятия законопроекта в качестве закона. Предварительно текст направляется тем же органам и лицам, что и при подготовке первого и второго чтений. В ходе третьего чтения не допускается обсуждение закона в целом, его статей, внесение поправок. Возможны редакционные уточнения. В третьем чтении закон принимается в целом. В исключительных случаях может быть поставлен вопрос о возвращении ко второму чтению.

Государственная Дума может провести три «чтения» в один день, если предлагается бесспорный и срочный законопроект. Так были приняты поправки к закону о военной службе. Используется этот способ и законодательными собраниями субъектов РФ. В 2000 г. Московская городская дума сразу отменила закон о сборе с розничных торговцев, так как уже несколько месяцев назад этот сбор вошел в другой налог. Вместе с тем, как говорилось, по некоторым законопроектам используется четыре чтения (бюджет).

Рассмотрение закона в Совете Федерации. Государственная Дума все принятые ею законы направляет в Совет Федерации. Некоторые из них подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (согласно ст. 106 Конституции РФ это законы по вопросам федерального бюджета и некоторым другим финансовым вопросам, международных договоров, государственной границы, войны и мира). Другие законы не подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Они могут им рассматриваться, а могут не рассматриваться. Но если по истечении 14 дней после их получения в Совете Федерации он не приступил к их рассмотрению, такие законы считаются принятыми окончательно Государственной Думой и могут быть направлены ею после истечения 14 дней на подпись Президенту РФ. Такие факты имели место (например, с первой частью Налогового кодекса в 1994 г.).

Поступивший из Государственной Думы закон вместе со стенограммой и другими материалами направляется членам Совета Федерации, а также назначенному руководством Совета Федерации ответственному комитету. Члены Совета Федерации организуют обсуждение закона, принятого Государственной Думой, в субъектах Федерации и, если есть замечания, передают их в ответственный комитет. Комитет их изучает и указывает в заключении, подлежит ли закон обязательному рассмотрению, в Совете Федерации. Если закон подлежит обязательному рассмотрению, ответственный комитет принимает решение: рекомендовать Совету Федерации одобрить или отклонить закон. В случае, если закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, комитет принимает решение: одобрить закон и не вносить его на рассмотрение палаты; рекомендовать Совету Федерации не выносить его на заседание (Председатель Совета Федерации этого и не делает) или рекомендовать вынести на заседание.

В случае, если принимается решение рекомендовать одобрение закона Советом Федерации или рассмотреть его на заседании Совета Федерации, процедура во многом аналогична той, что имеет место в Государственной Думе, хотя есть и существенные отличия. Сначала на заседании Совета Федерации выступает докладчик ответственного комитета, затем происходит обсуждение и голосование. Для одобрения необходимо большинство голосов общего числа членов Совета Федерации. В противном случае закон считается отклоненным. Принятый Советом Федерации закон в этом случае направляется Президенту РФ для подписания.

Преодоление разногласий, возникших при отклонении федеральных законов Советом Федерации. При отклонении федерального закона Советом Федерации у Государственной Думы есть несколько возможностей: 1) принять вторично закон в прежней редакции, но требуется 2/3 голосов; 2) принять закон с изменениями, предложенными Советом Федерации (нужно учесть все изменения), а затем закон принимается Советом Федерации; 3) принять закон при частичном учете замечаний Совета Федерации простым большинством голосов и вновь направить в Совет Федерации; 4) создать согласительную комиссию на паритетных началах (из равного числа представителей Государственной Думы и Совета Федерации), в ее состав могут входить также работники аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы для преодоления разногласий по спорным положениям закона. Решения комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Государственной Думы и Совета Федерации открытым голосованием. В протоколе фиксируются: достигнутые соглашения, имеющиеся разногласия, предложения по их преодолению, невозможность преодоления разногласий данным составом комиссии. В 2000 г. имел место отказ подписать такой протокол той частью согласительной комиссии, которая представляла Думу. Государственная Дума при повторном рассмотрении закона рассматривает только предложения комиссии (и никакие другие), может их принять, отклонить. Принятый Думой закон в редакции согласительной комиссии передается в Совет Федерации. Если Дума не приняла закон в редакции согласительной комиссии и не согласна с предложениями Совета Федерации, она может принять его только 2/3 голосов. Так в 2000 г. был принят один из законов, отклоненный Советом Федерации. Таким образом Дума может все-таки одна, без Совета Федерации, преодолев его вето, принять обыкновенный (не конституционный) закон. Совет Федерации без участия Думы принять закон никогда не может.

Промульгация закона. Принятый парламентом закон (в том числе только Государственной Думой, например, при преодолении вето Совета Федерации), направляется Президенту РФ для опубликования (т.е. официального издания в печатном тексте) и обнародования (в других средствах массовой информации). Президент может подписать или в течение 14 дней со дня поступления к нему закона отклонить его (президентское вето). Если подпишет, то в соответствии с федеральным законом о порядке опубликования и вступления в силу законов 1994 г. в течение семи дней закон должен быть опубликован, неопубликованные законы применению не подлежат. Если Президент отклоняет закон, в силу вступают другие правила.

Анализ фактов отклонения Президентом законов свидетельствует о самых разных мотивах отклонения. Иногда их называют более 200. В их числе: противоречие закона (его отдельных положений) Конституции РФ, другим ранее принятым законам (без изменения их), общепринятым нормам международного права, нарушение технологии принятия закона, несогласие с теми или иными положениями закона, внутренняя противоречивость закона и т.д. Отклонению закона Президентом РФ предшествует тщательное изучение закона в Государственно-правовом управлении Администрации Президента, в других структурах исполнительной власти, консультации экспертов.

Если закон Президентом РФ отклонен, возможны следующие последствия: 1) президентское вето преодолевается 2/3 голосов в каждой палате; если хотя бы одна из них не соберет такого числа голосов, закон не принят; 2) палаты принимают предложения Президента РФ, и тогда закон принимается простым большинством голосов и идет на подпись Президенту РФ; 3) палаты учитывают некоторые предложения Президента, принимают закон простым большинством голосов, он идет на подпись к Президенту, который решает: согласиться с исправленным текстом или вновь отклонить его; 4) если одна из палат пришла к решению не преодолевать вето, не принимать предложений президента, а разрабатывать законопроект в новой редакции, законодательный

Особенности принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции РФ. Федеральный конституционный закон (это 15 законов по вопросам, указанным в Конституции РФ) принимается парламентом по той же процедуре, что и обыкновенный федеральный закон, но особого рода квалифицированным большинством: для его принятия необходимо 2/3 голосов в Думе и 3/4 голосов от общего числа в Совете Федерации. Помимо его содержания, особенность федерального конституционного закона в том, что он не может быть подвергнут президентскому вето (он уже как будто его преодолел, так как принят 2/3 и более голосов). Однако факты отказа подписывать такие законы были, Президент РФ возвращал конституционные законы в палаты «без рассмотрения», ссылаясь на нарушение процедуры. Конфликт иногда затягивался на несколько месяцев (например, при принятии Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г), но в конечном счете Президент подписывал такие законы без вторичного принятия в парламенте.

Особая процедура принятия характерна для законов о поправках к Конституции РФ и о пересмотре Конституции. Предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ могут вносить только Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 части членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Поправки возможны только к главам 3—8, в главы 1, 2, 9 они вноситься не могут. Поправки принимаются в порядке, установленном для федеральных конституционных законов (2/3 голосов Думы, 3/4 — Совета Федерации). После этого текст поправки публикуется для всеобщего сведения и направляется в законодательные органы для его рассмотрения в течение года. Результаты рассмотрения подводит Совет Федерации. Закон о поправке к Конституции РФ считается принятым, если его одобрят 2/3 субъектов Федерации. Поправки к Конституции не принимались.

Изменения глав 1, 2, 9 возможны только в результате общего пересмотра конституции, что осуществляется специально избранным Конституционным Собранием, а не парламентом (палаты или члены парламента, как указано выше, лишь находятся в числе субъектов, которые могут возбудить этот процесс). Проект новой Конституции, разработанный Собранием, может быть принят им 2/3 голосов или вынесен на референдум. Закон о Конституционном Собрании не при

Парламент РФ принимает в год несколько десятков разных законов (иногда это частные поправки). В 2000 г. принято 59 законов, в тол числе три федеральных конституционных закона.