Георгий Васильевич Чичерин 16 страница

дохода; оно может от своего имени делать долги. В союзе государств финансы

состоят из взносов отдельных государств; своих источников дохода он не имеет

и долгов делать не может.

8. Союзное государство имеет непосредственное отношение к подданным;

оно может от себя издавать законы для них обязательные и вынуждать повиновение.

Поэтому, здесь подданство двоякое: одно местное, другое общее. В союзе государств

нет этого непосредственного отношения и двоякого подданства. Законы, издаваемые

центральною властью, тогда только становятся обязательными для граждан, когда

они обнародованы местною властью; на последней лежит и вынуждение.

На практике могут, впрочем, встречаться уклонения от тех или других из

этих начал. Жизненные формы, вообще, не слагаются по чисто логическим категориям;

всегда есть смешения и переходы. Но это не мешает существованию противоположных

типов, различающихся качественно, а не только количественно, как полагают

некоторые новейшие исследователи. Всего лучше это выяснится при рассмотрении

устройства сложных государств.

Как союзное государство, так и союз государств могут иметь устройство

монархическое и республиканское. Сами они могут состоять из монархий, из республик,

или из тех и других вместе. Но вообще, государства с однородными учреждениями

гораздо способнее сплотиться в одно целое, нежели те, которые имеют разное

устройство. С другой стороны, республики способнее соединиться в союзное государство,

нежели монархии, ибо монарх должен уступить часть своей власти другому, тогда

как народ остается субъектом верховной власти и в целом и в частях. В новейшее

время мы имеем однако пример монархий, соединившихся в союзное государство,

именно, Германскую Империю; но это слияние было вызвано чрезвычайными обстоятельствами.

при чем одно из соединяющихся государств пользовалось значительным перевесом

над остальными. Пока еще трудно сказать, насколько подобное устройство может

быть прочно.

В своем историческом развитии Германия представляет нам типы сложных

государств самых разнообразных форм. Старая Империя была созданием средневекового

порядка. Во главе стоял император, с властью теоретически ведущей свое начало

от Римской Империи, но освященной средневековою теократией. Первоначально

он считался поставленным Богом для охранения правосудия на всей земле. По

идее, это была власть не государственная, а всемирная. С другой стороны, император

считался верховным ленным господином немецких князей, которые получали от

него свои земли в лен и через это становились правителями областей. Это было

начало частное, присоединявшееся к теократическому. С наступлением нового

времени оба эти начала изменились. Теократические притязания отпали; император

остался главою союзного государства. А с другой стороны, из ленного владения

постепенно выработалось понятие о верховном территориальном праве (Landeshoheit).

Это была уже в существе своем власть государственная, однако в значительной

степени с вотчинным характером. Настоящего политического полновластия не было,

ибо князья, с одной стороны, ограничивались вольностями сословий, а с другой

подчинялись императору.. Также подчинены были и вольные города.

Устройство Германской Империи было следующее:

Император был выборный. Он избирался коллегиею семи курфюрстов, главных

ленных владельцев, светских и духовных. При жизни его нередко выбирался и

наследник-король Римский. Однако, фактически, императорский сан с ХVI-го века

почти постоянно сохранялся в Австрийском доме, который был далеко самый могущественный

из всех, вследствие чего подчинение его другому оказывалось невозможным. Когда

усилилась Пруссия, которая могла соперничать с Австрией, Германской Империи

нанесен был удар, от которого она не оправилась. С двумя большими державами,

. сохранение единства представляло почти непреодолимые трудности.

При избрании, император подписывал капитуляцию, то есть условия, которые

постановлялись курфюрстами для ограждения прав отдельных князей и городов.

Император был ограничен в своей власти государственными чинами (Reichsstande),

состоявшими из трех палат или коллегий: Коллегии курфюрстов, Совета князей

и Коллегии городов. Как князья, так и города участвовали в чинах в силу своего

территориального права. Следовательно, народного представительства тут не

было; это были уполномоченные от правительств. Самые делегаты городов назначались

городскими властями. Для решения нужно было согласие всех трех коллегий и

утверждение императора. Но по некоторым делам Коллегия городов не имела голоса.

Император назначал высших сановников империи: эрцканцлера, или главного

министра, и президента Имперского Надворного Совета, который играл роль министра

юстиции. Надворный Совет, которого члены также назначались императором, был

настоящею правительственною коллегией и вместе верховным судилищем. Но рядом

с ним существовало и другое судилище, именно, Имперская Камера (Reicbskammergericht),

которая замещалась совокупно императором и чинами, а потому пользовалась большею

или меньшею независимостью. Сначала она ведала только нарушения земского мира,

но потом притянула к себе и другие дела.

Это сложное устройство страдало совершенною неспособностью к какому-либо

быстрому действию. После продолжительного периода бессилия, Империя пала в

1806 году. На место ее, в 1815 году, установлено было уже не союзное государство,

а союз государств.

По Союзному Акту 1815 года, дополненному Венским Заключительным Актом

1820 года, Германские государства образовали постоянный союз для внешней обороны

и для охранения внутреннего мира. Последнее постановление повело к самым стеснительным

мерам союза относительно внутренней политики отдельных государств. Союз имел

право войны и мира и связанное с этим право внешнего представительства, но

тоже право присваивалось и отдельным государствам, насколько это не противоречило

целям союза. На деле, правом войны и мира пользовались только те члены союза,

которые имели владения вне Германии и играли роль больших европейских держав.

Таковы были Пруссия и Австрия. Тоже право принадлежало Дании и Голландии,

которые входили в союз только некоторыми областями. Те же государства, которые

не имели внешних владений, обязались по Венскому Заключительному Акту воздерживаться

от таких неприязненных действий в отношении к иностранным державам, которые

могли вызвать возмездие. и тем вовлечь союз в войну. Поэтому, в случае столкновения

одной из немецких держав с иностранной, спор представлялся на обсуждение союза,

либо по просьбе члена, либо по жалобе иностранной державы. Если союз находил

члена неправым, он постановлял свое решение и мог вынудить повиновение. Если

же он признавал члена правым, он за пего заступался и мог начать войну. Между

собою члены имели право заключать отдельные союзы, Таков был Таможенный Союз.

Но споры свои они должны были представлять общему суду. Войско составлялось

из контингентов, общая казна из взносов отдельных членов.

Союзная власть сосредоточивалась в Союзном Собрании (Bundesversammlung).

Оно состояло из послов, или уполномоченных от отдельных держав, под председательством

Австрии. Одни и те же уполномоченные образовали два разных собрания: Тесный

Совет (Engerer Rath) и Полное Собрание (Plenum). В первом 11 членов имели

по одному голосу, а 27 имели 6 сборных голосов (Curialstimmen); во втором

каждое государство имело не менее одного голоса, но некоторые имели более,

до четырех, так что всех голосов было 66. В первом дело решалось простым большинством,

во втором большинством двух третей. Полному Собранию принадлежало изменение

основных законов, установление общеполезных учреждений, объявление войны и

мира. Для первых двух пунктов требовалось единогласие, так что здесь вполне

сохранялся характер союза. Впрочем, и в Тесном Совете некоторые дела, например

религиозные, решались единогласно.

Союзное Собрание не имело исполнительной власти. Когда оказывалась надобность,

назначалась исполнительная комиссия, которая в свою очередь поручала исполнение

кому-нибудь из членов союза. В случае войны, Союзное Собрание назначало высшего

военачальника, ему подчиненного.

Наконец, союз имел свои суды, притом двоякого рода. Для решения споров

между членами учреждался так называемый Austragalgericht или Austragalinstanz,

которого устройство было следующее: в случае неудачи примирения со стороны

Союзного Совета. Ответчик назначал трех беспристрастных членов союза, из которых

истец выбирал одного; тогда высшее судилище в государстве этого члена становилось

судьею дела. С другой стороны, для споров между правительством и палатами

в отдельных государствах установлен был особый Союзный Третейский Суд (Bundesschiedsgericht),

который составлялся из членов, назначаемых на три года; из них истцу и ответчику

предоставлялся выбор по особому порядку. Этому судилищу дела были подсудны

не иначе, как по соглашению обеих сторон, но решения его имели обязательную

силу.

И это устройство страдало такими же недостатками, как и первое. Созидая

слабый союз, оно не удовлетворяло национальным стремлениям Немцев. Но пока

уравновешивались две могучие державы, не было возможности достигнуть большего

единения. Только победа Пруссии над Австрией привела к иному исходу. Под прусскою

гегемонией восстановлена была Германская Империя; бессильный союз государств

превратился в союзное государство, но уже в совершенно иной форме, нежели

прежде. Вместо неуклюжего тела, построенного на средневековых началах, воздвигнута

была самая могущественная боевая сила, какая когда-либо существовала. Крупнейшим

из союзных государств оставлено было право внешнего представительства, но

в сущности только для формы, как воспоминание прежних прав. Контингенты поставлены

под верховное начальство императора, который назначает начальников; везде

введен прусский военный закон. Казна составляется частью из взносов отдельных

государств, частью из самостоятельных доходов от таможен, косвенных податей,

имперских железных дорог, почт и телеграфов. Империя пользуется неограниченным

правом обложения подданных. Главное же, существует центральная власть, способная,

в случае нужды, принять все необходимые меры. Эта власть состоит из императора,

Союзного Совета (Bundesrath) и Имперского Собрания (Reichsversammlung), составленного

из представителей всего немецкого народа, выбранных всеобщим правом голоса.

Таким образом Империя получает всенародное значение. В отличие от Имперского

Собрания, Союзный Совет (Вundesrath) состоит из уполномоченных от отдельных

государств. Из 58 голосов в нем 17 принадлежат Пруссии, которой присвоено

и председательство союза. Правительственная власть сосредоточивается в назначаемом

императором канцлере, который является ответственным лицом за внешнюю и внутреннюю

политику Империи. Но здесь нет парламентского правления, установляющего политическую

ответственность министров перед палатами. В политическом отношении канцлер

ответствен только перед императором и зависит от него вполне. Таким образом,

и юридически, и фактически, вследствие преобладания Пруссии, императорская

власть вооружена самыми сильными орудиями действия, и если она, к счастью

для страны, не может беспрепятственно осуществлять свою волю, то в случае

опасности, или по требованию общественной пользы, она всегда найдет в Имперском

Собрании такую сильную поддержку, перед которою должны умолкнуть все стремления

партикуляризма. Послужит ли такая могучая организация на пользу государства

и человечества, это другой вопрос, на счет которого можно иметь различные

мнения. Но он выходит из пределов государственного права и пока принадлежит

только к области догадок.

Такой же переход от слабого союза к сплоченному государству мы встречаем

и в других европейских странах. Кроме старой Германской Империи, пример сложного

государства, основанного на средневековых началах, но с иным характером, представляли

Нидерландские Штаты до покорения их Франциею в конце прошлого столетия. Здесь

устройство было полуреспубликанское. Во главе союза стоял статудер, первоначально

избираемый, хотя постоянно из Нассауского дома; с половины 18-го века он был

объявлен наследственным. Статудер не носил внешних признаков монарха; он считался

только президентом республики, но он пользовался огромным влиянием, ибо командовал

военною силою, назначал многих из городских властей и управлял колониями Восточной

и Западной Индии. Генеральные Штаты состояли из депутатов от провинций, избираемых

большею частью пожизненно, исключая Зеландских. Но депутаты были не представители

народа, а уполномоченные, связанные инструкциями. Каждая провинция могла посылать

по нескольку депутатов, но все они вместе имели только один голос. В обыкновенных

делах решение постановлялось по большинству голосов, но для дел, которые касались

самого существа союза, как-то: войны, мира, налогов, прав отдельных провинций,

требовалось единогласие. Отдельные провинции участвовали в общих издержках

в определенной пропорции. Кроме Генеральных Штатов, были депутаты от провинций

и в Государственном Совете, который составлял исполнительную коллегию под

председательством статудера. Наконец, провинции Голландия и Фрисландия избирали

на пять лет великого пансионера; это был советник Штатов, особенно по юридическим

вопросам. Таким образом, мы находим здесь смешение различных начал, средневековых

и новых, союзного государства и союза государств. После французского владычества,

при восстановлении их самостоятельности, Нидерланды образовали уже не союз,

а цельное государство, с монархом во главе.

Иная судьба постигла Швейцарию. Она сохранила республиканскую форму,

но из союза государств она превратилась в союзное государство. Конституция

1815 года, изданная по освобождении от французского владычества, восстановила

прежний Гельветический Союз. Двадцать два державных кантона посылали своих

уполномоченных в Диэту (Tagsatzung), которая собиралась поочередно в Берне,

Люцерне и Цюрихе, под председательством ландамана этих кантонов. Уполномоченные

связывались инструкциями. Диэте принадлежало право войны и мира, а также заключение

торговых договоров. Для решения требовалось три четверти голосов. Но и отдельные

кантоны могли заключать договоры между собою и с иностранными державами, насколько

это не противоречило целям союза. Это право заключения самостоятельных союзов

послужило поводом к междоусобной войне. Семь католических кантонов, с Люцерном

во главе, вследствие религиозных распрей, составили между собою Зондербунд,

а другие не хотели этого терпеть. Победа осталась на стороне последних, и

результатом ее было установление в 1848 году новой конституции, которая прежний

союз превратила в союзное государство.

По конституции 1848 года, цель союза не ограничивается уже охранением

мира и внешними сношениями; она обнимает и общее благосостояние. Центральная

власть состоит из Союзного Собрания и Союзного Совета. Первое, в свою очередь,

разделяется на Национальное Собрание и Собрание Штатов. Депутаты в Национальное

Собрание избираются всем народонаселением, по всеобщему праву голоса. Таким

образом, каждый кантон участвует в нем соразмерно с количеством жителей. Члены

Собрания Штатов, напротив, выбираются кантональными собраниями, по два от

каждого кантона, в чем выражается союзное начало. Это устройство было заимствовано

из конституции Североамериканских Штатов; но, в отличие от последней, правительственная

власть вручается не президенту, а Союзному Совету, состоящему из семи членов,

избираемых Союзным Собранием на три года. Из них ежегодно Союзным Собранием

избирается президент конфедерации. Наконец, для суда существует верховное

судилище.

Североамериканские Штаты еще в конце ХVIII-го века совершили превращение

союза государств в союзное государство, и это послужило примером для других.

В 1777 году, по отторжении от Англии, они установили между собою конфедерацию.

Отдельные штаты отказались от права войны, мира и внешних сношений; все это

было возложено на центральное представительство, или Конгресс, суду которого

подлежали также споры штатов между собою. Конгресс составлялся из уполномоченных

от штатов, числом от двух до семи от каждого, но так, что все уполномоченные

отдельного штата имели только один голос. Избрание уполномоченных совершалось

сообразно с местными законами. Они связаны были инструкциями, получали содержание

от доверителей и всегда могли быть отозваны. Для важнейших мер требовалось,

кроме того, утверждение штатов. Так, для объявления войны, для заключения

договоров, для издания общих законов, даже для выбора главнокомандующего,

нужно было согласие девяти из тринадцати штатов. Законы, изданные Конгрессом,

были обязательны для правительств отдельных штатов, но не для народа непосредственно;

прямого подданства не было. В случае неповиновения, Конгресс не мог даже сам

вынуждать своих постановлений, ибо он не имел исполнительных органов.

Недостатки этого порядка вещей, отсутствие в нем всякой твердой власти,

повели к добровольному изменению конституции и к превращению союза государств

в союзное государство. Это совершилось конституциею 1787 года, имеющею силу

и доселе.

Этим актом установлена настоящая центральная власть. Она разделена между

Конгрессом и президентом. Первый состоит из Сената и Палаты Представителей.

Члены Палаты выбираются на два года гражданами отдельных штатов, сообразно

с количеством народонаселения. Это-настоящее народное представительство. Сенаторы

же избираются на шесть лет законодательными органами отдельных штатов, по

два от каждого. Таким образом и большие и малые штаты имеют одинакое число

голосов; в этом выражается равенство членов союза, как самостоятельных государств.

И тут Палата является представительницею народного единства, а Сенат союзного

начала. Президент избирается всеми гражданами Соединенных Штатов; но выбор

установлен в двух степенях. Так же выбирается и вице-президент.

Конгрессу предоставлена законодательная власть, однако в ограниченных

размерах. Учредительная власть ему не принадлежит. Он может только предлагать

изменения конституции, которые затем утверждаются тремя четвертями законодательных

органов отдельных штатов или же особо избираемыми собраниями. Самая законодательная

власть вверяется Конгрессу только по некоторым делам. Предполагается, что

полнота власти принадлежит каждому отдельному иптату, за исключением тех дел,

которые специально присвоены Конгрессу конституциею. Сюда относится: взимание

податей для целей союза, заключение займов, набор войска и содержание флота,

объявление войны, установление правил для внешней и внутренней торговли, монетное

дело, почты и почтовые дороги. Все проекты законов, прошедшие через обе палаты,

могут быть опротестованы президентом, который или утверждает закон своею подписью,

или возвращает его в Конгресс с своими возражениями. Но если затем обе палаты,

двумя третями голосов, подтверждают прежнее постановление, оно становится

законом.

Президенту присвоивается исполнительная власть; но министры, а также

посланники и судьи, назначаются им с утверждения Сената. Последнему принадлежит

и утверждение заключаемых президентом договоров. От Палаты Представителей

министры совершенно независимы. Они не имеют даже доступа в Конгресс. Все

переговоры на счет предлагаемых мер ведутся путем частных сношений между министрами

и председателями парламентских комиссий. Таким образом, парламентское правление,

как оно установилось в конституционных монархиях Европы, а также и в современной

Франции, здесь не существует. Единство направления в большей или меньшей степени

достигается тем, что и президент и Конгресс избираются народом. Но так как

сроки выборов не совпадают, то различные власти могут идти врозь. Американская

конституция более заботилась о разделении властей, нежели о их соглашении.

При уединенном положении Соединенных Штатов и малом развитии государственных

требований, слабость центральной власти не влечет за собою больших неудобств.

Наконец, важным политическим фактором в Соединенных Штатах является судебная

власть. Высшая судебная власть союза сосредоточивается в Верховном Судилище,

состоящем из пожизненных членов. Оно судит пререкания, возникающие между отдельными

штатами или между штатами и союзом, а также споры между подданными различных

штатов. Кроме того, всякое нарушение конституции или федеральных законов подлежит

его разбору. Ему подчиняются и низшие судилища союза. Наконец, оно имеет и

свои исполнительные органы, независимые от штатов. При таком устройстве, судебная

власть играет весьма важную политическую роль, что согласно с природою союзного

государства: так как верховная власть распределяется здесь между штатами и

союзом, то необходим независимый и беспристрастный судья, который бы решал

споры и являлся верховным толкователем основного закона.

Все эти гарантии не помешали однако междоусобной войне. Конституция 1787

года, установив в подробностях взаимные права штатов и союза, оставила неопределенными

самые их основания, на которых трудно было сойтись. Поэтому, тотчас по ее

издании, образовались две противоположные партии, из которых одна стояла за

усиление центральной власти, а другая за державные права членов. Вопрос о

невольничестве довел взаимные отношения до крайней степени обострения. Южные

штаты, опираясь на свое державное право, вышли из союза; северные сочли это

возмущением и силою принудили противников подчиниться воле союза. Фактически,

вопрос решен в пользу центральной власти; но нет сомнения, что такое решение

плохо согласуется с свободою, лежащею в основании союзного устройства, и с

державными правами членов. Отмена рабства привлекла к северным штатам всеобщее

сочувствие; но возведение Негров на степень полноправных граждан предало государственную

власть в руки толпы, совершенно неспособной к управлению. Это повело на первых

порах к самому невероятному хозяйничанью цветных обывателей в общественных

делах, а в конце концов, с наступлением реакции, к тому, что нынешнее управление

делами; всецело основано на подлогах,

Если отношение центральной власти к местным правительствам порождает

неизбежные столкновения в союзном государстве, то вопрос еще более осложняется

при различии народностей, входящих в его состав. Союзная форма имеет ту выгоду,

что она открывает возможность дать известное удовлетворение различным народностям,

сохраняя при этом единство целого. Этому строю Швейцария обязана своим внутренним

миром. Но затруднение становится почти неразрешимым, когда эти народности

так переплетаются, что им невозможно отмежевать отдельные округи. Тогда разом

кипит борьба и в центре и на местах. Таково положение Австрийской Империи,

которая представляет пример сложного государства с самым разнородным составом,

а вместе и с самым искусственным устройством. Здесь сочетаются простое соединение

с союзною формою. Первым определяется отношение Австрии к Венгрии, или Цислейтании

к Транслейтании. Венгрия соединена с Австрией личным соединением престолов;

но для общих дел, касающихся внешней защиты, выбираются Делегации, отдельные

от каждой половины; им предоставляется распределение общих тяжестей, военных

и податных. Обе половины Империи, в свою очередь, распадаются на провинции,

имеющие каждая свой отдельный сейм, облеченный законодательною властью по

местным делам, с императорским наместником для исполнения; а для общих дел

в каждой половине избирается общий сейм, состоящий из двух палат. Высшая имеет

чисто аристократический характер, с наследственными, а частью пожизненными

членами; низшая же составляется из представителей областей, в Цислейтании

с группировкою по интересам, от крупных землевладельцев, промышленных и торговых

палат, городов и сел. При таком разнообразном составе, только сильная монархическая

власть в состоянии обеспечивать единство не только управления, но и самого

государства. 0 прочном парламентском большинстве не может быть речи. Правительству

приходится лавировать между различными партиями и стараться по отдельным вопросам

привести их к соглашению, задача не легкая, но при данных условиях неизбежная.

Сложное государство является выражением сложных общественных отношений.

Наконец, к этого рода политическим формам относится связь колоний с метрополиею,

когда первые не остаются на степени простых областей, управляемых центральною

властью или посылающих в центр своих представителей, но получают самостоятельное

политическое устройство. Такова значительная часть английских колоний. Они

имеют свой парламент, состоящий обыкновенно из двух палат, иногда с ответственным

министерством; но во главе управления стоит назначаемый короною наместник

или губернатор, который является представителем центральной власти. Это -

полусамостоятельные государства, подчиненные метрополии относительно внешних

сношений и обороны.

Обозрением сложных государственных форм заключается вопрос о государственном

устройстве.

 

Книга третья. Права и обязанности граждан

 

Глава I. Право гражданства

 

Принадлежность лица к государству носит различные названия. Она именуется

подданством в отношении к верховной власти, которой подчиняется гражданин,

правом гражданства относительно приобретаемых прав, наконец индигенатом, или,

если можно так выразиться, туземством относительно принадлежности к стране.

Здесь следует рассмотреть два вопроса: 1) каким образом приобретается

право гражданства? 2) каким образом оно теряется?

Первоначальный и главный способ приобретения права гражданства есть рождение.

Всякий человек рождается уже принадлежащим к известному государству; естественное

происхождение дает ему права и налагает на него обязанности. Таким образом,

подчинение человека государству, со всеми вытекающими отсюда последствиями,

является для него физиологическим определением, независимым от его воли, и

этот физиологический способ всегда остается главным. Свободное присоединение,

которое совершается посредством акта человеческой воли, составляет исключение.

Отечество дается человеку, а не избирается им.

В приобретении прав гражданства посредством рождения существуют две системы:

одна держится начала местного, другая начала личного.

По английскому праву, природным английским подданным (nаtural-born) считается

всякий, рожденный в пределах английской территории, распространяя этот термин

на жилища английских послов и на корабли. Эта система является остатком средневековых

воззрений, по которым подвластным считалось все, что входило в пределы владения.

По вотчинному праву, земля признавалась главным объектом власти, а народ составлял

ее принадлежность; по государственному праву, наоборот, народ, как целое,

есть субъект государства, а территория составляет его принадлежность. Поэтому

и принадлежность к государству должна определяться принадлежностью к народу,

то есть, личным началом, а не местным. Самое английское законодательство в

новейшее время уклонилось от этих правил. По закону 1870 года, дети иностранцев,

родившиеся на английской территории, только предполагаются Англичанами до

совершеннолетия. По достижении же совершенного возраста, они вольны избрать

себе подданство либо по месту рождения, либо по крови.

По личной системе право гражданства приобретается рождением от подданных

известного государства, где бы они ни находились. Большею частью требуется

только, чтобы отец был подданным; но, как исключение, требование распространяется