Георгий Васильевич Чичерин 20 страница

Величина округа имеет значение и для самого характера представительства.

Чем больше округ, тем больше в нем преобладает точка зрения общих государственных

интересов, но зато тем отдаленнее отношение избираемых к избирателям. Поэтому

здесь сильнее проявляется влияние общих политических партий, тогда как местные

влияния отходят на задний план. Напротив, чем меньше округ, тем теснее связь

выборного с избирателями, тем последние могут выбирать сознательнее, наконец,

тем больше для них удобства; но зато местные интересы могут получить преобладание

над государственными.

Из этого ясно, какую существенную задачу избирательных законов составляет

определение округов и как важен в особенности вопрос, какой власти предоставляется

это право: законодательной или правительственной. Произвольное изменение округов

правительством дает последнему самое сильное средство действовать на выборы.

Но так как последние должны выражать свободное мнение страны, то подобный

порядок нельзя считать нормальным.

С определением округов связано и распределение по ним представителей.

Каждый округ может выбирать одного, как ныне делается во Франции, или нескольких,

смотря по количеству населения, или наконец целый список, что называется выбором

по списку (scrutin de liste). Чем больше округ, тем, разумеется, большее количество

представителей приходится выбирать. Выгоды и невыгоды обоих порядков те же,

которые указаны выше.

Когда определены округи, нужно составить списки избирателей. Обыкновенно

ведутся постоянные списки, в которых ежегодно делаются нужные изменения. Существенный

вопрос состоит в том: кому поручается ведение списков и чем обеспечиваются

права граждан? Обыкновенно списки составляются общинными, окружными или корпоративными

властями. Во Франции этим заведуют мэры, в Англии шериф и общинные власти,

в Пруссии ландраты и бургомистры. Они проверяются или высшими административными

властями, или особенно назначенными для того лицами. Таковы в Англии ревизующие

юристы (revising barristers). Списки должны быть заблаговременно обнародованы,

так чтобы неправильно исключенные могли жаловаться. Жалобы на неправильное

внесение или исключение могут приноситься и сторонними избирателями, ибо это

вопрос публичного права, касающийся всех. Первоначально жалоба приносится

или той административной власти, которая составляет списки, или образуемой

для этого особенной коллегии. Но и здесь высшая гарантия права заключается

в возможности апеллировать к суду. В Англии это достигается учреждением ревизующих

юристов с апелляциею высшему суду (Court of common pleas). Во Франции, даже

во времена второй Империи, избиратели могли жаловаться мировому судье, с апелляциею

в Кассационный Суд. Эта гарантия тем нужнее, чем более самое составление списков

находится под влиянием администрации.

Выборы требуют приготовительных действий; происходят совещания избирателей,

объяснения кандидатов. Без этого подача голосов совершается в потьмах. Для

того чтобы борьба была возможна, необходима свобода. Избирательные совещания

и циркуляры кандидатов должны быть изъяты от мер, стесняющих свободу собраний

и печати. Это и делается во всех странах, где выборы имеют настоящее значение

и не превращаются в пустую формальность, руководимую правительством. Но даже

при полной свободе, какая существует в Англии и Америке, эти приготовления

требуют сложной организации и нередко огромных издержек для печатания и распространения

воззваний и объявлений, для найма агентов и помещений. Это в значительной

степени ставит выборы в руки богатых людей. При этом возможны крупные злоупотребления,

против которых направлены разнообразные законы о подкупах.

Самое производство выборов нуждается в организации. Необходима управляющая

ими коллегия, или бюро. Оно составляется или из местных властей, как в Англии,

иногда под председательством судьи, как в Бельгии, или из лиц назначаемых

правительством, как в Пруссии, или наконец из лиц, избираемых самими избирателями,

как было установляемо во Франции при июльской монархии. Иногда заседателями

или счетчиками становятся старшие и младшие члены избирательной коллегии.

Подача голосов может быть тайная или явная. Первое основано на том, что

выбор есть личное право, которое руководится совестью, второе на том, что

это публичная обязанность, которая должна исполняться под контролем всех.

Первое ограждает независимость лица от всяких посторонних влияний, второе

признает, что выборным правом должно пользоваться только лицо, котоpoе в политической

своей деятельности может поступать независимо. Но последнее есть предположение,

на деле неосуществимое; а так как выборное начало в основания своем есть право,

то тайная подача голосов во всяком случае заслуживает предпочтения.

Явная подача голосов бывает гуртом или поименно, поднятием рук или разделением

голосующих, с запискою в протокол. Тайное голосование совершается: 1) посредством

записок; 2) баллотировкою. Последняя требует предварительного предложения

кандидатов. Она возможна только в сравнительно небольшом собрании. В Англии,

в местных выборах, записки рассылаются по домам, что составляет слишком большое

облегчение для избирателей. При всяком голосовании исход выборов решается

счетом, и здесь особенно важен контроль над теми, кто заправляет выборами

и считает голоса. При тайном голосовании нужно, чтобы записки подавались действительно

закрытыми и чтобы голоса считались правильно. Лучшею гарантией слежки присутствие

самих избирателей при ящике. Когда же выборы продолжаются несколько дней,

необходимо, чтоб и ящики и самая комната, где они хранятся, были запечатаны.

Во Франции, во времена второй Империи, запечатанные ящики отсылались для счета

в главный город, что легко могло давать повод к злоупотреблениям.

Выборы могут быть непосредственные или по степеням. Последний способ

состоит в том, что первоначальные избиратели выбирают из выборщиков, которые

уже, в свою очередь, выбирают представителей. В этой системе предполагается,

что народ неспособен избирать представителей, потому что имеет мало понятия

о политических вопросах, но способен избирать доверенные лица, которые могут

столковаться. Через это выборы переходят в руки более возвышенного класса.

Но в политических выборах это в сущности только лишняя операция, ибо действие

партий начинается с первой инстанции, которая и определяет исход. Этот способ

избрания имеет значение при мало развитой, политической жизни, вообще там,

где нужно избирать доверенные лица, но он не уместен там, где вопрос идет

не столько о качествах лица, сколько о его направлении. Кроме того, при таком

порядке, меньшинство или совершенно вытесняется, или может искусственным образом

превратиться в большинство. Мы видели, что при мелких округах меньшинство

может иногда получить более представителей, нежели большинство. Если затем

все выборщики соединяются для выбора новых лиц, то очевидно, что меньшинство

будет иметь перевес, а большинство останется вовсе без представителей. Особенное

значение эта система получает там, где избиратели разделяются на классы, как

в Пруссии. Так как все три класса выбирают одинакое число выборщиков, то очевидно,

что перевес получают высшие.

От выбора по степеням отличаются те, которые производятся выборными коллегиями,

например местными палатами в Сенат Соединенных Штатов, или выборщиками от

общинных советов в нынешний французский Сенат. Таково же у нас избрание губернских

гласных уездными земскими собраниями. Подобная система может иметь основанием

различные политические и административные соображения. Отделяя избранного

от массы избирателей, она вместе с тем возвышает уровень представительства.

Наконец, выборы подлежат проверке. В народном представительстве она предоставляется

самому собранию, которое утверждает или уничтожает выборы. Иногда тоже право

предоставляется и местным собраниям, например у нас, по положению 1864 года,

земским учреждениям. Но обыкновенно жалобы на неправильность выборов приносятся

высшей административной власти и рассматриваются порядком административным

или административно-судебным.

Таковы права избирателей и устройство выборов. Что касается до избираемых,

то для них нередко установляются особые условия. Таковы: 1) пол. Только мужчины

допускаются к выборным должностям. В настоящее время существует сильная агитация

в пользу распространения этого права на женщин, но доселе она не увенчалась

успехом. 2) Возраст. Там, где для пользования избирательным правом требуется

только совершеннолетие, для избираемости полагается иногда высший возраст,

например в Бельгии 25 лет для Палаты Представителей и 40 лет для Сената. 3)

Иногда требуется высший ценз. Так например, в Англии до 1858 года для представителей

требовалось 600 фунтов ст. дохода в графствах и 300 в городах. Бельгийская

конституция установляет ценз избираемости в Сенат в 1.000 гульденов прямых

податей. Но иногда, наоборот, от избираемого не требуется никакого ценза,

тогда как он требуется для избирателей. Так, в Англии законом 1858 года отменены

все условия избираемости. Но безвозмездное отправление должности делает ее

доступною только состоятельным людям.

В настоящее время принадлежность к известному сословию не составляет

уже условия избираемости. Но это начало играло важную роль, как в древности,

так и в средние века. В Риме первоначально все высшие должности замещались

патрициями; только мало-помалу, вследствие упорной борьбы, к ним получили

доступ и плебеи. В средние века общее правило было, что каждое сословие избирает

представителей от себя. И теперь еще там, где сохранилось сословное устройство,

высшему сословию может быть предоставлено исключительное право на занятие

известных должностей. Но в этом можно видеть только остаток отживающего порядка.'

Тот же переворот совершился и в порядке назначения в должности от правительства.

И здесь сословное устройство влечет за собою привилегированное положение высшего

сословия, как относительно занятия должностей, так и относительно сроков службы.

У нас, до конца ХVII-го века, препятствие возвышению людей незнатных полагало

местничество. Но польза государства требует назначения способнейших, к какой

бы категории граждан они ни принадлежали. Поэтому, высшее политическое развитие

рано или поздно ведет к тому, что государственные должности делаются одинаково

доступны всем при исполнении известных условий. Главное заключается в достаточном

образовании. Вследствие этого, даже при сохранении сословий, установляется

общий для всех ценз образования. Посредством него доступ к должностям становится

всеобщим правом.

 

Глава IV. Обязанности граждан

 

Обязанности граждан, также как и права, могут быть двоякого рода: обязанности

их, как частных лиц, подчиненных власти, и обязанности, как членов государства.

Первые можно назвать личными; они могут распространяться и на иностранцев.

Вторые суть обязанности политические, или служебные; они касаются исключительно

подданных.

Первая личная обязанность гражданина есть повиновение. Мы видели уже,

что подданные обязаны безусловным повиновением верховной власти в области

гражданских отношений. Границы здесь могут быть только нравственные, а не

юридические. Но это повиновение не есть подчинение произволу, а подчинение

закону. Верховная власть издает законы, определяющие, как права и обязанности

различных властей, так и права и обязанности граждан. Повиновение держится

в установленных законом пределах: это - повиновение законно. Таково общее

правило. Поэтому, когда известная ограниченная власть, или даже отрасль верховной

власти преступает назначенные ей законом пределы, обязанность повиновения

прекращается. Никто не обязан повиноваться власти, которая действует без законного

права, или без тех форм, которые закон требует для того, чтобы приказание

имело законную силу. Это-начало вытекающее из самого существа государственных

отношений. Оно было бы безусловно, если бы пределы власти всегда были точно

и ясно обозначены законом. Но это далеко не всегда бывает. Власть, требующая

повиновения, может действовать в уверенности, что она держится в пределах

закона, а гражданин может быть противного мнения. Самый закон, по своей неясности,

может подать повод к различным толкованиям. Если, по всякому сомнительному

вопросу, каждый гражданин будет считать себя в праве сопротивляться власти,

то водворится анархия. Таким образом, в этих пределах, которые весьма растяжимы,

вопрос о ^законном повиновении становится сомнительным. Как же он решается?

Здесь могут быть разные системы, смотря по тому, которому началу дается

предпочтение: праву или порядку. 1) Можно требовать повиновения во всех случаях,

при чем подчиненному предоставляется право жалобы. Эта система возможна только

при неограниченной монархии, но несовместна с разделением властей, ибо здесь

нет высшей власти, к которой можно апеллировать. Правительство может воспользоваться

своим правом для низвержения законного порядка, и тогда всякий дальнейший

путь прегражден. 2) Можно разрешить сопротивление всякий раз как предполагается

превышение власти или незаконное действие. Это-английская система. Здесь суд

является верховным решителем права и судьею всех действий администрации. Но

для этого необходимо, чтобы суд, вынуждающий повиновение, сам имел отчасти

административный характер; такова именно английская мировая юстиция. 3) Можно

разрешить сопротивление только в известных случаях, когда зло значительно

и неисправимо, или когда власть действует совершенно вне круга своих обязанностей,

не имея на то никакого полномочия. Первое оправдывается правом нужды; второе

называется эксцессом. Такова прусская система. Но здесь не легко определить

случаи, когда дозволяется сопротивление, между тем как обязанность повиновения

должна быть совершенно ясная.

Можно сказать, что законное повиновение должно быть общим правилом; но

для обеспечения порядка, власть должна быть облечена самим законом достаточными

полномочиями. В случае сомнения, гражданин должен вообще, исключая крайних

случаев нужды, оказать повиновение и затем принести жалобу подлежащей власти.

И здесь лучшим для него ограждением служит независимый суд.

Этим решается и вопрос о чрезвычайных обстоятельствах, которые заставляют

иногда правительственную власть превышать свои права и действовать чрезвычайными

мерами. Она должна быть заранее на то уполномочена законом. Если же закон

этого не предвидел и полномочия не дал, то гражданин должен повиноваться,

пока существует власть судебная или законодательная, к которой есть прибежище

и которая может исправить беззаконие. Если же и эта власть низвергнута, то

всякое право прекращается и вопрос переходит уже на чисто фактическую почву.

Сопротивление может быть страдательное, то есть простое неповиновение,

или деятельное, с употреблением силы. Простое неповиновение, вообще, не наказывается

уголовным законом, а влечет за собою только принуждение. Если при этом полиция

превышает свою власть, то она подлежит ответственности. Так принято в Пруссии

и во Франции. У нас, в случае если несколько человек согласятся не исполнять

какие-либо предписания властей или законом установленные повинности, зачинщики

и подговорщики подвергаются наказанию (Уг. Улож. ст. 306). Точно также наказывается

ослушание и неповиновение полицейским и другим стражам в случае упорства при

увещании (ст. 311). Подлежит наказанию и неисполнение издаваемых законными

властями обязательных постановлений. Наказание за полицейские проступки может

налагаться или административною властью или судебною. Требование законного

порядка состоит в том, чтобы все этого рода дела ведались судом; это составляет

важнейшую гарантию для граждан.

Что касается до деятельного неповиновения, то оно может состоять или

в насильственном сопротивлении, или в открытом восстании. Первое касается

отдельных лиц и случаев; второе составляет совокупное действие. Насильственное

сопротивление незаконным требованиям является последствием начала законного

повиновения, лишь бы оно не переходило в обратное насилие. Выше были указаны

различные, точки зрения, на которые может становиться законодательство. Открытое

же восстание может быть оправдано только правом нужды, когда правительственная

власть, преступая свои права, ниспровергает законный порядок. Нарушение права

вызывает восстание, которое, в свою очередь, может иметь последствием разрушение

существующего строя. Но это крайний случай; в обыкновенный законный порядок

право восстания не может входить. Французская конституция 1793 года провозглашала

не только правом, но и священною обязанностью граждан восставать против власти,

нарушающей народные права; но это было узаконение анархии.

Другая личная обязанность, не только юридическая, но и нравственная,

есть верность, то есть, образ мыслей и действий, клонящийся к сохранению государства

и к поддержанию существующей власти. Она утверждается присягой, хотя имеет

силу и без этого Юридические ее последствия состоят 1) в том, что всякое действие,

могущее нанести вред государству, как например сношения с неприятелем, наказывается

как измена. 2) Иногда установляется обязанность доносит о преступных действиях,

угрожающих государству и законной власти. Однако общественное мнение, вообще,

осуждает доносы. Основания тому разные: прежде всего, донос есть нарушение

частного доверия, нередко сопровождаемое даже обманом, ибо трудно узнать что-нибудь

достоверное, не притворяясь участником. Поэтому правительство, которое не

может обойтись без тайных агентов, принуждено употреблять для этого людей

весьма низкого свойства, сопоставление с которыми унижает человека в глазах

общества. К этому присоединяется и то, 4to на политические преступления, вообще,

смотрят весьма снисходительно. Они нередко бывают следствием благородного

увлечения, а потому доносчики осуждаются. В особенности когда преступление

уже совершено, жалость и человеколюбие удерживают от выдачи преступника, преследуемого

властью. Последнее обстоятельство имеет такую силу, что некоторые законодательства,

например прусское и австрийское, прямо избавляют от обязанности доносить о

совершенных уже политических преступлениях. Но с другой стороны, нельзя отрицать,

что донесение о преступных действиях составляет несомненную гражданскую обязанность,

проистекающую из верности. Это прилагается и к политическим преступлениям.

Государство не может не считать их преступлениями и не наказывать строго.

Оборотная сторона заставляет только осторожнее и снисходительнее относиться

к тем, которые не донесли о том, что знали.

Третья личная обязанность граждан есть тягло. Оно состоит в доставлении

государству необходимых для него средств. Сюда принадлежат, как вещественные,

так и личные повинности, имеющие имущественный характер. Вещественные состоят

в уплате податей. Мы видели, что в средние века на Западе подать была делом

личным; уплата производилась не иначе, как с согласия плательщиков, которые

нередко контролировали и расходы. С развитием государства уплата податей становится

общею гражданскою обязанностью; согласие плательщиков заменяется контролем

народного представительства. Свобода от податей может быть справедлива только

там, где известные лица, в замен их, несут другие государственные тяжести.

Изъятия из этого начала объясняются исторически и имеют смысл только при отсутствии

представительного порядка: здесь изъятие от податей заменяет недостаток контроля.

Справедливости противоречит и неравномерное распределение податей. Мы

видели, что гражданин обязан платить подати пропорционально своему имуществу.

Излишнее обременение низших классов также несогласно с этим началом, как и

прогрессивный налог, который общую, равно падающую на всех обязанность заменяет

произволом. Но установить эту пропорциональность и применить ее к государственным

потребностям дело не легкое. Это составляет существенную задачу финансовой

политики.

Тоже относится и к натуральным повинностям. Они состоят в удовлетворении

общественных потребностей натурою, а не деньгами. Повинности бывают вещественные

и личные. Большею частью они вызываются недостатком денег и носят местный

характер. Личные повинности, падая преимущественно на местное рабочее население,

вообще, весьма неуравнительны. В прежнее время, например у нас в России, личными

повинностями удовлетворялись не только местные, но и общегосударственные потребности.

Это возможно было только при крепостном состоянии, ибо исполнение этих обязанностей

сопряжено с полным стеснением личной свободы. Высшее развитие государственного

хозяйства, а вместе и начала свободы, ведет к постепенной замене натуральных

повинностей денежными. Но в исключительных случаях без первых нельзя обойтись.

Особенно в военное время они принимают весьма обширные размеры. Иногда заранее

уже организуется целая система, которая приводится в действие при наступлении

военных обстоятельств. Такова, например, поставка лошадей.

К политическим или служебным повинностям относится прежде всего военная

повинность. Она бывает двоякого рода: 1) военно-полицейская: такова служба

в национальной гвардии или в местной милиции; 2) служба в постоянном войске.

Повинность может падать: 1) на известные сословия, 2) на все народонаселение

способное носить оружие; 3) на определенную часть народа.

По существу своему, военная повинность вытекает из принадлежности гражданина

к государству. Всякий обязан защищать свое отечество. Поэтому изъятия здесь

на должны быть допускаемы. Если военная повинность падает только на известные

сословия, с исключением других, то это опять объясняется исторически. В средние

века дворянство было по преимуществу военным сословием; оно и несло службу

вместе с своими подвластными. Когда затем стали вводиться регулярные войска,

оно, по своему положению, заняло в них высшие места, обязательно или добровольно;

рядовая же служба легла на низшие сословия. Но со временем привилегированное

сословие было избавлено от обязательной службы, ибо высшие военные должности

вовсе не нуждаются в повинности. Последняя, поэтому, осталась только на низших.

Справедливость требует общего уравнения. Оно и последовало во всех новых европейских

государствах. Но на Западе, с подчинением всех граждан общей повинности, представителям

народа было предоставлено право согласия на набор.

В виде исключения, известные военные повинности падают иногда специально

на известное сословие или народонаселение, по особенному его положению. Таковы

наши казаки и австрийские военные поселения.

Вторая форма военной повинности есть вооружение целого народа. Она возможна

там, где нет постоянного войска, требующего специального занятия. В древних

республиках это было общее учреждение. Оно существует и в новое время для

национальной гвардии и для милиции, при чем однако делается исключение для

лиц, которым служба была бы слишком тяжела или которые несут другие служебные

обязанности. Таково устройство в Швейцарии, где военные силы ограничиваются

милицией. Эта система может существовать и при сочетании милиции с постоянным

войском. Все те, которые не поступают в постоянное войско, причисляются сперва

к запасу, а затем к милиции, и несут службу в случае надобности.

Третий способ есть набор, или конкрипция. Это была до недавнего времени

обычная форма при существовании постоянного войска. По этой системе, повинности

подлежат все, но она падает только на известную часть народа, которая выделяется

тем или другим способом. Этих способов два: жребий и семейные очереди. Предпочтение

того или другого, а также и различные их сочетания составляют дело практических

соображений.

При этом возникает вопрос о замещении: должно ли быть допускаемо добровольное

замещение одного лица другим? Если считать военную повинность личною обязанностью

каждого гражданина защищать свое отчество, то, без сомнения, нет. Но такой

взгляд, последовательно проведенный, ведет к всеобщему вооружению. Как же

скоро допускается жребий и выделяется только известная часть народа, как скоро

это не такая обязанность, которую должны нести все без изъятия, так нет причины

не допускать замещения, если известное лице не желает посвятить часть своей

жизни этой специальности и находит средство исполнить обязанность через другого.

Это может быть даже выгодно для государства, ибо этим обеспечивается лучшее

приготовление к другим карьерам. На этом основаны льготы образования.

В некоторых государствах, именно в Англии и в Соединенных Штатах, военная

повинность вовсе не существует. Это возможно только там, где страна, по своему

положению, ограждена от внешних нападений, а потому не требуется значительное

войско. Однако в Англии милиция обязательна, если не достает охотников; но

к этому давно уже не прибегали. В прежнее время там существовала насильственная

вербовка матросов, которая ныне отменена.

Другая политическая повинность состоит в исправлении разных государственных

должностей. Принудительное исправление должностей существовало уже в древности.

Таковы были римские куриалы. В средние века феодальные владельцы, кроме военной

службы, обязаны были заседать в суде. При развитии государственных потребностей,

в особенности развилась система служебных повинностей. В России она достигла

громадных размеров. Служилые люди несли обязательную военную службу, а посадские

отправляли разные должности по финансовому управлению под ответственностью

избирателей. Но чем выше поднималось государство, чем более совершенствовалась

его организация, тем более эта система падала, как несовместная с истинно

государственными началами. Должность требует способности и усердия, а потому

не может быть предметом повинности, которая простирается на всех способных

и неспособных. В настоящее время, обязательное отправление службы осталось

только для немногих случаев, которые оправдываются особенными условиями или

составляют остаток отжившего порядка.

К такого рода политическим повинностям принадлежит отправление должности

присяжных. Здесь требуются только беспристрастие и здравый смысл, а для дел

гражданских и политических некоторое умственное развитие. Они назначаются

жребием, по списку, из которого выключаются неспособные. К этому мы возвратимся

при изложении устройства суда.

Сюда же принадлежит занятие низших полицейских должностей, или в виде

местной повинности, или в чрезвычайных случаях, как в Англии, где при недостатке

полиции могут быть обязательно назначаемы специальные констебли.

 

Глава V. Корпорации

 

Кроме физических лиц, имеющих известные права и несущих известные обязанности,

в государстве существуют и юридические лица. Граждане, соединяясь в частные

союзы, образуют постоянные тела, облеченные правами, имеющие обязанности,

а нередко и власть над своими членами. Такие тела называются корпорациями.

Корпорация есть частный, постоянный союз граждан, образующий юридическое лице.

Слово корпорация принимается впрочем и в более обширном смысле: им обозначается

всякое юридическое лице, даже помимо входящих в состав его физических лиц.

Вообще, основанием юридического лица может быть или союз физических лиц, или

учреждение, образующее единое юридическое целое, которому присваиваются известные

права и обязанности, например благотворительное заведение. Оба значения тесно

связаны между собою. Во всяком союзе есть две стороны: совокупность физических

лиц, связанных в одно целое, и юридическое устройство, их связывающее. И то