Георгий Васильевич Чичерин 33 страница

местным. Таким образом, административная централизация необходимо входит в

состав каждого государства, как бы мало ни развита была центральная власть.

Когда говорят, что в известном государстве вовсе нет централизации, а все

основано на местном самоуправлении, то это не более как преувеличение.

В чем же состоит централизация и каковы средства ее деятельности? Права,

присвоенные центральной власти, могут быть следующие:

1. Назначение местных властей и утверждение выборных. Однако это одно

еще не установляет централизации; тут важны другие условия. Назначение бесспорно

дает некоторую силу и влияние центральной власти; но если местные власти,

назначаемые из центра, пользуются бессменностью и могут действовать самостоятельно,

те централизации в этом случае нет. Пример представляет назначение несменяемых

судей, которые действуют по закону и по совести, не подчиняясь внешнему руководству.

В Англии, такая же самостоятельность предоставляется мировым судьям и в административной

области. Централизации в собственном смысле нет даже и там, где местные власти,

назначаемые и сменяемые по усмотрению центрального правительства, управляют

вполне по собственному усмотрению. Таковы были персидские сатрапы, римские

проконсулы; таковы турецкие паши. Что касается до утверждения выборных, то

оно может иметь двоякий характер: чисто формальный, состоящий в том, что выборные

допускаются к исправлению должности, если нет законных препятствий, или же

с правом не утверждать на основании известных мотивов или даже просто по усмотрению.

Последнее, в сущности, несовместно с выборным началом. Когда имеется в виду

сочетание выбора с назначением, то всего лучше предоставить правительству

назначение лица из числа выборных кандидатов. Так в Пруссии назначаются ландраты

из трех кандидатов, выбираемых окружными собраниями. Так у нас, Высочайшею

властью назначаются губернские предводители и столичные городские головы из

двух кандидатов, представляемых дворянскими собраниями и думами. Назначение

может делаться и из более обширного разряда выборных лиц. Так, в Бельгии бургомистры

назначаются из числа выборных членов муниципальных советов. Тот же порядок

до недавнего времени существовал и во Франции. Теперь, за немногими исключениями,

все мэры выборные.

2. Надзор за местными властями. Это составляет наименьшую степень централизации.

Надзор производится посредством отчетов, ревизий, объезжающих инспекторов,

наконец посредством правительственных властей, постоянно находящихся на местах.

3. Восхождение местных дел на решение или утверждение центральной власти.

Это может совершаться различными способами: или по жалобам частных лиц, или

по постановлениям местной правительственной власти, которая приостанавливает

решение представителей местных союзов, или, наконец, по самому существу дела,

в силу закона. Первый есть порядок, принятый в делах судебных; он прилагается

всякий раз, как граждане считают свои права нарушенными. Но и при нарушении

интересов жалоба может быть подана в административном порядке подлежащей власти,

которой предоставлено право приостанавливать решение или принимать нужные

меры. Во втором случае требуются некоторые гарантии для самоуправления: так,

по прошествии известного срока, дело может считаться утвержденным, если не

последовало протеста; или же правительственной власти дается право не утверждать

только в случае нарушения законов, а не по своему усмотрению, чем самым она

перестает быть судьею пользы принятого решения. При этом ей может быть дано

только право останавливать дело и переносить его на решение высшей инстанции,

судебной или административной; или же ей дается отрицательное право отвергнуть

решение, но не изменять, например выкинуть известную статью расхода, но не

прибавлять. Наконец, некоторые дела, особенно важные, могут, в силу закона,

восходить на утверждение центральной власти. Последнее и составляет настоящую

административную централизацию. Чем больше такого рода дел, восходящих к центральной

власти, тем сильнее централизация. Чрезмерное ее расширение ведет к тому,

что за всякими мелочами обращаются к центру.

4. Направление местной деятельности из центра посредством обязательных

постановлений, инструкций и предписаний. Здесь гарантиею самоуправления служит

основное правило, что для него обязателен только закон, а не правительственные

постановления, и еще менее инструкции, которые могут обращаться только к чистым

агентам правительства.

Из всего этого ясно, что централизация может относиться не только к местным

союзам, но и к местным органам правительства. Чем шире права последних, тем

меньше дел восходит на высшее утверждение. Но понятно, что именно здесь централизация

может служить гражданам гарантиею против произвола и притеснений местных властей.

Непричастная мелким столкновениям провинциальной жизни, центральная власть,

вообще, беспристрастнее и шире смотрит на вещи. Нет ничего невыносимее местного

деспота, на которого нет суда. Поэтому, чисто бюрократическая децентрализация,

какая, например, была произведена во Франции в 1852 году, облегчая внутренний

порядок делопроизводства, не только не содействует свободе, а может иногда

вести к усилению местных стеснений. Истинная децентрализация та, которая производится

в пользу местного самоуправления.

Какие же права присваиваются последнему?

Также как централизация, местное самоуправление может быть политическое

и административное. Политическое самоуправление, дающее политические права

местным союзам, вовсе несовместно с государственным единством. Оно возможно

только в сложных государствах или в общественном строе, который держится на

началах частного права, каков был средневековой порядок. В единичном государстве

речь может идти только о самоуправлении административном. Оно состоит в следующем:

1. Выбор представителей для заведывания местными делами, или же назначение

правительством независимых лиц из местных жителей для самостоятельного управления

делами. Последнее составляет специальную форму английского самоуправления.

Знаменитый исследователь английских учреждений, Гнейст, выдает это даже за

истинное существо самоуправления, признавая введение выборного начала некоторого

рода искажением правильной постановки дела. Но с таким взглядом нельзя согласиться.

Назначение правительством независимых лиц может, при надлежащих условиях и

гарантиях, заменить до некоторой степени выборное начало; но последнее остается

все-таки главным проявлением свободы местных союзов, которая и составляет

основание самоуправления. Первое притом совместно только с чисто аристократическим

строем; развитие демократии и вытекающее из нее приобщение к местному управлению

демократических элементов неизбежно ведет к усилению выборного начала, вследствие

чего последнее и в Англии становится более и более преобладающим.

2. Автономия, то есть, право издавать обязательные постановления для

известной местности. Автономия может быть более или менее обширна. В прежнее

время, в большей части европейских государств, области и общины имели свои

статуты, в пределах которых они могли издавать обязательные постановления

по всевозможным делам. Этот порядок доселе в некоторой степени сохранился

в Англии. Но вообще, государственное единство повело к установлению единообразного

законодательства. Самые уклонения от общих законов определяются центральною

законодательною властью. Местным властям предоставляется только специальный

круг действия с определенною степенью власти. Издаваемые ими обязательные

постановления ограничиваются полицейскими порядками, при чем нередко требуется

согласие правительственных властей. С правом издавать обязательные постановления

может соединяться и право установлять мелкие наказания за их нарушение, в

положенных законом пределах.

3. Самоуправление в тесном смысле, или самостоятельное заведывание местными

делами. Сюда относятся: право налагать подати и повинности, распоряжаться

своим имуществом, делать долги, вести тяжбы, заводить разные учреждения, наконец

самостоятельно управлять местными расходами. Здесь опять степень власти может

быть больше или меньше. Самый существенный вопрос состоит в том: имеют ли

представители местности только право решать дела, с возложением исполнения

на правительственные органы, или же они имеют свои собственные органы, заведывающие

предоставленными им делами? Только последним установляется самоуправление

в истинном смысле. Самые эти органы могут быть облечены различною степенью

власти: им может быть предоставлено право вынуждать свои решения, или же они

могут ограничиваться управлением вверенными им делами, а собственно меры вынуждения,

например взыскание податей, предоставляются другим властям, административным

или судебным. В последнем случае местные власти сохраняют чисто корпоративный

характер; в первом случае они сами становятся органами общей государственной

власти.

4. Местным органам самоуправления могут быть вверены дела, принадлежащие

собственно к ведомству центральной власти, как-то, сбор государственных податей,

взыскание повинностей, рекрутский набор, общая полиция, исполнение общих законов

и распоряжений правительства. Через это, местные общественные власти становятся

вместе с тем исполнительными органами правительства. Эти дела носят во Франции

название препорученного ведомства (fonctions deleguees). Но такое возложение

общих дел на местные органы неизбежно влечет за собою усиление централизации.

Правительство может предоставить чисто местные дела независимым общественным

органам, но за исполнение общих государственных дел оно одно ответственно;

как скоро местные органы становятся его агентами, оно обращается к ним с своими

требованиями и подвергает их ближайшему контролю и руководству. Поэтому, чем

более самоуправление ограничивается местными делами, тем более ему может быть

предоставлено простора, и наоборот, чем более на него возлагается общих дел,

тем более оно стесняется в своих действиях и ставится под контроль центральной

власти. Здесь вопрос не о большем или меньшем доверии правительства к обществу,

а об юридической постановке дела, о началах, вытекающих из самых потребностей

управления.

Понятно, что в действительности сочетание этих двух противоположных элементов

управления может быть весьма разнообразное. С чисто юридической точки зрения

очевидно, что правильное устройство должно состоять в гармоническом соглашении

обоих начал, так, чтобы одно восполняло другое и все управление составляло

одну стройную систему. Сохраняя значительную долю самостоятельности в местных

делах, самоуправление должно подчиняться центральной власти во всем, что касается

общих государственных требований. Но фактическое устройство зависит не от

одних теоретических соображений, а главным образом от жизненных условий, от

политических причин, от состояния общества, наконец от исторического развития

государства, которое дает преобладание тому или другому элементу. Весьма важно,

каким путем сложилось государство: из местных ли союзов, которые дорожат своею

автономиею, или вследствие преобладания цельной народности, налагающей свою

печать на подчиненные области. Централизация служит самым сильным орудием

объединения. Без нее невозможно обойтись там, где нужно сильнее прикрепить

известные области к центру, или действовать против могучего класса, враждебного

государственному порядку или обладающего привилегиями, которые отдают в его

руки все низшее народонаселение. При таких условиях, широкое самоуправление

неизбежно ведет к сепаратизму и к притеснению низших классов. Исторически,

централизация в европейских государствах возникла именно из борьбы королей

с феодальным строем. Точно также централизация является жизненною необходимостью

в обществе, расшатанном анархическими страстями, где первая потребность состоит

в восстановлении власти. Таково было положение Франции при Наполеоне I-м.

Наконец, централизация и местное самоуправление имеют прямое отношение к образам

правления. Верховная власть, которая не имеет непосредственного влияния на

местное управление, всегда остается бессильною. Поэтому, то начало, которое

преобладает в центре, должно преобладать и на местах. Таким образом, в демократии

возможно широкое самоуправление, ибо в центре и на местах является один властитель-народ.

Однако и здесь владычество большинства нередко ведет к усилению централизации,

которая одна может дать преобладание общей воле в местностях, где господствует

меньшинство. Аристократия еще более ведет к самоуправлению, но с аристократическим

характером: высшее сословие является силою, владычествующею и в центре и на

местах. Этим объясняется историческое развитие самоуправления в Англии и те

особенности, которыми оно отличается. Напротив, монархическое начало требует

подчинения местных властей центральным, ибо монарх находится в центре, и воля

его должна исполняться беспрепятственно. Это не значит, что самодержавие несовместно

с значительною долею местного самоуправления. Устраняя свободу в чисто политической

области, оно тем более может дат ей простора в местных делах. Это одно, что

примиряет граждан с лишением самостоятельного голоса в общих интересах отечества.

Но независимая от общества центральная власть необходимо должна иметь своих

агентов на местах, и эти агенты должны быть облечены достаточною силою для

исполнения общих государственных требований. Наконец, в смешанных правлениях

возможно разнообразное сочетание различных начал.

Из этого ясно, что вопрос о централизации и местном самоуправлении весьма

сложный. Он не разрешается простым требованием, чтобы правительство как можно

менее вмешивалось в местные дела. Такое одностороннее воззрение может возникнуть

только при весьма поверхностном взгляде на вещи. Все это будет подробнее развито

в Политике. Здесь мы должны были коснуться этих вопросов, чтобы показать различные

их стороны. Они еще более выяснятся при рассмотрении устройства отдельных

органов, как местных, так и центральных.

 

Глава V. Местные органы

 

Мы видели, что местные союзы возникают сами собою, как из патриархального,

так и из гражданского быта. При слиянии государства с другими формами общежития,

эти местные союзы частью налагают свою печать на политический строй, частью

сами являются носителями государственных начал. Древние республики, как объяснено

выше, строились по патриархальному типу. Рождением определялась принадлежность

человека к известной общине, а через это и принадлежность его к государству.

В своей общине гражданин пользовался политическими правами, а вместе нес политические

обязанности. Когда, с возникновением Римской Империи, рассеянные единицы были

собраны во едино, прирожденная связь гражданина с своею общиной осталась;

но местные союзы отошли в подчиненную сферу и политические права заменились

обязанностями. При смешении государственной области с частною, развилась система

принудительных повинностей, которые всею своею тяжестью легли на местные союзы.

Последние потеряли всякую самостоятельность и сделались чистыми органами государственной

власти. В таком положении они оставались до разрушения Империи.

С нашествием варваров, тяготеющая над ними власть исчезла, и на развалинах

государства водворился средневековой порядок, где господствовали частные и

дробные силы. Но здесь произошло явление противоположное тому, что было в

древности. Там государство поглощало гражданское общество и придавало частным

союзам политическое значение; здесь, наоборот, гражданское общество поглотило

государство, вследствие чего частные союзы получили державный характер. Вместо

настоящих государств образовались вотчины и вольные общины, о которых говорено

выше. Но и это продолжалось лишь до тех пор, пока, с возрождением государственных

понятий, эти частные союзы не были снова подчинены высшему политическому единству.

Начинается первый процесс определения взаимного отношения этих союзов. Сперва,

также как в древности, государство налагает свою руку на местные единицы и

пытается сделать их своими органами. Установляется обширная система повинностей,

которая особенное развитие получила у нас. Но затем, с развитием свободы,

возникает понятие о самостоятельности местных союзов, а с тем вместе является

требование предоставления им некоторой доли самоуправления. Выделение чисто

государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого

начала в местном управлении: правительственного и общественного. Первое выражается

в организме государственных должностей, второе в местном представительстве.

О первом говорено выше; здесь мы должны остановиться на последнем.

Мы видели, что политическое представительство основано на двух началах:

на свободе и способности. В общественном управлении, имеющем не чисто политический,

а отчасти гражданский характер, к этому присоединяется начало интереса. Администрация

есть собственно область интересов; около них группируются и местные союзы.

Поэтому, здесь это начало выдвигается на первый план. В отличие от политического

представительства, которое должно иметь в виду общее благо государства, возвышающееся

над всеми частными интересами, административное представительство призывает

к участию в управлении именно эти интересы. Однако и здесь принимается во

внимание начало способности. В решении дел участвуют заинтересованные лица;

но так как это интерес не частный, а общественный, с которым связывается и

интерес государственный, то необходимо требуется способность. Общественное

управление не есть компания на акциях, в которой каждый участвует по доброй

воле, соразмерно с интересом в предприятии. Здесь установляются принудительные

отношения; одним дается власть над другими, а власть может быть вверена только

лицам способным ею владеть.

Таким образом, в административной области политическое право, кроме свободы,

составляющей постоянный его источник, определяется еще двумя началами: интересом

и способностью. Оба находятся в тесной связи. Способность к управлению соразмеряется,

как с близостью, так и с величиною интереса. Чем ближе интерес, тем более

он знаком людям и тем больше развивается способность им управлять, а потому

тем шире должно быть право; наоборот, чем дальше интерес, тем менее условий

для развития способности и тем ограниченнее должно быть право. Вследствие

этого, политическое право естественно должно быть шире в общине, нежели в

области. С другой стороны, чем крупнее интерес, тем больше условий для развития

способности, ибо крупный интерес обнимает более обширную сферу и дает высшее

развитие.

Этими двумя началами интереса и способности определяются различные формы

местного самоуправления и различные степени участия в нем граждан. Интерес,

который принимается за основание представительства, может быть один для всех

или различный по различным группам народонаселения. Общий для всех интерес,

определяющий участие граждан в местном управлении, заключается в собственности

и в уплате податей. Все платящие подать на общественные потребности естественно

участвуют в управлении теми.делами, на которые они дают деньги. Но одни платят

больше, а другие меньше. Принимая в основание начало интереса и соразмеряя

с ним представительство, можно разделить граждан на различные категории, из

которых высшие будут иметь больше прав, нежели низшие. Таково было существовавшее

до последнего времени выборное устройство в английском местном управлении,

где избирателям присвоивалось от одного до шести голосов, по количеству платящей

собственности. Таково же было у нас объясненное выше разделение на разряды

в городском управлении по Городовому Положению 1873 года. Напротив, признав

начало способности главным определяющим началом в местном управлении, можно

установить один общий ценз, обставив его и другими условиями. Это имеет ту

невыгоду, что исключаются низшие классы, не удовлетворяющие этим требованиям,

между тем как они имеют ближайший интерес в местном управлении. Общие политические

вопросы только при весьма высоком развитии становятся доступны народным массам;

но местные интересы им всего ближе. В демократических странах признание их

прав ведет к установлению всеобщего права голоса. Здесь устраняются уже начала

интереса и способности; все представительство зиждется на начале свободы.

Такое устройство лестного управления никак нельзя признать рациональным, но

при господстве демократии оно неизбежно.

Кроме количественных различий, интерес имеет и качественные, которые

также ведут к разделению избирателей на отдельные группы. На этом основано

разделение городов и сел, с различным устройством тех и других. Сюда же принадлежат

и сословные различия, которые не могут быть устранены там, где они существуют

в жизни. Распределение групп по различию интересов ведет к тому, что каждый

разряд получает преобладание в той сфере, где его интерес больше: крупные

землевладельцы в области, промышленные классы в городах, крестьяне в селах.

В общих делах они соединяются в известных пропорциях, которые должны обеспечивать

равновесие интересов. Это составляет самую существенную задачу законодательства,

ибо при полном равенстве прав интерес меньшинства неизбежно отдается на жертву

интересу большинства, что равно противоречит требованиям справедливости и

общественной пользы. Предоставить интересы самим себе можно только там, где

одним не дается власть над другими; как же скоро представительству вручается

власть, так меньшинству должны быть даны гарантии, а их может дать только

высший закон, установив для различных интересов отдельное представительство

и сочетая" их в общем устройстве. Конечно, и тут начало демократического равенства

отвергает все подобные преграды.

Эти различные точки зрения всего лучше выясняются при рассмотрении отдельных

союзов. Важнейшие из них община и область. Первая есть чисто местный союз,

вторая составляет общее деление народа и государства, которое может иметь,

как административное, так и корпоративное значение. Между общинами и областью

стоят округи, которые также могут иметь различный характер и значение. С одной

стороны, они служат административным объединением общин; округ такого рода

можно назвать административной общиною. Такова, например, наша волость. С

другой стороны, округи могут быть подразделением области, как в административном,

так и в корпоративном значении, первое в виду большей близости управления

к местным жителям, второе в виду удобства соединения местных жителей для общих

совещаний. Таков, например, наш уезд, соединяющий в себе обе эти цели. Нередко

эти различные соображения ведут к установлению не одного, а двух и даже трех

посредствующих делений между общинами и областью. Так, у нас, губернии разделяются

на уезды, а уезды на волости. Во Франции, департаменты делятся на округи (arrondissements),

округа на кантоны, кантоны на общины. В Пруссии, провинции делятся на административные

уезды (Bezirke), уезды на округи (Kreise), имеющие корпоративное значение,

наконец, с 1872 года введено существовавшие уже прежде в Вестфалии соединение

нескольких общин в. административные участки (Amtsbezirke), под управлением

участковых начальников (Amtsvorsteher). Для разных отраслей управления могут

установляться разные деления. Но эти чисто административные деления имеют

второстепенное значение. Центр тяжести местного управления лежит в тех пунктах,

где местные союзы вступают в отношения к правительственной власти. Таковы,

главным образом общины и области. Однако и округ, как увидим, может иметь

весьма существенное значение.

I. Община

Община есть первоначальный местный союз; она существует везде, где есть

люди. Она предшествует государству; но строение ее изменяется сообразно с

состоянием общества. Первоначальная община-родовая; затем, с разложением родовых

отношений, образуется община гражданская, представляющая союз частных интересов.

Она имеет двоякую форму: община владельческая, группирующаяся около землевладельца,

и община договорная, составляющая частное товарищество или корпорацию. Мы

видели, что в средние века эти товарищества имели политический и даже державный

характер. Наконец, с развитием государства является община государственная,

составляющая самостоятельный центр и звено в государственном управлении. Однако

и последняя сохраняет лежащий в самой ее природе характер частного союза с

корпоративными правами. Община родовая есть не более как первобытная форма,

исчезающая в историческом процессе; община государственная становится органом

и орудием высшего целого; но истинная сущность этого союза состоит в гражданском

его значении, как центра местных интересов. Вследствие этого, община не превращается

в чисто административное деление, а остается самостоятельным союзом, с правами

государственной корпорации. В этом состоит существенное отличие корпоративной

общины от административной. Поэтому, главный вопрос заключается здесь в определении

отношения общины, как члена государственного управления, к корпоративным ее

элементам.

Община может рассматриваться в трояком отношении: 1) как местный союз

в отношении к своим членам; 2) как юридическое лицо, владеющее известным имуществом;

3) как центр управления.

В первом отношении, рождается прежде всего вопрос о принадлежности лица

к общине, или о праве поселения (Niederlassungsrecht). Каждый гражданин должен

иметь постоянное место жительства, где он пользуется своими правами и исполняет

свои общественные обязанности. Этою юридическою принадлежностью к месту поселение,

или жительство, отличается от простого пребывания, которое есть фактическое

отношение. В некоторых государствах требуется, чтобы каждый гражданин непременно

был членом известной общины. Однако нет нужды, чтобы лицо имело поселение

непременно в корпоративной общине; оно может принадлежать и к общине административной.

Так, например, у нас бывшие дворовые люди приписываются к волостям. Землевладельцы

могут считаться поселенными в своем уезде и там пользоваться своими правами

и исполнять свои обязанности. Включение их в состав общин есть вопрос исторический,

который будет рассмотрен ниже.

Поселение в общине может быть открытое для всех или зависеть от согласия

общины. Государственный характер общины требует, чтобы она была открыта, ибо

государство едино и имеет единую территорию; по общему праву, всякий гражданин

может беспрепятственно селиться и основать свою жизнь, где ему угодно, пользуясь

всеми выгодами общежития. Напротив, корпоративное значение общины делает ее

замкнутою: она владеет известным имуществом, следовательно всякий новый поселенец

уменьшает долю старых; она в некоторых отношениях заботится о своих членах

и может за них ответствовать, следовательно всякий новый член может составлять

предмет лишней тяжести. Отсюда различные решения вопроса о праве поселения

и об отношении старых членов к новым.

Корпоративное значение общины установляет различие между гражданами и

поселенцами. Первые суть настоящие члены общины, вторые же только постоянные

жители, которые не входят в корпоративный состав,. хотя могут, в большей или

меньшей степени, пользоваться правами и нести обязанности граждан. Это различие

существовало уже в древности. В Греции были граждане и метойки, в Риме граждане

и поселенцы (cives et incolae), В древнем мире, основанном в значительной

степени на патриархальном начале, принадлежность к общине считалась прирожденною,

неразрывною связью, которая разрушалась только в весьма редких случаях. Новое