Георгий Васильевич Чичерин 34 страница

время внесло в эти отношения несравненно более свободы. Если, при такой связи,

тяжести перевешивали выгоды, то право гражданства могло сделаться тяжелою

повинностью, от которой все, по возможности, старались уклоняться. Так и было

в Римской Империи. Наоборот, при значительности выгод и небольших тяжестях,

право гражданства становится привилегией известных лиц или родов, которые

могут составить наконец весьма немногочисленный, замкнутый союз, рассеянный

по разным местам и далеко не обнимающий даже большинства жителей общины. Последняя

перестает быть союзом местных интересов; она становится привилегированною

корпорацией. Это-начало средневековое, которое доселе сохранилось еще во многих

общинах Швейцарии. Однако и тут начало свободного поселения более и более

берет верх. Оно ведет к тому, что принадлежность членов общины к корпорации

граждан большею частью дает только право распоряжаться общественным имуществом;

права же по управлению более и более переходят на массу поселенцев. С этим

связано изменение самого права гражданства. Как сказано, корпоративное значение

общины влечет за собою приобретение права гражданства не иначе, как с согласия

общины. Там, где, как например в нашей сельской общине, каждый член получает

право на земельный надел и община отвечает за отбывание повинностей, это согласие

необходимо. Государственное значение общины требует, напротив, чтобы она была

открыта для всех. Сочетание этих двух начал ведет ко второй системе поселения,

которая, сохраняя корпоративное значение общины, делает ее открытою для посторонних

лиц при известных условиях. Такими условиями могут быть приобретение земли,

занятие ремеслом, уплата податей, постоянное жительство в течении положенного

срока. Иногда установляется известная плата за приобретение права гражданства.

В Швейцарии, например, вносятся вкупные деньги (Einkauf), от 100 до 500 франков,

соразмерно с величиною корпоративного имущества, которым новый гражданин может

пользоваться. Таким образом, государство разбивает корпоративную замкнутость;

община, при известных условиях, обязана принять поселенца в свою среду.

Наконец, третья система, основанная на чисто государственном начале,

состоит в том, что община становится совершенно открытою для всех. Всякий

может выбирать себе постоянное место жительства, где ему угодно, а вместе

пользоваться всеми правами члена общины; различие между гражданами и поселенцами

исчезает. Это система французская. Она применима в особенности к городам,

которые составляют центры, куда стекаются жители отовсюду. Однако и здесь

община должна быть ограждена от наплыва лиц порочного поведения или могущих

пасть на нее бременем. В этих видах, в Пруссии, полицейским властям дается

право отказать в поселении лицам, опороченным судом, или которые не в состоянии

себя прокормить. Во Франции, если новый поселенец в течении года обеднеет

и потребует поддержки, он может быть отослан на прежнее место жительства.

Сохранение в большей или меньшей степени корпоративной замкнутости общины

зависит от тех выгод, которые она предоставляет своим членам и от той ответственности,

которую она несет за них перед государством. Ответственность может быть троякого

рода: 1) за уплату податей и 'исправление повинностей; 2) за поведение; 3)

за материальное обеспечение. На последнем основано призрение бедных.

С ответственностью естественно связывается и большая или меньшая дисциплинарная

власть над членами. Как скоро община за них отвечает, так ей должно быть предоставлено

право понуждать их к исполнению обязанностей, заставлять их заботиться о своем

благосостоянии и наказывать их за дурное поведение. Высшая степень дисциплинарной

власти состоит в праве общества удалять своих членов и отдавать их в руки

правительства, как совершенно неисправимых. Так, у нас, по приговору общины,

порочные члены ссылаются в Сибирь на поселение.

Однако и эти корпоративные права и обязанности большею частью исчезают

с развитием государственного порядка. При хорошо устроенной финансовой системе,

повинности падают на имущество каждого и взыскиваются с лица, а не с общины;

ответственность с последней снимается. Вообще, круговая порука служит признаком

весьма невысокого общественного быта. Она составляет всеобщее явление в варварские

времена, когда общественная власть не имеет иных средств вынуждать исполнение

обязанностей или преследовать зло. Так например, в англосаксонских законах

мы находим самое обширное развитие круговой поруки. Община отвечала и за преступников.

Тоже было и.в древней России. В настоящее время, у нас сохраняется круговая

порука относительно податей и повинностей. Но это не более как остаток прежнего

порядка, который -удерживается вследствие недостатка надежных органов у государства

и переходного положения общины от крепостного состояния к свободному. Точно

также и относительно поведения, каждый свободный человек должен отвечать за

себя. Проступки лиц подвергают их действию уголовных и полицейских законов;

но дисциплинарная власть над частными людьми неуместна. Поэтому, в обществе,

где признается свобода, отпадают, как ответственность общины, так и ее дисциплинарная

власть над членами. Остается призрение бедных. Оно составляет естественное

призвание мелких союзов, которые взаимною помощью членов восполняют недостаток

семейной поддержки. Эти обязанности общины получили особенное развитие в протестантских

землях, вследствие отобрания церковных имуществ, которые в средние века служили

главным пособием призрения. В то время церковь заведывала этим делом. Когда

же этот источник прекратился, обязанность содержать бедных была возложена

на общины и приходы. Самое широкое применение эта система получила в тех странах,

где свободное население было оторвано от земли. Таково было положение Англии.

Там законы о бедных сделались тяжелым бременем для местных союзов. Только

коренное преобразование 1834 года внесло сюда более рациональные начала, определив

пределы помощи, способы призрения и пособия со стороны более обширных союзов.

И тут, с обязанностью призрения необходимо соединяется некоторая дисциплинарная

власть; но она прилагается только к действительно призреваемым, а не как предупредительная

мера, что было бы несовместно с свободою лиц.

Таковы обязанности корпоративных общин относительно своих членов. Что

касается до предоставляемых им выгод, то они зависят от имущественного состояния

общины. Как частная корпорация, община имеет свое имущество, свое хозяйство

и свой бюджет. Последний составляет переход к административному ее значению,

ибо расходы идут на управление.

Имущество общины может быть более или менее обширно. По существу дела,

ей принадлежат имущества, служащие для общественных потребностей. Таковы улицы,

дороги, водные пути. Община может иметь и свои здания для помещения управления

и для своих.заведений, хотя, за недостатком собственных средств, эти потребности

могут удовлетворяться и наймом. Кроме того, как всякая частная корпорация,

она может владеть имуществами, приносящими.доход: это-дело случайное. Наконец,

община может быть собственником или владельцем всей земли, на которой сидят

жители. 'Таково именно положение большей части сельских общин в Великой России.

Здесь возникает вопрос об общинном владении, имеющем у нас весьма важное практическое

значение именно в настоящее время.

Этот вопрос может быть выяснен только исторически. Выше было уже сказано,

что общинное владение составляет первоначальную форму поземельной собственности.

Оно существовало и существует у множества диких народов, живущих под условиями

патриархального быта. Первая община есть родовая. Тот же порядок установился

в Европе при первоначальном поселении варварских народов. Однако здесь уже

с ранних времен, рядом с общинною собственностью мы находим и личную. С ослаблением

родовых связей последняя более и более берет верх. Естественным наследником

распадающегося рода является семья. Однако эта замена родовой собственности

личною совершается не вдруг. Разложение общинного владения составляет плод

долговременного исторического процесса, который идет тем скорее, чем сильнее

влияние цивилизующих элементов. В закоулках, ушедших от исторической жизни,

следы этих первобытных отношений сохраняются доселе. Породившая их патриархальная

связь давно исчезла, а построенный на ней быт удержался, как обломок старины.

Родовая община с течением времени заменяется гражданскою. Как товарищество

свободных людей, последняя зиждется уже на "основаниях личной собственности.

Это не целое, владычествующее над частями, а союз раздельных единиц, соединяющихся

во имя общих интересов. Однако и тут есть начало, которое может вести к установлению

или к закреплению общинного владения, а. именно, крепостное состояние, в соединении

с наделением людей. землею по силам, в видах отбывания повинностей. Таково

было происхождение общинного владения у нас. В древней России, пока крестьяне

свободно переходили с места на место, общинного владения, с постоянными переделами

земли, не было. В частных имениях новые поселенцы садились каждый на отдельном

участке, по договору с владельцем. Черные же земли, не состоявшие в частном

владении, принадлежали князю, который взимал тягло, то есть. подати и повинности,

с поселенных на них крестьян. Ответственным лицом перед князем являлась волость,

которой поэтому присвоивалась и раздача пустопорожних земель новым поселенцам,

обязывающимся платить подати и отбывать повинности наравне с прочими. Земли

раздавались в большем или меньшем размере,, по обоюдному согласию. Но приобретенными

таким образом участками крестьяне владели потомственно; они даже продавали

и отдавали их в монастыри, с сохранением только обязанности владельцев нести

тягло наравне с другими. Так продолжалось до тех пор, пока крестьяне не сделались

крепостными. Уничтожение свободного перехода изменило все прежние отношения.

Поселенные на земле крепостные люди должны были уже не добровольно, а обязательно

нести тягло в пользу частных владельцев или государства;: а так как земля

сама по себе, при чрезмерном ее обилии, не имела цены, вследствие чего самые

подати и повинности окончательно падали на рабочие силы, то и участки надобно

было распределять по наличным силам. В этих видах крестьяне наделялись землею,

а с умножением народонаселения приходилось приступать к переделам. Так возникло

настоящее наше общинное владение. Очевидно, что здесь община вовсе не является

собственником земли;. она не может ни распоряжаться ею по своему усмотрению,

ни отчуждать ее. Собственник здесь частный владелец или казна; община же не

более как посредник для распределения земли между отдельными лицами, несущими

тягло.

Настоящим собственником она становится только с освобождением крестьян.

У нас, установившееся веками общинное владение было сохранено Положением 19-го

Февраля, главным образом потому что оно представляет удобный способ взыскания

повинностей, которые все-таки остались на лицах, под круговою ответственностью

общины. Но этот остаток крепостного быта несомненно должен исчезнуть с развитием

свободы и гражданственности. Повинности, которые несутся с земли, должны падать

на землю, а с тем вместе должны уничтожиться и круговая порука и связанное

с нею общинное владение. Последнее было естественным явлением в общине родовой,

где лицо поглощалось союзом; оно могло существовать в общине крепостной, где

земля принадлежит землевладельцу, а обрабатывающие ее люди получают ее в надел

для отбывания повинностей; но оно несовместно с общиною свободной. Как частный

гражданский союз, свободная община зиждется на начале личного права; общественная

связь является только восполнением, в видах взаимной помощи. Конечно, могут

существовать частные союзы, в которых люди, движимые религиозными убеждениями,

установляют общение имуществ. Таковы были общества первых христиан; таковы

же общества меннонитов. Могут быть и другие товарищества, например военные,

которые, не дорожа землею и имея ее в изобилии, владеют ее сообща. Но здесь

общение устанавливается добровольно, а не принудительно, и держится только

пока все члены согласны жить при таком порядке. Принудительное начало есть

право, источником которого является свобода лица, огражденная законом. Поэтому,

в основании всякого правомерного порядка лежит начало личной собственности;

частные союзы создаются из свободных лиц. С другой стороны, как орган государства,

община имеет значение в области управления, а не в отношениях собственности.

Без сомнения, государство может наделить землею известную общину, признавая

членов только временными владельцами; но это будет искусственное создание

государственного порядка, отрицающего личное право. Всего менее с истинно

государственными требованиями совместна корпоративная и сословная замкнутость,

составляющая неизбежное последствие общинного владения. Последовательно проводя

это начало, надобно признать собственником земли не общину, а государство,

которое уже распределяет ее между общинами, предоставляя последним дальнейшее

распределение между членами. Но тогда община перестает быть самостоятельным

союзом; она становится чистым органом государства, и притом не как правящего

союза, а как землевладельца. Это именно тот порядок вещей, о котором мечтают

социалисты; но для подобных идеалов нет места ни в науке, ни в жизни, ибо

они равно противоречат природе общины, природе государства и свободе лица.

Поэтому, на современное наше общинное владение можно смотреть только как на

остаток отжившего порядка, который должен исчезнуть с дальнейшим развитием

гражданственности. Могут сохраниться более или менее обширные общинные земли;

но основанием свободного гражданского строя может быть только начало личной

собственности.

Каково бы ни было имущество общины, оно принадлежит ей, как юридическому

лицу, имеющему значение не только частное, но JH государственное. Поэтому,

в своих распоряжениях она подвергается тем ограничениям, которым подлежат

вообще государственные корпорации. Ее хозяйство не может рассматриваться,

как хозяйство частных лиц, ибо оно ведется принудительным путем и служит общественным

потребностям. Мы видели, что здесь необходим контроль государства. Он имеет

в виду: 1) оградить будущее, не только в интересах следующих поколений, но

и в интересах государства, ибо разоренная община может быть не в состоянии

нести свои обязанности и государство принуждено будет придти ей на помощь;

2) оградить меньшинство или членов, пользующихся меньшими правами, от несправедливого

распределения выгод и тяжестей; 3) обеспечить правильное употребление настоящих

средств,,ибо община участвует в тех общих расходах государства, которые связаны

с местными потребностями.

На этом основании подвергаются предварительному разрешению высшей власти:

1) приобретение и отчуждение имуществ, к чему относится и разделение общинных

земель между членами; 2) долгосрочные аренды; 3), изменение правил постоянного

пользования; А) новые налоги и займы; 4) ведение тяжб.

Дела малого размера могут быть предоставлены решению самих общин, большие

разрешаются местными властями, правительственными выборными, или наконец учреждениями,

составленными из тех и других; важнейшие же восходят к центральной власти.

Право разрешать те или другие действия местных и корпоративных властей называется

иногда административною опекою (tutelle administrative). В различных законодательствах

эта система более или менее развита, Уменьшение опеки обыкновенно сопровождается

развитием законодательной регламентации. Закон подробно определяет, какие

расходы и в каких пределах могут быть сделаны общинами. В классической стране

местного самоуправления, в Англии, общины подвергаются в хозяйственном отношении

значительным ограничениям. Так, по новейшему закону об управлении приходами,

составляющими элементарную общину, приходский совет не может не только продавать

и менять, но и отдавать в аренду земли и здания, приобретенные путем налогов

или на средства, служащие восполнением налогов, на срок более- одного года,

без согласия центральной Коллегии Местного Управления (Local Government Board).

Он не может сделать никакого расхода и заключить обязательства, влекущие за

собою заем, без согласия совета графства (county council). Займы для покупки

9емель или постройки зданий, а равно и для всяких устройств и учреждений,

входящих в пределы законных полномочий общинных властей, могут быть заключаемы

не иначе, как с согласия совета графства и Коллегии Местного Управления. Вообще,

злоупотребления при прежнем корпоративном устройстве повели к значительному

усилению административной опеки в Англии. К чему может вести бесконтрольное

хозяйство даже при самом широком праве голоса, предоставленном жителям, показывают

большие североамериканские города, где самое беззастенчивое расхищение общественных

сумм достигает невероятных размеров. Некогда Токвиль ставил общины в Соединенных

Штатах примером для европейских народов, стремящихся к политической свободе;

ныне они могут служить разве только предостережением.

Хозяйство общины ведется на основании сметы, или бюджета, который есть

план хозяйства. Он заключает в себе роспись доходов и расходов. И те и другие

разделяются на обыкновенные и чрезвычайные. В расходах могут быть статьи обязательные

и необязательные, первые те, которые имеют в виду удовлетворение общих и необходимых

потребностей, вторые, которыми удовлетворяются потребности местные, соразмеряющиеся

со средствами. К первым относится участие в содержании местного управления

и приписанных к нему зданий, содержание местной полиции, местные дороги, определяемое

законом участие в содержании общественных заведений, имеющих отчасти государственный

характер, исправление разных государственных повинностей, содержание школ,

в особенности там, где обучение обязательно, наконец уплата долгов. Другие

расходы предоставляются усмотрению общины, например, мостовые, освещение,

водопроводы, канализация, устройство медицинской части и т. п.

В чем состоит здесь интерес государства? Во первых, в том, чтоб обязательные

статьи были непременно включены в смету в требуемых размерах. Основания обложения

и размеры расходов должны быть определены законом; затем правительству принадлежит

право включать яти статьи в смету, если они не внесены самою общиною. Но правительственной

власти не может быть предоставлено право включать эти статьи по собственному

усмотрению, а не по требованию закона, ибо тогда самостоятельность общины

исчезает. Во-вторых, интерес государства состоит в том, чтобы общины не делали

разорительных расходов, которые могут пасть на них тяжелым бременем и сделать

их неспособными нести свои обыкновенные повинности или даже потребовать пособия

со стороны государства. Отсюда право правительственной власти контролировать

необязательные расходы. Это право уместно в особенности в тех случаях, когда

расходы требуют значительного возвышения налогов или займов. Но нередко новые

предприятия первоначально обходятся обыкновенными средствами, а затем уже

влекут за собою чрезвычайные расходы.

Таковы основания, почему в некоторых европейских государствах общинные

бюджеты представляются на утверждение правительственной власти. Меньшая степень

опеки и более согласная с самостоятельностью общин состоит в том, что контролирующей

власти дается право протеста против статей, противных закону или общественной

пользе, при чем, если в известный срок протест не последовал, то смета сама

собою вступает в законную силу. С своей стороны, общинам может быть предоставлено

право возражать против постановлений власти, и тогда дело переносится на окончательное

решение высшего административного судилища. Такой порядок вещей всего более

обеспечивает правильное управление, согласуя требования государства с должною

степенью независимости местных органов.

Там, где высшей власти представляется бюджет, естественно должны представляться

и ежегодные отчеты. Это тем уместнее, что общинная отчетность нередко бывает

весьма неудовлетворительна, как по недостатку знаний и умения, так и вследствие

личных влияний. Однако двойной контроль, один со стороны представителей общины,

другой со стороны правительственной власти, легко может повести к столкновениям.

Поэтому желательно, чтобы правила местное отчетности утверждались общими административными

постановлениями. Тогда контролирующей власти остается только наблюдать за

их исполнением.

Наконец, как центр управления, община, с одной стороны, имеет свои местные

дела, а с другой ведает некоторые дела государственные. Первое, как уже сказано,

называется собственным ведомством, второе ведомством препорученным (fonctions

deleguees). К первому разряду относятся: 1) внутреннее хозяйство, то есть,

управление имуществом, местное благоустройство, содержание общинных заведений,

благотворительных, учебных, больниц и т. п.; 2) местная полиция, как хозяйственная,

то есть, пожарная, торговая, промышленная, санитарная, так и охранение внешнего

порядка и безопасности; 3) местный суд, то есть, разбирательством мелких проступков

и тяжб. Ко второму разряду относятся возлагаемые на общины общегосударственные

дела, как-то: 1) обнародование законов и исполнение распоряжений правительства;

2) раскладка и сбор государственных податей и исполнение повинностей; 3) производство

общих выборов; 4) ведение гражданских списков, составление актов и участие

в народных переписях; 5) общая полиция.

Очевидно, что эти два разряда дел во многих отношениях соприкасаются.

Поэтому, в видах охранения самостоятельности общины весьма важно определить,

что именно принадлежит общине и что государству. Можно сказать вообще, что

хозяйственная часть составляет собственное дело общины. В этой области ей

должны быть предоставлены, как автономия, то есть право издавать обязательные

постановления, так и самоуправление, то есть заведывание делами посредством

выборных лиц. Со стороны государства тут уместен только контроль, а не распоряжения.

Точно также общине может быть предоставлена хозяйственная полиция, хотя здесь

уже есть отрасли, которые требуют вмешательства государства, например инспекция

фабрик. Еще в большей мере это прилагается к общей полиции. Местная безопасность

находится в такой тесной связи с общею, что отделили эти две отрасли нет возможности.

Чем более развиваются внутренние и внешние сношения, чем легче преступникам

укрываться от правосудия, меняя местопребывание, тем необходимее подчинение

полицейской деятельности общему руководству. Это чувствуется в особенности

в многолюдных общинах, где значительнее и самый интерес государства в охранении

спокойствия и безопасности. Отсюда нередко выделение полиции из ведомства

общинных властей; особенно в городах она обыкновенно вручается агентам правительства.

Но так как безопасность составляет вместе с тем существенный местный интерес,

то общины привлекаются к расходам и сохраняют право издавать обязательные

постановления по соглашению с полицейскою властью. Без такого выделения полиции

из ведомства общинных властей, не только правительство может лишиться необходимых

органов на местах, но при господстве партий полицейская власть может сделаться

орудием всевозможных притеснений. Примеры представляют социалистические муниципалитеты

в некоторых городах Франции, где полиция всецело возлагается на выборных мэров.

Только строгое подчинение полиции высшей власти может положить предел этому

злу.

Что касается до суда, то общинный суд совершенно уместен там, где община

сама является органом права, то есть там, где господствует обычай, например

в наших селах. Но с развитием гражданственности этот источник права более

и более уступает высшим формам, закону и юриспруденции. Тогда для общинного

суда остается, в гражданской области, примирительное разбирательство, составляющее

предмет мировой юстиции, а в области уголовной, наказание полицейских проступков;

так как здесь общине предоставляется право делать обязательные постановления,

то она является источником закона. В обоих случаях требуется высшая инстанция,

выборная или правительственная, которая могла бы дать надлежащие гарантии

гражданам против местных притеснений или недостатка юридических знаний.

Ясно, что чем больше на общину возлагается препорученных дел, тем более

она подчиняется правительственной власти, несущей на себе общую ответственность

за исполнение всех государственных требований. Здесь, по самому существу дела,

правительство должно иметь не только контроль или опеку, но и право приказывать

и требовать исполнения своих распоряжений, то есть, начальственную власть

(autorite). Выборный представитель общины является вместе агентом и орудием

правительства. Столкновения, неизбежные при таких разнородных функциях, делают

желательным отделение собственно государственных дел от общественных и поручение

их разным органам. Только ограничиваясь чисто хозяйственною областью, община

может оберегать свою самостоятельность без ущерба государственному управлению.

Конечно, в весьма малых общинах это повело бы к излишнему осложнению управления;

но здесь этот недостаток может быть восполнен общиною административною.

Относительно контроля над общинным управлением, весьма важный вопрос

состоит в том, кому он вверяется? В видах охранения самостоятельности общин,

нередко он предоставляется выборным областным коллегиям, например, во Франции

и в Бельгии постоянной депутации генеральных советов, в Англии в некоторых

случаях совету графства. Весьма целесообразны учреждения, составленные частью

из выборных лиц, частью из правительственных, каковы наши присутствия по городским

и крестьянским делам. Но здесь существенно важно, какой элемент имеет перевес:

выборный или правительственный. Там, где преобладает последний, самостоятельность

общин легко может превратиться в призрак. Во всяком случае необходимо в окончательной

инстанций устроить независимое административное судилище, которое одно сможет

обеспечить интересы самоуправления.

Двоякий характер общины выражается и в ее устройстве. С общественной

точки зрения, оно определяется теми элементами, которые входят в ее состав.

Здесь прежде всего мы встречаем различие между городом и селом. Оно признается

не во всех законодательствах. Там, где общественное значение общины исчезло

и осталось одно административное, там установляется одинакое устройство для

городов и сел. Таково положение общин во Франции, где вследствие этого они

лишились всякой самостоятельности и сделались чистыми органами государства.

Но как скоро община признается союзом общественных элементов, так необходимо

принять во внимание различия, коренящиеся в самой природе вещей.

Обыкновенно село гораздо малолюднее города. Огромные села являются исключением.

Главное основание сельской жизни составляет земледелие, к которому присоединяются

и мелкие промыслы. В новое время в селах стали заводить и фабрики, которые

вносят сюда собственно городской элемент, видоизменяющий простоту и однообразие

отношений. Но и в чисто земледельческих селах есть различия, вытекающие из

самого характера поземельной собственности. Масса сельского народонаселения

состоит из мелких землевладельцев и: работников. Но рядом с ними являются

один или несколько иногда весьма крупных владельцев. Противоположность состояний

и образа, жизни проявляется во всей своей резкости особенно при выходе общины

из крепостного состояния. Освобожденные крестьяне остаются рядом с своим бывшим

господином. Между ними нет еще средних, переходных положений, образующих связь