Георгий Васильевич Чичерин 38 страницаправительству. История показывает, что такого рода отношения всегда имели самые печальные последствия. На войне, личная власть главнокомандующего должна быть совершенно независима. Это составляет необходимое условие успеха. Флот имеет для государства такое же существенное значение, как и войско; он служит не только защитою от внешних врагов, но и охраною торговли. В особенности для приморских стран, от него зависит все их международное положение. На нем основывалось политическое могущество древних Афин, а в настоящее время Англии. Судьбы истории решались морскими сражениями. Такое значение имела битва при Саламине. Управление флотом основано на тех же началах, как и управление войском, с теми видоизменениями, которые требуются морским делом. Здесь, для матросской службы желательно иметь людей, уже несколько привыкших к морю. Поэтому, набор иногда ограничивается прибрежными местностями, или же он производится из людей, посвятивших себя морскому ремеслу, по особым спискам. Такова, например, во Франции морская регистрация (inscription maritime). В Англии, вт? прежнее время, существовал насильственный забор матросов, служащих на торговых судах; но этот варварский способ комплектования флота ныне отменен. Военный флот, по существу дела, стоит в немногих укрепленных гаванях, где сосредоточивается и все местное управление. Но для упражнения в морском деле совершаются более или менее далекие плавания, как отдельными судами, так и эскадрами. И тут, не только в военное, но и в мирное время, строгая дисциплина и безусловное повиновение начальству составляют первое и необходимое требование. Капитан корабля, находящегося в море, есть как бы самодержавный монарх. На нем лежит ответственность за жизнь команды и пассажиров, и всякое его приказание должно исполняться беспрекословно. С дальними плаваниями связана и необходимость стоянок. Отсюда потребность колоний, которая тем больше, чем значительнее приморское и торговое значение государства. При небольших колониальных владениях, управление может быть связано с морским министерством; но с их расширением является потребность отдельного ведомства, всецело посвященного этому делу. Самые способы управления могут быть весьма разнообразны. Колония может состоять из пустынного острова, заселенного дикарями, или она может заключать в себе многомиллионное население, с старою цивилизацией, как например ост-индские владения Англии. Она может быть заселена туземцами или эмигрантами из метрополии. Все это требует совершенно различных систем и способов управления. Колониальная политика должна прежде всего приспособляться к местным условиям.
Глава VIII. Финансовое управление
Государственные финансы суть натуральные и денежные средства, служащие для удовлетворения государственных потребностей. Управление финансами имеет предметом: 1) определение количества доходов и расходов, то есть, составление сметы, которая в отношении к общему государственному хозяйству называется также росписью, или бюджетом; 2) взимание доходов и управление теми источниками, которые находятся в руках государства; 3) государственный кредит; 4) хранение доходов и обращение их на расходы, что составляет казначейскую часть; 5) контроль. Финансы разделяются на общие государственные и местные. Последние, в свою очередь, обнимают финансы областные и общественные. Управление общими государственными финансами сосредоточивается обыкновенно в Министерстве Финансов, которое в настоящее время почти везде вверяется одному лицу - Министру Финансов. В прежние времена управление нередко делилось. Так например, у нас, доходы ведались Камер-Коллегиею, расходы Статс-Контор-Коллегиею, контроль Ревизион-Коллегиею. Последний, впрочем, и теперь везде вверяется отдельному учреждению: этого требует независимость проверки от исполнения. Иногда, вследствие особенных соображений, от Министерства Финансов отделяются и некоторые другие отрасли, например горное и лесное дело, у нас, вообще, государственные имущества. Местное финансовое управление вили сосредоточивается в областной палате, которая, состоя под надзором областного начальника, подчиняется Министерству Финансов, или же раздробляется на отдельные отрасли, под тем же надзором и с тем же подчинением. Переберем главные предметы ведомства. 1. Предварительное составление сметы доходов и расходов есть дело Министра Финансов. Заведывающие отдельными отраслями, на которые разделяется государственное управление, представляют в назначенные сроки свои предположения о расходах, потребных на будущий год. Министр Финансов соображает их с ожидаемыми доходами и составляет общую смету, которая в неограниченных монархиях представляется на обсуждение Государственному Совету, или тому подобным учреждениям, а в конституционных государствах народным представителям, и окончательно утверждается верховною властью. Основное правило государственной сметы состоит в том, что доходы должны соображаться с расходами, то есть, надобно с народа брать только то, что нужно для удовлетворения государственных потребностей. В частном хозяйстве, напротив, расходы должны соображаться с доходами. Причина та, что частный человек может тратить только то, что получает; средства же государства в значительной степени зависят от него самого: оно может брать с граждан более или менее, смотря по потребностям. Однако, с другой стороны, нельзя брать с граждан более того, что они в состоянии платить без чрезмерного отягощения. Подати, несоразмерные с средствами плательщиков, подрывают самые источники доходов государства. Тщательное соображение требований с платежными силами населения тем более необходимо, что самые потребности государства неодинаковы: есть расходы, без которых нельзя обойтись, есть расходы просто полезные, и есть наконец такие, которые составляют предмет роскоши. Удовлетворение потребностей двух последних родов зависит от богатства страны. Потребность может быть удовлетворена, когда это не слишком тяжело для народа. Отсюда двоякая точка зрения на государственную смету. Правительственная точка зрения состоит в том, что потребности государства должны быть удовлетворены; точка зрения плательщиков состоит в том, чтобы не платить более, нежели необходимо. Первая естественно стремится к расширению потребностей, вторая к уменьшению тяжестей. На этом основано участие народных представителей в обсуждении сметы: они рассматривают ее с точки зрения плательщиков. В конституционных государствах это служит гарантиею против расходов бесполезных или произвольных. Отсюда и то историческое явление, что финансовые затруднения правительств нередко служили поводом к введению или упрочению народного представительства. Там, где нет этих гарантий, желательна, по крайней мере, гласность бюджета. Надобно, чтобы плательщики знали, на что они дают деньги. Это начало было введено у нас в царствование Александра II-го. Единство финансовой системы ведет к тому, что как доходы, так и расходы составляют одно целое. Поэтому, вообще, за некоторыми исключениями, нет определенных доходов, которые бы шло на известные расходы, но все доходы сливаются в общую сумму, из которой производятся расходы по разным частям. Точно также и остатки возвращаются в общую кассу. Это называется единством кассы. Оно служит признаком совершенствования финансовой системы. При таком только порядке возможно равномерное и пораздельное распределение сумм, так, чтобы в одной отрасли не было избытка, когда в другой есть недостаток, случаи, нередко встречавшиеся в прежней практике, когда известные подати и доходы имели свое предназначенное употребление, а остатки образовали так называемые экономические суммы, состоявшие в распоряжении отдельных ведомств. Последнее имело однако ту выгоду, что содействовало сбережениям. При единстве кассы, каждое ведомство склонно тратить все, что ему ассигнуется, ибо остатки все равно от него уходят. Но сбережения по сметам играют в государственном хозяйстве весьма второстепенную роль; они указывают только на излишек ассигновок. В прежнее время скопление экономий нередко подавало повод к совершенно непроизводительным и произвольным расходам. Только в корпоративных учреждениях, имеющих свою собственность, уместно и сохранение своих сумм; этим обеспечивается самостоятельное их положение. Впрочем, и в общем государственном управлении, когда есть доходы, связанные с известными действиями, они могут быть обращены на возмещение расходов по этим действиям. Таковы, например, шоссейные, мостовые, почтовые и телеграфные сборы. Помещение их в ту или другую рубрику сметы есть чисто дело удобства. Так установляется единство сметы. Но рядом с этим существует и начало специализации сметы. Суммы ассигнуются именно на известные расходы, которые считаются нужными; запрещается употреблять их на другие. Это начало весьма важно во всяком правильном хозяйстве, но в особенности там, где смета обсуждается народным представительством. Оно дает деньги именно на известные расходы, а не на другие, а потому здесь существенное значение имеет вопрос: какой простор предоставляется правительству при употреблении ассигнованных ему кредитов? -имеет ли оно право переводить суммы из одной рубрики или статьи в другую, так чтобы недостатки одной части восполнялись сбережениями в другой или нет? Предоставление известного простора, вообще, желательно; этого требует практика. Но ограничение может быть больше или меньше. Отсюда различные способы голосования сметы при обсуждении ее в представительных собраниях: по статьям, по главам, по отделам, наконец по министерствам. Когда смета утверждается по статьям, переводы сумм. совершенно невозможны, ибо на каждую статью расхода определяется именно известная сумма, из которой нельзя выйти. Но когда бюджет, хотя рассматривается по статьям, но утверждается по главам или отделам, обнимающим целую отрасль управления, или часть ее, тогда в этих пределах допускается перевод сумм. Чем шире отделы, тем более предоставляется усмотрению правительства. При введении той или другой системы имеется в виду, с одной стороны, сдержать произвол в известных границах, а с другой стороны не затруднять оборотов и не заставлять при малейшей передержке прибегать к дополнительным кредитам, когда есть остатки, которые могут покрыть дефицит. Смета составляется обыкновенно ежегодно, ибо потребности государства изменчивы и ранее как за год предвидеть их нельзя. Однако бывают статьи доходов и расходов, которые утверждаются на более продолжительные сроки. В Англии, большая половина податей имеет значение постоянное. Они установлены законом и вносятся в ежегодную смету только для ведома, что не мешает однако, в случае нужды, делать в них изменения. Есть и постоянные расходы. Такова, например, сумма, назначаемая на расходы монарха, так называемая liste civile; обыкновенно она установляется на все продолжение царствования. В Англии, к постоянным расходам принадлежит также штатное жалованье высших судей, послов, и некоторые другие статьи. К числу расходов, установляемых на несколько лет, относится иногда и военный бюджет. Но все это составляет исключение. Общее правило состоит в том, что законным основанием доходов и расходов служит ежегодно установляемый бюджет. В нормальном порядке, смета утверждается и вступает в силу перед началом года, который простирается ее действие. Но иногда обсуждение затягивается, или встречаются обстоятельства, препятствующие своевременному ее утверждению. В таких случаях, нередких в парламентской практике, конституционное правительство испрашивает у палаты разрешение взимать подати и производить расходы на прежнем основании в течении нескольких месяцев. При парламентском правлении, когда министерство пользуется доверием представительного собрания, это не встречает препятствия. Но иначе ставится вопрос, когда между правительством и палатою возгорается борьба, и общее соглашение относительно сметы вовсе не может состояться. Подобные примеры представляет конституционная история новейшего времени. Острое столкновение произошло в. Пруссии при министерстве Бисмарка в начале шестидесятых годов. Конституция постановляла, что подати продолжают взиматься на прежнем основании до утверждения новой сметы; но производство расходов правительству не разрешалось без согласия палаты. Тем не менее, правительство присвоило себе это право. Отсюда конфликт, который продолжался несколько лет и разрешился наконец победами немецкого оружия. Палата уступила. В Дании, королю конституция предоставляет право, в случае необходимости, издавать постановления, имеющие силу закона. Это право было приложено к смете. В течении целого ряда лет правительство, опираясь на верхнюю палату, издавало такие временные законы, которые постоянно отвергались нижнею палатою, но прилагались на практике. И тут, палата пошла наконец на уступки. Здесь, по крайней мере, для такого ненормального положения находилось основание в законе. Но некоторые немецкие публицисты идут далее: они утверждают, что во всяком случае, если бюджет не состоится, правительство имеет право продолжать взимание доходов и производство расходов, ибо в противном случае государственная жизнь должна остановиться, чего нельзя допустить. Народные представители, по этому воззрению, обязаны дать средства необходимые для государства, и если они своей обязанности не исполняют, то правительство должно исполнить свою. С такою теориею нельзя согласиться. Она ведет к тому, что правительство может вовсе обойтись без бюджета или заставить палату принять тот, который ему угоден, а это совершенно несовместно с конституционным порядком. Право согласия на подати и расходы составляет самую существенную принадлежность народного представительства, которой оно не может быть лишено без нарушения самых оснований представительного устройства. Конституционный король-не самодержавный монарх, которого воля есть закон. Если палата обязана давать средства для государства, то и король, с своей стороны, обязан управлять так, чтобы могло состояться соглашение и не предъявлять требований, противоречащих убеждениям представителей народа. Но с обеих сторон обязанности остаются нравственные, ибо верховная власть принуждению не подлежит. Единственным правильным исходом в этих случаях служит парламентское правление. Вне этого есть только раздоры и смуты. Конечно, могут встретиться случаи, когда революционная палата отказывает правительству в нужных средствах. Тогда остается прибегнуть к чрезвычайным мерам. Но это все-таки не закон, а беззаконие. Революционные меры сверху столь же мало могут иметь места в правильном порядке, как и революционные постановления снизу. Общая смета редко покрывает все действительные расходы. В течении года всегда являются непредвиденные издержки. Отсюда необходимость особенных кредитов - дополнительных и чрезвычайных. Дополнительные кредиты суть те, которые установляются в случае недостатка сумм, по утвержденным уже статьям росписи чрезвычайные те, которые касаются статей расхода, вовсе не вошедших в роспись, например в случае войны. Так как расходы бывают настоятельные, а палаты не всегда в сборе, то в конституционных государствах нередко правительству предоставляется право делать сверхсметные расходы, с тем, чтобы в последствии представлять их на утверждение палат. Такой простор, очевидно, легко подает повод к злоупотреблениям, как и было, например, во Франции, во времена второй Империи. Потребность ввести правильность в финансовое управление повела, наконец, к прекращению права на сверхсметные кредиты без согласия законодательного собрания. Вместо того, было постановлено, что непредвиденные издержки могут покрываться переводом сумм. Вообще, сверхсметные кредиты составляют величайшее зло во всякой финансовой системе. Они колеблют все предположения и устраняют возможность каких либо правильных вычислений. Поэтому, как в конституционных государствах, так и в самодержавных, желательно ограничить их пределами крайней необходимости. Действие бюджета может совпадать с гражданским годом или для него могут быть назначены другие сроки, например с 1-го апреля по 31-е марта следующего года. Но даже по исполненным статьям обыкновенно остаются незаконченные расчеты. Для этого даются несколько льготных месяцев, после чего бюджет считается заключенным, и все неисполненные статьи, а равно и остатки переносятся в смету другого года. 2. Управление доходами распадается на столько отраслей, сколько существует источников доходов. Они могут быть подведены под следующие рубрики: 1) государственные имущества; 2) регалии; 3) подати и повинности; 4) пошлины и сборы. Государственные имущества, вообще, разделяются на общественные, казенные и камеральные, или удельные. Это разделение существует не везде. Во французском праве, как мы уже видели, различается имущество общественное и государственное, domaine public и domaine de 1'Etat; в прежнее время от обоих отличалось имущество, присвоенное короне, dotation de la couronne. Общественным имуществом, как объяснено выше, называется то, которое находится в общем пользовании, например дороги, реки. Оно, по преимуществу, имеет государственный характер, ибо составляет принадлежность общества, как единого целого. Напротив, казенное имущество есть то, которое принадлежит казне в качестве частного юридического лица. И здесь можно различать имущества, служащие для известного употребления, например дома, а также движимые имущества разного рода, которые приписываются к известным учреждениям, и имущества, приносящие доход. Последние собственно составляют предмет финансового управления. Наконец, камеральное имущество есть государственное имущество, обращенное на расходы главы государства и его дома. От него отличается частное имущество тех же лиц. В средние века, государственное имущество и частное имущество князя вовсе не отличались, или, лучше сказать, было одно только частное имущество князя. Из него производились все общественные расходы. Но так как часто этого было недостаточно, то князья принуждены были прибегать к податям, а налагать подати они не могли без согласия чинов, которые, давая пособия, иногда сохранял за собою право заведывать производимыми из них расходами. Отсюда в некоторых государствах образовалась двоякого рода казна: камеральная. находившаяся в распоряжении князя, и податная, состоявшая под контролем и даже в управлении чинов. Когда княжеская власть получила государственное значение, этот характер отразился и на имуществе князя. В больших государствах оно везде превратилось в государственное. В Франции установлялось даже правило, что личная собственность короля всегда присоединяется к государственным имуществам. Из этого государственного их характера вытекло начало неотчуждаемости государственных имуществ, которое нередко ставилось под гарантию чинов, но, не смотря на то, постоянно нарушалось. В средних и мелких государствах напротив, особенно в Германии, сохранился в большей или меньшей степени частный характер княжеской собственности. Она или объявлялась частным имуществом княжеского дома или образовала нечто среднее между частным княжеским имуществом и государственным. У нас, удельные имения, назначенные на содержание Императорского Дома, выделены из общего состава государственных имуществ и составляют предмет отдельного управления, связанного с управлением Императорского Двора. Казенное доходное имущество состоит главным образом из недвижимой собственности. Сюда принадлежат: 1) земли, в том числе никем не занятые, которые, по государственному праву нового времени, считаются государственною собственностью; 2) леса; 3) рудники и копи; 4) рыбные ловли; 5) фабрики и заводы. Управление казенными имуществами может быть связано с Министерством Финансов или составляет, в целом или отчасти, предмет ведомства особого управления. У нас, например, земли и леса состоят в ведении Министерства Государственных Имуществ, ныне связанного с Министерством Земледелия, а горное дело осталось в ведении Министерства Финансов. Управление может быть двоякое: хозяйственное или оброчное. Выбор того или другого определяется самым предметом и существующими условиями. Общее экономическое правило состоит в том, что промышленные предприятия лучше ведутся частными лицами, нежели казною. Бюрократический характер казенного управления и неизбежный при нем формализм плохо совмещаются с требующимися в хозяйстве предприимчивостью и изворотливостью. Только особенные соображения могут заставить казну сохранить управление в своих руках и тем прибавить лишнюю обузу к многосложному государственному управлению. Поэтому, земли и рыбные ловли обыкновенно отдаются на оброк. Управление состоит здесь в собирании сведений об оброчных статьях, в заключении условий, в надзоре за исполнением, наконец в получении денег. Все это может производиться в областях одним лицом или коллегиею, под надзором областного начальника и под верховным руководством министра. Относительно рудников, отдача их в аренду возможна только на весьма продолжительные сроки и выгодна только тогда, когда есть значительные компании, представляющие надлежащие ручательства. Иначе поневоле установляется хозяйственное управление, требующее многочисленного штата чиновников с техническими сведениями. В еще большей степени это относится к лесам. Здесь обыкновенно продаются на сруб отдельные участки, достигшие зрелости; но затем остается охранение и разведение лесов, а также составление общего плана лесного хозяйства, что вовсе не входит в расчеты арендатора, который имеет в виду свои временные выгоды, тогда как лесное хозяйство основано на соображении выгод постоянных, иногда в отдаленном будущем. Поэтому и здесь необходим штат чиновников с техническим образованием и устройство специального управления, как в центре, так и на местах. Что касается до фабрик и заводов, то экономическая выгода предписывает государству полное отчуждение их в частные руки, разве особенные обстоятельства требуют сохранения их в ведомстве казны. К последнему разряду относятся: 1) заводы, на которых выделываются предметы необходимые для охранения государства, например оружейные, пороховые; 2) фабрики образцовые, при которых имеется в виду не денежная выгода, а поощрение искусства или промышленности. Каждая такая фабрика требует, разумеется, более или менее сложного управления, с неизбежным чиноначалием и формализмом. Они подчиняются тем ведомствам, в пользу которых они работают. Место хозяйского глаза заступает здесь бюрократический контроль. Управление регалиями точно также может или находиться в хозяйственном управлении казны или отдаваться в частные руки в виде откупа. Регалиями, вообще, называются известные отрасли промышленности или торговли, присвоенные исключительно казне. Подобные монополии имеют своим источником либо общественное значение известной отрасли, либо чисто финансовые соображения. К первой категории относятся монетная и почтовая регалии, ко второй регалии соляная, винная, табачная и т. п. Первые, по существу своему, исключают откупную систему, ибо общественная потребность не должна подчиняться частной выгоде. Вторые же, с точки зрения казенного интереса, могут с выгодой.отдаваться в частные руки под контролем государства. Если откупщик естественно имеет прежде всего в виду свои собственные барыши, то с другой стороны, хозяйственное управление казны сопряжено с громадными неудобствами: оно требует.значительного штата чиновников, пользующихся достаточными законными выгодами, чтобы не прибегать к незаконным; необходим и сложный контроль, который в казенном управлении неизбежно превращается в бумажный формализм. Предметы управления суть: 1) добывание предмета, которое может быть частное или казенное; 2) хранение и развозка; 3) продажа. Так как все это составляет одно государственное предприятие, то из.этого образуется сложная бюрократическая машина, вполне подчиняющаяся центру. Участие выборных властей, по самому существу дела, устраняется. Они могут призываться разве в виде повинности, с круговою ответственностью за сборы, как было в древней России; но это служит признаком первобытного финансового хозяйства. В тесной связи с регалиями находятся косвенные подати, падающие на предметы потребления. Один и тот же предмет может или быть казенною монополией или подлежать акцизу. В последнем случае вся хозяйственная и торговая часть предоставляется частной промышленности, что всегда составляет весьма крупную выгоду. За казною остается только надзор и взимание подати, задача сама по себе весьма сложная, но далеко не столь затруднительная, как хозяйственное ведение дела. Обложению могут подлежать и иностранные товары; для этого учреждаются пограничные таможни. Косвенные подати, равно как и регалии, имеют ту невыгоду, что они не падают равномерно на всех. Кто не пьет вина и не курит табаку, тот не оплачивает связанных с продажею сборов. Если же податью облагаются предметы общей необходимости, то она падает одинаково на имущих и неимущих, к вящему отягощению последних. Отсюда общее правило, что обложению должны подлежать только предметы роскоши. Последнего рода налоги имеют за себя то громадное преимущество, что они оплачиваются не принудительно, а свободно. Всякий может свое потребление соразмерять с своими средствами. Через это значительно облегчается бремя принудительных податей, обстоятельство, которое государство всегда должно иметь в виду в своем хозяйстве. Если к этому присоединяется то, что известные предметы потребления в излишестве могут быть вредны и порождают гибельные пороки, то ясно, что они являются не только вполне законными, но и совершенно целесообразными предметами обложения. С финансовой точки зрения, вышина налога находит границу лишь в том, что увеличение вклада уменьшает потребление, следовательно, вместо выгоды, казна может получить убыток. Но к этому присоединяются разнообразные экономические и нравственные соображения, которые определяют величину подати в тех или других случаях. То, что не покрывается косвенными налогами, собирается принудительно в виде прямых податей. Общее правило то, что они должны падать на доход, а не на капитал. Последнее есть не более, как замаскированная конфискация. Требуя уплаты подати, государство не присвоивает себе имущества граждан, а взимает с них часть дохода на удовлетворение государственных нужд. Выше было уже объяснено, что основное требование справедливости при таком обложении состоит в пропорциональности. Всякий прогрессивный налог есть нарушение этого начала и водворение произвола. При этом не могут быть принимаемы в расчет и косвенные подати, падающие на предметы роскоши, ибо они уплачиваются добровольно, наравне со всякими расходами, из средств, которые остаются за уплатою государственных податей. Такого рода приравнение не имеет ни основания, ни мерила. В силу этого начала, следовало бы пьяниц освобождать от прямых налогов, а трезвых облагать вдвойне. Но принявши за основание пропорциональность, надобно ее определить. Доходы весьма изменчивы и часто неуловимы; как же поступает государство для того, чтобы их узнать. Система может быть двоякая: можно стараться определить доход действительный или доход предполагаемый. На первом начале основан так называемый подоходный налог. При поверхностном взгляде, он кажется самым рациональным и справедливым; но при ближайшем рассмотрении он оказывается самым недостаточным и притеснительным.
|
