Георгий Васильевич Чичерин 35 страницаразнообразных элементов. Одно лицо или немногие совершенно выделяются из общины. Противоположность еще усиливается при сословном различии, или когда это различие еще свежо в памяти, а оно изглаживается не скоро. Спрашивается: какое место и значение следует дать в общине этим лицам? Если предоставить им голое равный с другими, то значительные интересы будут поставлены на одну доску с мелкими, и первые неизбежно будут принесены в жертву последним, что равно противоречит требованиям справедливости и общественной пользе. А с другой стороны, невозможно мелкие интересы принести в жертву крупному, в особенности же дать частному лицу такое преобладающее значение в общественном деле, которым оно может воспользоваться для своих частных выгод. Эти затруднительные отношения представляют возможность различных сочетаний, которые обозначают переход от владельческого состояния общины к чисто государственному. 1) Община ставится в зависимость от крупного землевладельца, который утверждает ее приговоры и является в ней судьею и полицейским начальником. Это остаток частной власти, идущей от крепостного права, но несовместной с государственными началами. 2) С уничтожением зависимости, землевладелец выделяется из общины, не входит в ее состав, а подчиняется прямо окружному или областному управлению. Это положение самое естественное при резком различии крупного землевладения и мелкого. Иногда из крупных имений образуются особые владельческие общины, как ныне установлено в Пруссии. Землевладелец не имеет уже патримониального суда, но в полицейском и хозяйственном отношении он является главою общины, что естественно вытекает из его положения. Частному лицу не может быть предоставлено право наказания, составляющее принадлежность государственной власти, но установление полицейских правил и охранение порядка в пределах имения совершенно совместны с государственными началами. Понятие о самоуправстве заменяется здесь признанным законом правом хозяина. Мы видели, что из вотчин, как естественных союзов, образовались самые государства. С уничтожением политического их характера остается значение их, как частных союзов, которые входят в состав общественной жизни и должны быть признаны государством. При этом, конечно, на частные распоряжения владельца необходимо допускается жалоба судебной или высшей административной власти, которой принадлежит окончательное решение. 3) Крупные землевладельцы входят в состав общины, но получают в ней особые права, например самостоятельное участие в управлении, умноженное право голоса, право жалобы на решения, несогласные с их интересами. 4) С течением времени, с раздроблением имений, с появлением более или менее значительного числа средних землевладельцев, сглаживается резкая противоположность элементов; тогда является возможность уничтожения привилегированных положений и уравнения прав членов. Однако и здесь желательно обеспечение крупных интересов от поглощения мелкими. В этих видах, во Франции, даже и теперь, для некоторых решений, влекущих за собою крупные расходы, призываются к участию наиболее обложенные (les plus imposes). Остальные члены сельской общины состоят, главным образом, из домохозяев, то есть землевладельцев и арендаторов, и работников. Домохозяева составляют самое основание сельской общины. Они главные плательщики податей и центр местной корпорации. Резких различий между ними нет; они более или менее равны между собою и имеют одинакие интересы. А потому сельская община в главном своем составе представляет однородное целое. Но работники совершенно отличны от домохозяев и нередко имеют интересы прямо противоположные первым, например, относительно пользования общинным имуществом, в вопросах продовольствия, призрения, даже в полицейских порядках. Между тем, по существу дела, они не могут иметь одинакого представительства с домохозяевами, ибо интересы последних крупнее, способность их выше, на них лежит главная тяжесть податей, вследствие чего они должны заведывать расходами. При таких условиях, интересы работников легко могут быть принесены в жертву. Наоборот, там, где установляется всеобщее право голоса, работники, имея количественный перевес, могут решать дела в свою пользу, в ущерб домохозяевам. Чем ближе интерес, тем больше поводов к столкновениям и тем больше опасность неправильного решения. Здесь нарушаются самые коренные требования общественной справедливости, ибо производство расходов зависит не от тех,. кто несет тяжесть податей, а от тех, кто его не несет. Извращается и естественное отношение классов. Подчиненные в частной сфере работники становятся владычествующими в сфере общественной. Это-настоящая почва для демагогии. Из этих затруднений существует только один исход: вознесение общинных решений на утверждение высшей власти, то есть, опека. Ясно, что сельская община только при однородности основных элементов и простоте отношений в состоянии сама себя уравновесить. Как же скоро, с высшим развитием, под влиянием свободы, водворяется неравенство, а с тем вместе резкая противоположность интересов при самом тесном их соприкосновении, так она должна искать опоры в высшей власти. На это указывает самая ее природа. Сельская община не составляет отдельного целого, как город; она естественно сливается с окружающею областью. К тому же она слишком бедна средствами и образованием. Вследствие этого, нередко близкие друг к другу общины соединяются в более обширные союзы, образующие маленькие округи. Таковы наши волости, французские кантоны, английские союзы (unions), прусские волостные участки (Amtsbezirke). Корпоративная сельская община восполняется административною. Совершенно иные элементы заключает в себе город. Он основан главным образом на движимом имуществе и на разнообразии занятий. Он же центр высшего образования и управления. Поэтому город представляет большее разнообразие и менее резкую противоположность интересов, нежели село. Тут между состояниями, положениями и занятиями установляется множество постоянно изменяющихся переходов. При такой подвижности элементов, городское представительство скорее может быть уравновешено без ущерба тому или другому классу. Так как главную материальную основу городской жизни составляет движимая собственность, и преобладающее значение имеет здесь среднее состояние, образующее посредствующее звено между крайними, то важнейшую роль в городском представительстве играет правильное устройство ценза. Всеобщее право голоса и тут ведет к преобладанию массы, составляющей язву в особенности больших городов. С другой стороны город, при гораздо полнейшем развитии жизни, заключает в, себе несравненно более общих государственных интересов, нежели село. Чем обширнее город, тем значительнее в нем интерес государства. В особенности столицы стоят в этом отношении в исключительном положении. Этим естественно вызывается контроль государства, однако без ущерба самоуправлению, которое всегда остается коренным началом городской жизни, везде, где она имеет некоторое развитие. Исторически города были главным центром корпоративных союзов, а вместе развития свободы. Мы видели, что в средние века они пользовались державными правами, тогда как села носили на себе преимущественно владельческий характер. С развитием государственных начал державные права городов отпадают, но корпоративная их самостоятельность, даже при необходимом подчинении их правительственному контролю, остается требованием, вытекающим из самой их природы. Что касается до организации общинного управления, то при однородности элементов, там, где крупные единицы выделяются из его состава, село представляет возможность непосредственной демократии. Это - мирское управление, которое существует у нас, а также отчасти в Северной Америке, в Пруссии, в Швейцарии. Члены общины немногочисленны; они знают друг друга и легко могут сходиться; дела несложны и близко известны всем. А потому здесь возможно непосредственное решение. Выборное начало уместно только в обширных селах или при весьма рассеянных поселениях. Собрание домохозяев или выборных составляет первый существенный элемент общинного управления. Где его нет, там нет и общинной самостоятельности. Но кроме того, нужна исполнительная власть. В небольших селах она сосредоточивается обыкновенно в одном лице, старосте. В более обширных общинах ему придаются товарищи, которые вместе с ними образуют исполнительную коллегию. Редко исполнительная власть вручается нескольким лицам вместе, без различия головы и членов; таковы, например, в Северной Америке выборные люди (selectmen). Существенный вопрос состоит в том: каким образом назначается староста? Здесь могут быть разные системы: назначение от правительства, выбор, наконец, назначение из среды выборных лиц. Первая система лишает общину всякой самостоятельности; вторая самая естественная там, где староста заведывает только чисто общинными делами; третья уместна там, где ему вверяется и общее управление. При включении в общины крупных землевладельцев, им может быть предоставлено самостоятельное участие в общинном управлении. Если же община образует владельческий союз, землевладелец естественно становится ее главою, при чем ему может быть предоставлено право назначать вместо себя другое лицо, с утверждения правительственной власти. Кроме старост и товарищей, могут быть и другие лица, избираемые или назначаемые по очереди на разные должности, как-то: писарь, окладчики и сборщики податей, хранители общественных:магазинов, попечители школ, полицейские служители, сторожа и т. п. В североамериканских общинах, которые вообще пользуются наибольшею самостоятельностью и ведают самые государственные дела, такие частные должности существуют во множестве, исправляются безвозмездно и обыкновенно независимы друг от друга. В городе основные элементы управления те же самые, что и в селе, именно: городской совет, или дума, и исполнительная власть, коллегиальная или единоличная. Но здесь неуместна непосредственная демократия: собрание было бы слишком многочисленно; притом интересы слишком сложны. Поэтому, городская дума всегда является выборною. Но при разнообразии интересов здесь возможна и уместна сложная система представительства, по сословиям или корпорациям, там, где они существуют, или с различными сочетаниями ценза. Выбор той или другой системы зависит от значения входящих в состав города общественных элементов. Исполнительная власть, при обширности дел, обыкновенно вверяется коллегии, с единым -лицом во главе; оно является главным представителем корпорации. Если это лицо, вместе с тем, служит органом правительства, то и здесь уместно назначение его из числа выборных лиц или утверждение правительственною властью. Последнее имеет место и там, где обширность городских интересов возводит их на степень интересов государственных. Таково в особенности положение столиц. Иногда голове дается право утверждать постановления думы, при чем, в случае спора, вопрос переносится на решение высшей власти. Так установлено в Пруссии. Кроме этих общих городских властей, может существовать отдельное управление частей города, а также различных входящих в состав его корпораций. Наконец, город заключает в себе разнообразные учреждения, тюрьмы, рабочие дома, благотворительные заведения, больницы, школы, при различном участии городских влаcтей и правительственных в их управлении. Как сказано, нормальное правило состоит в том, что в области хозяйственной правительству принадлежит контроль, а городу управление. Однако и в хозяйственном отношении город не составляет замкнутой в себе единицы. Он состоит в необходимой связи с окружающей его областью, а потому здесь возникает вопрос об отношениях. его к областному управлению. 2. Область Область представляет такое же. сочетание двух противоположных начал, как и община. С одной стороны, это союз местных интересов, с другой стороны она образует административный округ. То или другое значение может преобладать. Средневековые области составляли самостоятельные целые, с своею особенною жизнью; они пользовались полною административною, а обыкновенно даже политическою независимостью. Новое государство подчинило эти разрозненные части высшему единству; оно сделало их членами общего организма. Но в иных государствах остались исторические деления, а с тем вместе сохранилась крепость областного союза. В других же старое деление уступило место новому, чисто административному, вследствие чего здесь преобладает административный характер. Так, во Франции, Революция уничтожила прежнее деление на провинции и заменила его делением на департаменты. Этим порваны были все прежние связи и отношения. Ничто так не способствовало уничтожению старого порядка и водворению нового. Но через это самое исчезло корпоративное, или общественное значение области; она потеряла всякую самостоятельность и вполне подчинилась центральной власти. Однако и вокруг административного центра могут образоваться местные связи, которые лежат в природе вещей. Мало-помалу административный округ наполняется новою жизнью и становится корпоративным союзом. Чем шире и полнее развитие общественной жизни, тем крепче становятся эти связи. Из этого можно видеть отличие области от общины. Общинная связь дается сама собою, силою вещей; люди, живущие вместе, всегда имеют общие интересы. Но в области люди живут рассеянны, иногда на весьма значительных пространствах; здесь связь гораздо отдаленнее. Часто нет разумной причины, почему жители известной местности принадлежат к той области, а не к другой; самая область может быть больше или меньше. Иногда это определяется естественными данными, строением почвы, путями сообщения, племенными особенностями; но еще чаще тут действуют исторические причины, которые соединяют людей в мелкие союзы. Эти связи сохраняются, когда в народе сильны исторические начала, но как скоро, с изменением жизни, они слабеют, административные расчеты легко могут брать верх. Администрация должна сообразоваться с существующим общинным делением, но она сама может определять деление областное. Вследствие этого, корпоративное начало, вообще, гораздо менее сильно в области, нежели в общине. Все, что мы говорили о праве поселения, о принадлежности членов к общине, об ответственности последней, о дисциплинарной власти, здесь отпадает. Область открыта для всех и не отвечает ни за кого. За пределами общины, более тесная корпоративная связь возможна только в отдельных сословиях, входящих в состав области, но не в области, как едином целом. Значение последней ограничивается сферою хозяйственною и административною. В этих пределах круг деятельности области, как корпорации, более тесен по содержанию, но более обширен по объему, нежели круг деятельности общины. В хозяйственном отношении, область может быть владельцем имущества; но оно несравненно менее значительно, нежели имущество общины. Последняя, как местная корпорация, имеет непосредственное отношение к земле и часто является, настоящим землевладельцем; область же может вовсе не иметь имущества, отдельного от управляемых ею заведений. Но с другой стороны, средства ее, вообще, гораздо обширнее, нежели средства отдельных общин, ибо здесь совокупляется то, что там разрознено: небольшое обложение дает значительные суммы. Поэтому область может заводить учреждения и предпринимать работы, превышающие силы отдельных общин. Она восполняет недостаток средств и слишком тесный объем деятельности последних. Тоже самое имеет место и в административной сфере. Область имеет менее предметов ведомства, нежели община. С одной стороны, от нее отпадают некоторые предметы чисто местные, как-то, устройство городов и сел, водоснабжение, канализация, пожарная полиция; с другой стороны, некоторые предметы получают государственное значение. Такова полиция безопасности. В общине это прямой интерес местных жителей; в области это составляет естественную принадлежность правительственной власти. Точно также и другие интересы, по своим размерам, переходят в интерес государственный. Так например, областные школы более входят в государственную систему народного просвещения, нежели школы первоначальные, или народные. Приближаясь таким образом к государству по размерам своих интересов, область представляет и большее количество административных сил, нежели община. Здесь больше людей и средств, шире поприще, значительнее образование и интересы, больше гласности, меньше мелких столкновений. Хорошая администрация не всегда может быть устроена в общине за недостатком средств и людей; но она гораздо легче дается в области. Последняя составляет настоящий центр местного управления во всяком сколько-нибудь значительном государстве. Этим значением области определяются ее отношения, с одной стороны к общине, с другой к государству. Областное устройство восполняет общинное. Область ведает учреждения, которые превосходят средства отдельных общин или требуют совокупного действия. Этого рода учреждения содержатся, на счет общих средств или так, что общины несут свою долю расходов. -В последнем случае, распределение расходов и определение в них участия общин и области принадлежат к ведомству областного представительства. Однако, так как область сама является здесь заинтересованною стороною и могут возникнуть столкновения между двумя корпорациями, то подобные раскладки нередко подлежат утверждению правительственной власти. Так например, во Франции, генеральные советы подают мнения (donnent leur avis) на счет затруднений, возникающих между общинами при распределении расходов, и представляют заключения (deliberent) на счет участия общин и области в местных расходах. Если же установляется общее обложение, то рождается вопрос: в какой мере это обложение распространяется на те или другие общины? Этот вопрос касается в особенности участия городов в общих расходах. Он решается различно. В Англии города свыше 50.000 жителей и некоторые другие, образующие отдельные графства, совершенно изъемлются из областного обложения. Распределение между городом и графством некоторых общих источников дохода совершается полюбовным соглашением или в силу третейского решения центральной власти. В других странах, например у нас, города входят в состав областей и подлежат общей раскладке. Однако они существенно отличаются от сел, как предметами, так и способами обложения: в селах главная податная тяжесть падает на земли, в городах на дома и промыслы. А так как, при корпоративной самостоятельности общин, города сами себя оценивают и облагают, то понятно, что здесь легко могут возникнуть столкновения. С одной стороны, города могут оценивать себя слишком низко, вследствие чего излишняя тяжесть падает на села; с другой стороны, богатый город может сделаться для области источником доходов без соответственного участия последней в городских расходах. Главные основания и размер обложения очевидно должны определяться законом; но затем, в распределении тяжестей всегда остается значительная доля усмотрения. Здесь решение должно принадлежать областному представительству, однако с утверждения правительственной власти, которая одна может соблюсти беспристрастное отношение между заинтересованными сторонами. Областным собраниям нередко вверяется распределение податей и повинностей не только местных, но и государственных, по отдельным частям области, то есть, по округам, которые в свою очередь производят распределение по общинам. Во Франции, все возникающие отсюда споры решаются окончательно Генеральными Советами, ибо здесь область является не заинтересованною' стороною, а высшею инстанциею, которой притом близко известны положение и интересы общины. Такова финансовая связь обоих союзов. Что касается до административного ведомства, то есть предметы, которые составляют вместе интерес общин и области. Таковы дороги, взаимное страхование, продовольствие, медицинская помощь, наконец промышленность и торговля. Дороги, по самому своему свойству, как связь различных местностей, составляют общий интерес обоих союзов; здесь требуется участие тех и других. Однако одни дороги ближе касаются общины, другие области. Отсюда обычное разделение дорог на большие и проселочные; первые содержатся областью, вторые общинами. Разделение предоставляется областному представительству, однако с утверждения правительственной власти, ибо здесь не только сталкиваются различные интересы, но замешан и интерес государственный. Самые проселочные дороги могут иметь большее или меньшее значение, а потому здесь возможно участие области в расходах, а с тем вместе и высший. контроль управления. Напротив, взаимное страхование, продовольствие и медицинская помощь суть дела, интересующие непосредственно общины; они становятся областными только по недостатку общинных средств или там, где требуются общие меры. Здесь область приходит на помощь общинам. В особенности взаимное страхование, там, где оно становится предметом общественного управления, может быть основано только на широкой солидарности. В больших городах оно может ограничиваться пределами общины; но для сел оно неизбежно становится областным делом. Относительно продовольствия, общины должны состоять под контролем области, которая, с своей стороны, оказывает им пособия, а в случае широко распространенного бедствия, принимает общие меры. Область в этом деде служить естественным посредником между общиной и государством. Тоже самое имеет место и относительно медицинской помощи. И тут ведению области подлежат, с одной стороны, те учреждения, которые превосходят средства общин, например дома умалишенных, центральные больницы, с другой стороны случаи, требующие общих мер, как-то, борьба против эпидемий. Что касается до промышленности и торговли, то и они входят в круг ведомства области только в размерах, превосходящих общинные интересы. Содействие промышленности и торговле, как объяснено выше, состоит в установлении общих условий, способствующих производительности и обороту, и в устранении препятствий. Эти условия могут иметь чисто общинный характер. Таковы, например, устройство торговых рынков и пристаней, установление базаров и ярмарок; однако, так как здесь могут сталкиваться интересы различных местностей, то высшее решение принадлежит областному представительству, а в случаях важных, превосходящих интересы самой области, требуется разрешение высшего правительства. К областным учреждениям принадлежат и специальные учебные заведения, опытные хутора и тому подобные учреждения, полезные для всех и превышающие средства отдельных общин. Наконец, к ведению области относится устранение препятствий, требующее общих мер, как-то, борьба с вредными животными. Во всех этих делах оказывается опять существенное различие между городом и селом. Города, в особенности большие, обладают несравненно большими средствами, нежели села, а потому могут сами собою довольствоваться. Отсюда встречающееся на практике выделение городов из областного управления. Область составляет необходимое восполнение села, которому она гораздо нужнее, нежели городу. С общественной точки зрения, областное управление есть собственно завершение сельского, а не городского. Но служа связью общин, как представитель совокупных интересов, область возвышается над ними в качестве высшей инстанции. Поэтому, кроме общих дел, областному представительству предоставляется иногда контроль над собственно общинными делами. Мы уже видели, что в некоторых государствах он вверяется выборным областным коллегиям, в других смешанным учреждениям. Это служит гарантиею от административного произвола; общественным властям ближе местные интересы. Но если контроль имеет в виду ограждение не только местных, но и государственных интересов, то важнейшие дела необходимо должны восходить на утверждение высшей правительственной власти. Это тем более уместно, что самая область находится во многих отношениях под контролем государства. Это приводит нас к вопросу об отношении этих двух союзов. Все сказанное выше об общине приложимо и к области. Как юридическое лицо, имеющее государственное значение, область подлежит контролю государства. Правительство и здесь охраняет законное употребление средств, интересы меньшинства, выгоды будущих поколений, наконец, свои собственные интересы. Если область, обладая большим количеством сил и средств, нежели община, заключает в себе больше элементов самостоятельности, то с другой стороны, здесь сильнее проявляется противоположность интересов между различными частями; здесь рождаются столкновения между общинами и областью; самые эти интересы, как сказано, по своей значительности и обширности, ближе касаются государства, а потому естественно вызывают вмешательство государственной власти. Поэтому, обыкновенно на утверждение правительства представляются областные бюджеты, приобретение, отчуждение и способы употребления имуществ, заключение займов, иски, уставы общественных заведений, наконец издаваемые областным представительством общие постановления. Но подчиняясь высшей власти, область, также как община, должна быть ограждена от произвола. Чем значительнее ее положение, тем более должна быть обеспечена ее самостоятельность. И тут высшая гарантия права состоит в вознесении спорных вопросов на разрешение высшего административного судилища, пользующегося независимостью, а по делам, которые решаются усмотрением, в предоставлении окончательного решения высшим правительственным учреждениям и наконец самой верховной власти. Эта тесная связь государственных и областных интересов ведет к сочетанию в областном управлении обоих элементов: правительственного и общественного. В общине преобладает, если не исключительно владычествует, корпоративное начало; в области государственная власть получает гораздо более значительное развитие. Однако и здесь могут существовать различные системы управления. Крайнюю степень децентрализации представляет управление области чисто выборными властями, при отсутствии всякого правительственного элемента. Таково устройство графств в Соединенных Штатах. Здесь это объясняется господством демократии и союзным устройством, которое доводит управление до наименьших размеров. В северных штатах самое графство лишено почти всякого значения: главный центр местного управления лежит в общине. В Америке нет даже областного представительного собрания; избираются одни исполнительные,лица. В Европе, Французская революция 1789 года основала на чисто выборном начале местное управление в созданных ею департаментах; но в результате оказалось полное бессилие центральной власти, что, в свою очередь, повело, в виде реакции, к уничтожению всякой областной самостоятельности и к назначению всех властей из центра. Только мало-помалу в областное управление введено было снова выборное начало, и то в весьма ограниченных размерах. В Англии, преобразования новейшего времени точно также основали областное управление на чисто выборном начале. По закону 1888 года, во главе графств поставлен совет (County Council), избираемый всеобщим голосованием, даже с приобщением женщин. И здесь это устройство обозначает господство демократии. Выборные советы могут, впрочем, подлежать большему или меньшему контролю со стороны государства. В Северной Америке, при полном почти отсутствии центрального управления, этот контроль не существует. В Англии же некоторые дела, как-то, отчуждение имуществ, заключение займов, требуют утверждения центрального правительства, которому представляются и ежегодные
|
