ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Под источником земельного права в юридическом смысле обычно понимаются нормативно-правовые акты, принятые уполномоченными органами и содержащие правовые нормы, регулирующие земельные отношения¹.

См.: Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 171; Земельное право России / Под ред. В. В. Петрова. М., 1998. С. 37; Земельное право: Учебник/ Под ред. Г. Е. Быстрова, Р. К. Гусева. С. 25; Жариков Ю. Г. Земельное право России. М., 2006. С. 37—38; Ерофеев Б. В. Земельное право России. С. 85; Чубуков Г. В. Земельное право России. С. 42. Также см.: Теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1997. С. 124.

Источник права — это внешняя форма выражения нормы права. Соответственно источником земельного права является внешняя форма выражения земельно-правовых норм, т. е. то, что использует правоприменитель при разрешении конкретных дел.

Наряду с нормативными правовыми актами источники земельного права составляют общепризнанные принципы международного права, международные договоры, обычаи.

Нормативный правовой акт является наиболее характерной формой правового регулирования земельных отношений. Статья 2 ЗК РФ определяет иерархию правовых актов, регулирующих земельные отношения. Причем в п. 1 названной статьи термин «земельное законодательство» используется в узком смысле — под земельным законодательством понимаются только ЗК РФ, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ. Нормативные правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и регулирующие земельные отношения, не относятся к земельному законодательству, но являются иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы земельного права. К категории последних относятся акты министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, которые регулируют земельные отношения, хотя акты этих органов не поименованы в ст. 2 ЗК РФ.

Система нормативных правовых актов (строгий порядок со-подчиненности правовых актов по их юридической силе) представлена:

1) Конституцией Российской Федерации (России),где закреплены
общие принципы регулирования земельных отношений;

2) нормативными правовыми актами законодательных органов
РФ. Главное место среди земельного законодательства занимает
Земельный кодекс РФ, вступивший в силу 30 октября 2001 г. Фе
деральным законом № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного
кодекса Российской Федерации» признаны утратившими силу
Земельный кодекс РСФСР 1991 г. и другие нормативные правовые
акты, регулировавшие земельные отношения. Со дня введения в
действие ЗК РФ законодательные акты Союза ССР, содержавшие
нормы земельного права и действовавшие на территории РФ, не
применяются. Нормы земельного права, содержащиеся в других
федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответ
ствовать ЗК РФ.

Принятие нового ЗК РФ было вызвано острой необходимостью появления земельного законодательства, адекватно регулирующего новые экономические отношения по использованию и охране земель.

К кодифицированным источникам земельного права следует отнести также Гражданский кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ.

Действует целый ряд федеральных законов специального характера: «О мелиорации земель», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «О государственном кадастре недвижимости», «О землеустройстве» и др.

3) федеральными подзаконными нормативными правовыми актами¹. Длительное время указы Президента РФ занимали центральное место среди источников земельного права. ЗК РФ урегулировал многие земельные отношения, которые до его принятия регулировались только указами Президента РФ, однако снижение роли указов Президента в регулировании земельных отношений не означает уменьшения их значения в современном земельном праве. Согласно ч. 1 ст. 2 ЗК РФ указы Президента РФ не должны противоречить ЗК РФ, федеральным законам.

Акты, регулирующие земельные отношения, вправе принимать и Правительство РФ в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения. В ряде случаев ЗК РФ прямо устанавливает, какие земельные отношения должны регулироваться именно нормативными актами Правительства РФ. Так, Правительство определяет порядок консервации земель с изъятием их из оборота (постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830), вправе установить общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Иные федеральные органы исполнительной власти (например, Министерство экономического развития и торговли, Министерство природных ресурсов) могут издавать акты, содержащие нормы земельного права, в случаях, предусмотренных земельным зако-

Учитывая, что земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, федеральные нормативные акты по своей юридической силе могут быть ниже нормативных актов субъектов РФ. Например, по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции субъекта РФ.

нодательством и нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ;

4) нормативными правовыми актами законодательных и испол
нительных органов субъектов Российской Федерации. Законы субъ
ектов РФ, принимаемые в соответствии с ЗК РФ и федеральны
ми законами, включаются в состав земельного законодательства.
Органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих
полномочий вправе издавать акты, содержащие нормы земельно
го права, на основании и во исполнение нормативных правовых
актов РФ и законов субъектов РФ. К полномочиям субъектов РФ
в области земельных отношений относятся разработка и реали
зация региональных программ использования и охраны земель,
находящихся в границах субъектов РФ, иные полномочия, не отне
сенные к полномочиям РФ или к полномочиям органов местного
самоуправления.

Нормативные правовые акты субъектов РФ имеют в земельном праве немаловажное значение. В соответствии с положением ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов. Во многих субъектах РФ приняты законы, регулирующие обширный круг земельных отношений, в виде земельных кодексов республик, законов о земле и т. п. Действуют на территории республик, краев, областей, автономных областей и округов и принятые ими нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные виды земельных отношений. Федеральные нормативные акты должны устанавливать основы федеральной политики в области регулирования земельных отношений; ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков и ограничения оборотоспособности земельных участков; условия и порядок пользования землей; должны регулировать отношения по мониторингу земель, ведению государственного кадастра объектов недвижимости, государственному земельному контролю, землеустройству и др. Субъекты РФ должны конкретизировать, детализировать правовое регулирование земельных отношений с учетом социальных, экономических, национальных, культурных, географических и иных особенностей территорий, но в рамках, определенных федеральным законодательством;

5) нормативными правовыми актами органов местного самоуправ
ления РФ. Органы местного самоуправления вправе принимать
акты, содержащие нормы земельного права, на основании и во

исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. В частности, органы местного самоуправления принимают правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разрабатывают местные программы использования и охраны земель.

Иные источники находят не столь широкое применение в земельном праве. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Например, международные договоры могут определять правовое положение в земельных отношениях граждан иных государств. Соглашением между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой от 10 октября 1997 г. определены руководящие принципы совместного использования отдельных островов и примыкающих к ним акваторий на пограничных реках.

Конституционный принцип приоритета норм международного права закреплен и в ст. 4 ЗК РФ, согласно которой, «если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора».

Нормы, регулирующие отношения по поводу земли, можно обнаружить и в соглашениях между государственными органами РФ и ее субъектов. Подобного рода нормативные договоры были заключены с Иркутской, Свердловской, Ростовской областями и др. Что же касается примерных (типовых) договоров (например, Типовые договоры дарения и мены земельными участками, утвержденные письмом Роскомзема от 19 октября 1994 г. № 2-16/1629), то в силу ст. 427 ГК РФ они применяются только в случаях, если есть отсылка в конкретном договоре, заключенном между сторонами, на их условия. Когда же в договоре такой ссылки нет, то примерные условия могут применяться к отношениям сторон в качестве обычаев делового оборота.

Под обычаем понимается сложившееся в течение длительного времени и широко применяемое правило поведения, не предусмотренное законодательством. Например, в ГК РФ (ст. 5) определяется обычай делового оборота как обычай, сложившийся в какой-либо области предпринимательской деятельности.