Принципы - основные исходные положения, руководящие идеи и основные правила деятельности, устройства. Излагаемые в законах основные направления, начала служат стержнем, костяком не только данного закона, не только законодательства о градостроительной деятельности, но и правоприменительной практики в соответствующей области.
Предусмотренные в ст.2 ГрК РФ принципы получают свое полное дальнейшее развитие в последующих статьях и нормах ГрК РФ, где они наполняются конкретным содержанием, проявляются в установлении градостроительных правоотношений. Известны, кроме того, случаи принятия судебных, административных и арбитражных решений на основе принципов законодательства при отсутствии конкретных норм, регулирующих рассматриваемое спорное общественное отношение.
1) Понятие устойчивого развития раскрывается в п.3 ст.1. Оно стало использоваться на Западе два десятка лет назад и особенно активно после всемирной встречи в Рио-де-Жанейро по вопросам охраны окружающей среды и устойчивого развития в 1992 г. Устойчивое развитие получило в качестве постоянной доминанты на экологическом форуме в Иоганнесбурге в 2002 г.
Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440* была утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода РФ к устойчивому развитию, а затем принята соответствующая стратегия.
___________________
* СЗ РФ. 1996. N 15. Ст.1572.
Основной смысл указанного принципа и понятия заключается в обеспечении возобновляемого с точки зрения природных ресурсов, неухудшающегося в смысле экономики, стабильно нарастающего развития. Применительно к градостроительству это означает обеспечение благоприятных неухудшающихся условий жизни человека, что подкрепляется и развивается последующими принципами и предписаниями законодательства о градостроительной деятельности.
2) Проблема учета и баланса факторов имеет принципиальное значение, и в ст.3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. Федеральных законов от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ*) применяется такой же набор, но предусматривается научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства. Есть развитые страны, в которых законодательством отдается приоритет экологическому развитию, а в ряде африканских и южноамериканских стран не скрываются экономические интересы, находящиеся на первом месте по отношению к экологическим.
__________________
* СЗ РФ. 2002. N 2. Ст.133; 2004. N 35. Ст.3607; 2005. N 1 (ч.1). Ст.25.
В комментируемом пункте ст.2 ГрК РФ обращает на себя внимание возможность и необходимость учета "и иных факторов". Это могут быть факторы правового и нравственного порядка, в том числе предусмотренные в других пунктах данной статьи. В различные периоды развития экономики и принятия законов формулируется и решается по-разному перечень как факторов, так и принципов осуществления той или иной деятельности.
3) Забота об инвалидах первой, второй и третьей групп из-за трудового увечья, профессионального заболевания, военной травмы, с детства и др. является проявлением учета социального фактора, предусмотренного в п.2 комментируемой статьи. Доступ к объектам социального и иного (!) назначения должен обеспечиваться всем категориям граждан, но доступ инвалидам вследствие их ухудшенного состояния здоровья должен служить эталоном при осуществлении градостроительной деятельности.
Правовое наполнение данного пункта предусматривается в Федеральных законах от 24 ноября 1995 г. N 181 "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ, от 4 января 1999 г. N 5-ФЗ, от 17 июля 1999 г. N 172-ФЗ, от 27 мая 2000 г. N 78-ФЗ, от 9 июня 2001 г. N 74-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 123-ФЗ, от 29 декабря 2001 г. N 188-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 23 октября 2003 г. N 132-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (ред. 29 декабря 2004 г.), от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ*), от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 211-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 29 ноября 2004 г. N 141-ФЗ)**, в постановлениях Правительства РФ о порядке признания граждан инвалидами.
__________________
* СЗ РФ. 1995. N 48. Ст.4563; 1998. N 31. Ст.3803; 1999. N 2. Ст.232; 1999. N 29. Ст.3693; 2000. N 22. Ст.2267; 2001. N 24. Ст.2410; 2001. N 33 (ч.1); 2001. N 53 (ч.1). Ст.5024; 2002. N 1 (ч.1). Ст.2; 2002. N 22. Ст.2026; 2003. N 2. Ст.167; 2003. N 43. Ст.4108; 2004. N 35. Ст.3607; 2005. N 1 (ч.1). Ст.25.
** СЗ РФ. 2004. N 35. Ст.3607; 2004. N 52 (ч.1). Ст.5276; 2005. N 1 (ч.1). Ст.15; 2005. N 1 (ч.1). Ст.25; 2005. N 1 (ч.1). Ст.37; 2004. N 49. Ст.4840.
4) Разъяснение указанных в комментируемом пункте понятий дается в пп.2 и 8 ст.1 ГрК РФ. Смысл данного принципа видится в том, что при наличии множества предусмотренных в Законе и иных актах документов указанные в комментируемом пункте документы территориального планирования и правила землепользования и застройки являются основополагающими, необходимыми, незаменимыми, обязательными*.
__________________
* См. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.: "Проспект", 2004.
5) Участие граждан базируется на ст.32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст.33 Конституции РФ о праве граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, ст.31 Конституции РФ о праве проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование*.
___________________
* См. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л. А. Окунькова. М.: Юристъ, 2000.
В соответствии с нормами Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в ред. Федеральных законов от 17 мая 1997 г. N 78-ФЗ, от 19 июля 1998 г. N 112-ФЗ, от 12 марта 2002 г. N 26-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 169-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ)* партии, общественные организации, профессиональные союзы, коммерческие и некоммерческие общественные объединения должны действовать на основе российского законодательства и в соответствии со своими уставами**.
____________________
* СЗ РФ. 1997. N 20. Ст.2231; 1998. N 30. Ст.3608; 2002. N 11. Ст.1018; 2002. N 12. Ст.1093; 2002. N 30. Ст.3029; 2003. N 50. Ст.4855; 2004. N 27. Ст.2711; 2004. N 45. Ст.4377.
** См. Комментарий к Федеральному закону "Об общественных объединениях" / под ред. В. В. Лапаевой. М., 2000.
Свобода участия общественности в градостроительной деятельности во многом определяется ее информационным обеспечением (см. ст.56-57 гл.7 "Информационное обеспечение градостроительной деятельности" ГрК РФ и комментарии к ним).
Согласно ст.24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В соответствии со ст.29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" (в ред. Федеральных законов от 6 октября 1997 г. N 131-ФЗ, от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 153-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ)* (согласно ему к засекреченным сведениям не может относиться информация об экологии, угрозах здоровью, нарушениях прав и свобод граждан).
_________________________
* СЗ РФ. 1997. N 41. Ст.4673; 2003. N 27 (ч.1). Ст.2700; 2003. N 46 (ч.2). Ст.4449; 2004. N 27. Ст.2711; 2004. N 35. Ст.3607.
Эти принципы реализуются в нормах Федеральных законов от 20 января 1995 г. N 24 "Об информации, информатизации и защите информации" (в ред. Федерального закона от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ*) и от 19 июля 1998 г. N 113 "О гидрометеорологической службе"**.
_________________________
* СЗ РФ. 1995. N 8. Ст.609; 2003. N 2. Ст.167.
** См. Комментарий к Федеральному закону "О гидрометеорологической службе" / под ред. А. И. Бедрицкого; рук. авт. колл. С. А. Боголюбов. СПб., Гидрометеоиздат, 2003.
В городах федерального значения Москве и С.-Петербурге и ряде субъектов РФ приняты законы об участии жителей в обсуждении градостроительных проектов, в архитектурно-планировочном проектировании и в градостроительстве. Так, в Москве принят Закон г. Москвы от 25 июня 1997 г. N 28-51 "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве"*.
_________________________
* Ведомости Московской городской Думы. N 7 1997.
6) В науке ответственность делится на субъективную (моральную, существующую внутри субъекта ответственности) и объективную (чисто юридическую, наступающую извне). Сопоставление с п.11 комментируемой статьи ГрК РФ свидетельствует, что в п.6 подразумевается перечень субъектов - органов публичной власти, призванных заботиться о благоприятных условиях жизнедеятельности человека.
Под благоприятными условиями жизнедеятельности можно понимать наряду с указанными в комментируемой статье право граждан на выбор местожительства, соблюдение санитарных правил, рациональное размещение рекреационных и оздоровительных учреждений, предприятий социального и культурно-бытового обслуживания населения, доступность мест работы и отдыха.
Предлагаемые характеристики соответствуют ст.42 Конституции РФ о праве каждого на благоприятную окружающую среду. Более точные параметры предусматриваются в законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии, санитарно-эпидемиологическом надзоре, в законодательстве о здравоохранении.
В ходе административной реформы Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649*) и от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"**, федеральными законами "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований"*** осуществляется разграничение градостроительных и иных функций между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
_________________________
* СЗ РФ. 2004. N 11. Ст.945; 2004. N 21. Ст.2023.
** СЗ РФ. 2004. N 21. Ст.2023.
*** СЗ РФ. 2005. N 1 (ч.1). Ст.25.
При этом повышается роль органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, способных учесть его мнение в ходе градостроительной деятельности*.
_________________________
* Уваров А. А. Местное самоуправление в России. М.: Норма, 2005.
7) В этом пункте продолжаются и конкретизируются параметры благоприятных условий жизнедеятельности человека, которые ранее устанавливались государственными стандартами, обязательными к исполнению. Теперь они должны приниматься самими изготовителями продукции и услуг и саморегулируемыми организациями.
В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"* под техническим регламентом понимается документ, который принят международным договором (ратифицированным российским государством в порядке, установленном законодательством), федеральным законом, а в исключительных случаях указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
_________________________
* СЗ РФ. 2002. N 52 (ч.1). Ст.5140.
Целями принятия технических регламентов являются:
- защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
- охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
- предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
С учетом степени риска причинения вреда продукцией, работами в технических регламентах устанавливаются минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, химическую, ядерную и радиационную безопасность, электромагнитную совместимость приборов и оборудования, а также ветеринарно-санитарные и фитосанитарные требования, актуальные для городских и сельских поселений.
В Федеральном законе "О техническом регулировании" предусматривается процедура разработки, опубликования и публичного обсуждения проекта технического регламента, опубликования уведомления о разработке и внесении проекта в Государственную Думу РФ, рассмотрения, экспертизы и принятия федерального закона о техническом регламенте в Федеральном Собрании РФ.
8) Здесь осуществляется дальнейшая расшифровка параметров и требований, предусмотренных в предыдущих принципах законодательства о градостроительной деятельности. Значительная часть указанных здесь требований излагается в Федеральных законах "О безопасности", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О гидротехнических сооружениях", "О борьбе с терроризмом", "О противодействии экстремизму", в иных федеральных законах, в Положении о МЧС России и других министерствах, а также о федеральных службах и федеральных агентствах, утвержденных постановлениями Правительства РФ, в других подзаконных актах.
9) Показательно, что природоохранные требования выделяются в качестве приоритетных среди других принципов законодательства о градостроительной деятельности. Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности делятся на:
общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст.34);
требования в области охраны окружающей среды:
при размещении зданий, строений сооружений и иных объектов (ст.35);
при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст.36);
при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст.37);
при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст.38);
требования при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ст.39);
при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов энергетики; военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники (ст.40, 41);
при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений; при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств (ст.44, 45);
при обращении с отходами производства и потребления; при установлении защитных и охранных зон (ст.51, 52) от негативного биологического (от разведения растений, животных, микроорганизмов) и физического (от шума, вибрации, электрических и магнитных полей) воздействия (ст.50, 55).
Под экологической безопасностью согласно ст.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Многими учеными видится синонимический ряд между понятиями "экологическая безопасность" и "охрана окружающей среды", хотя в ст.72 Конституции РФ они используются порознь*.
_________________________
* См. Комментарий к Федеральному закону "О гидрометеорологической службе" / под ред. А. И. Бедрицкого; рук. авт. колл. С. А. Боголюбов. СПб.: Гидрометеоиздат, 2003.
10) Одним из достоинств нового ГрК РФ является его направленность на сохранение культурного наследия и обеспечение благоприятных природных условий жизни.
Объекты культурного наследия могут быть всемирного, федерального, регионального и местного значения, в зависимости от чего и осуществляется соответствующими органами их признание и установление надлежащего режима охраны и использования. Установление их статуса может осуществляться организациями ЮНЕСКО при ООН, федеральными органами исполнительной власти в области культуры, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в зависимости от масштаба объекта культурного наследия с изъятием или без изъятия из владения физических либо юридических лиц, с передачей либо без передачи прав и обязанностей по сохранению этих объектов.
Соблюдение требований сохранения объектов культурного наследия предусматривается в Федеральном законе от 25 июня 2002 г. N 73 "Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ, 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (ред. 29 декабря 2004 г.)*.
_________________________
* СЗ РФ. 2002. N 26. Ст.2519; СЗ РФ. 2003. N 9. Ст.805; 2004. N 35. Ст.3607.
Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в ред. Федеральных законов от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ*) и ст.95 Земельного кодекса Российской Федерации (в ред. Федеральных законов от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ**) учреждаются государственные природные заповедники, национальные парки, заказники, памятники природы, природные и дендрологические парки, ботанические сады, где запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая территория***. В ряде субъектов РФ и городских мегаполисов действуют свои законы об особо охраняемых природных территориях и объектах.
_________________________
* СЗ РФ. 1995. N 12. Ст.1024; 2002. N 1 (ч.1). Ст.2; 2005; N 1 (ч.1). Ст.25.
** СЗ РФ. 2001. N 44. Ст.4147; 2003. N 27 (ч.1). Ст.2700; 2004. N 27. Ст.2711; 2004. N 41. Ст.3993; 2004. N 52 (ч.1). Ст.5276; 2005. N 1 (ч.1). Ст.15; 2005. N 1 (ч.1). Ст.17.
*** См. Степаницкий В. Б. Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях". М.: Центр охраны дикой природы, 1999.
По Федеральному закону от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ*) вокруг них создаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в составе трех зон. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 (в ред. постановления Правительства РФ от 20 декабря 2002 г. N 909**) утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения.
_________________________
* СЗ РФ. 1995. N 9. Ст.713; 2004. N 35. Ст.3607.
** СЗ РФ. 1996. N 51. Ст.5798; 2002. N 52 (ч.2). Ст.5218.
11) Принцип объективной юридической ответственности присущ всем отраслям права и законодательства и предполагает неотвратимость и всеобщность дисциплинарной, административной, имущественной (гражданско-правовой) и уголовной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области градостроительной деятельности. Раскрытию этого принципа посвящены гл.8 "Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности" (ст.58-62) ГрК РФ (см. комментарии к ней) и другие нормы ГрК РФ.
Правила и требования градостроительной деятельности, за нарушение которых могут наступать различные виды юридической ответственности, устанавливаются не только в ГрК РФ, но и в нормативных правовых актах субъектов РФ, муниципальных образований (органов местного самоуправления).
Так, в Градостроительном кодексе Ленинградской области от 7 июля 1998 г. N 15-оз (в ред. Закона Ленинградской области от 27 марта 2001 г. N 15-оз, от 20 декабря 2002 г. N 59-оз*) предусматриваются обязанности собственника недвижимости получать в порядке, установленном правилами градорегулирования в Ленинградской области, разрешение на разработку проекта для строительства новых и реконструкции, расширения, изменения существующих зданий и сооружений на принадлежащем ему участке, а после согласования и утверждения проекта - разрешение на строительно-монтажные работы; согласовывать свои действия с соседями - собственниками, владельцами, арендаторами и другими пользователями недвижимости в случаях, затрагивающих их интересы.
_________________________
* Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. Вып. 4(28). 1998; N 4. 2001; N 2. 2003.
12) Возмещение вреда в полном объеме является детализацией и одним из видов юридической ответственности как принципа законодательства о градостроительной деятельности. Возмещение вреда предусматривается в ст.59 и 60 ГрК РФ (см. комментарии к ним).
Общие основания ответственности за причинение вреда предусматриваются в ст.1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.
В ГК РФ, регулирующем имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, устанавливаются общие положения о возмещении вреда (ст.1065-1083), положения о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина (ст.1084-1094), возмещении вреда, причиненного вследствие недостатков товаров, работ и услуг (ст.1095-1098), компенсации морального вреда (1099-1101).
