1-2. Единственным законным основанием для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта, за исключением случаев, установленных ГрК РФ, является разрешение на строительство.
Разрешение на строительство регулировалось и в ГрК РФ 1998 г., однако регламентация порядка выдачи разрешения на строительство в ГрК РФ претерпело существенные изменения. Прежде всего, иной смысл вкладывается в само "понятие разрешение на строительство". Так, это не просто документ, дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, но и документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка. В то же время, в отличие от ГрК РФ 1998 г., разрешение на строительство также требуется и для проведения капитального ремонта объекта, но отсутствует необходимость получать разрешение на строительство для благоустройства территории.
В отличие от ГрК РФ 1998 г., согласно которому форма заявления о выдаче разрешения на строительство, порядок и сроки рассмотрения данного заявления, перечень предоставляемых к рассмотрению материалов, форма разрешения на строительство, порядок введения в действие указанного разрешения и срок его действия, а также порядок обжалования отказа в выдаче разрешения на строительство устанавливаются ГрК РФ 1998 г., законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, ГрК РФ детально регламентировал все указанные вопросы. Это объясняется необходимостью установления единого порядка выдачи разрешения на строительство с целью недопущения злоупотребления властью на уровне субъектов РФ, создания действительно единого правового пространства при осуществлении такого рода хозяйственной деятельности.
3. С 1 января 2010 г. не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливается градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях. Введение такой нормы направлено на стимулирование исполнения органами местного самоуправления своей обязанности по принятию правил землепользования и застройки с целью недопущения злоупотреблений со стороны органов местного самоуправления при принятии индивидуальных решений по использованию земельных участков и пресечения хаотической застройки городов и других населенных пунктов.
4-6. ГрК РФ изменена и процедура выдачи разрешений на строительство и четко разграничены полномочия органов различных уровней власти по выдаче разрешений на строительство. Так, по ГрК РФ 1998 г. органы архитектуры и градостроительства готовили документы для выдачи разрешений на строительство, которое выдавалось органом местного самоуправления.
Разрешение на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для которого не устанавливается градостроительный регламент, выдается федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления в соответствии с их компетенцией. Исчерпывающий перечень таких земельных участков установлен в ст.36 ГрК РФ.
В качестве примера можно привести ст.45 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", согласно которой выдача разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, в том числе на ремонт и реставрацию, осуществляется:
- в отношении объектов культурного наследия федерального значения - федеральным органом охраны объектов культурного наследия или его территориальными органами либо в порядке, определяемом договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ. Разрешения на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия выдает Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия*;
_________________________
* Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 301 // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст.2671.
- в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия - в порядке, установленном законом субъекта РФ или муниципальным правовым актом.
Согласно ст.76 Кодекса торгового мореплавания РФ* выдача разрешений на проведение строительных работ в порту осуществляется капитаном морского рыбного или торгового порта. Разрешение на застройку площадей залегания полезных ископаемых в пределах горного отвода выдает Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (п.5.3.3.3 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору).
_________________________
* СЗ РФ. 1999. N 18. Ст.2207.
В остальных случаях разрешение на строительство выдается органами местного самоуправления по месту нахождения земельного участка. В соответствии со ст.8 ГрК РФ выдача разрешений на строительство на территории поселения или городского округа осуществляется соответственно органами местного самоуправления поселения или городского округа, на межселенных территориях - органами местного самоуправления муниципального района.
Из этого правила есть еще одно исключение - разрешение на строительство для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков выдается соответственно уполномоченными федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления. Перечень таких объектов, для размещения которых допускается изъятие, в том числе и путем выкупа, земельных участков определен ст.49 ЗК РФ.
К таким объектам относятся: объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности; объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; объекты, обеспечивающие космическую деятельность; объекты, обеспечивающие статус и защиту государственной границы РФ; линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов.
Так, временные разрешения на строительство блоков атомных станций (АС) гражданского назначения выдаются Госатомнадзором России (Положение о порядке выдачи временных разрешений Госатомнадзора России на строительство блоков атомных станций гражданского назначения РД-04-07-94, утвержденное приказом Госатомнадзора России от 9 марта 1994 г. N 26*). Временное разрешение Госатомнадзора России на строительство блока АС является официальным документом, который разрешает строительство конкретного блока АС и устанавливает условия, при которых строительство блока разрешено. Временное разрешение на строительство выдается Госатомнадзором России отдельно на каждый блок АС.
_________________________
* Российские вести. 1994. 29 марта.
В связи с тем, что ГрК РФ установил новый порядок выдачи разрешения на строительство и исключил такое понятие, как территории объектов градостроительной деятельности особого регулирования, постановление Правительства РФ от 10 марта 2000 г. N 221 "Об утверждении Правил выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения"* не подлежит применению.
_________________________
* СЗ РФ. 2000. N 12. Ст.1297.
7-10. ГрК РФ установил исчерпывающий перечень документов, необходимых для получения разрешения на строительство.
В числе таких документов указан градостроительный план, форма которого устанавливается Правительством РФ. До установления Правительством РФ такой формы (но не более чем через пять лет со дня введения ГрК РФ) для получения разрешения на строительство застройщик предоставляет в уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган кадастровый план земельного участка (ч.1 ст.4 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"). В связи с тем, что в таком случае проектная документация разрабатывается на основе архитектурно-планировочного задания, то, соответственно, для получения разрешения на строительство необходимо предоставлять в уполномоченный орган также и архитектурно-планировочное задание.
Для получения разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства при подготовке схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта необходимо исходить из требований градостроительного плана земельного участка, до утверждения формы градостроительного плана земельного участка Правительством РФ - руководствоваться действующими градостроительными и строительными нормами и правилами.
11-15. ГрК РФ закрепил порядок действий органов, уполномоченных на выдачу разрешений на строительство, с момента поступления заявления о выдаче разрешения на строительство до момента выдачи такого разрешения. При этом установлен исчерпывающий перечень оснований, по которым застройщику может быть отказано в выдаче разрешения на строительство.
Из анализа ч.7, 9, 13 комментируемой статьи следует, что при поступлении заявления о выдаче разрешения на строительство индивидуального жилищного объекта уполномоченный орган должен проверять на соответствие требованиям градостроительного плана не проектную документацию, а схему планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта.
В случае, если в соответствии с Федеральным законом "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" для получения разрешения на строительство предоставлялся не градостроительный, а кадастровый план земельного участка, а также архитектурно-планировочное задание, на основе которого разрабатывалась проектная документация, то орган, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство, проверяет соответствие проектной документации архитектурно-планировочному заданию, а не требованиям градостроительного плана. Соответственно, уполномоченный орган не может отказать в выдаче разрешения на строительство по такому основанию, как несоответствие проектной документации требованиям градостроительного плана, но может отказать при несоответствии такой документации архитектурно-планировочному заданию. В указанной ситуации может быть отказано в выдаче разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства, если схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта не соответствует действующим градостроительным и строительным нормам и правилам. При этом получения архитектурно-планировочного задания и подготовки проектной документации не требуется.
Важное значение имеет закрепление в ГрК РФ возможности выдачи разрешения на отдельные этапы строительства, реконструкции. При этом под этапами строительства, реконструкции следует понимать достаточно широкий круг работ. Это могут быть подготовительные работы, например, связанные со сносом сооружения для нового строительства, или демонтаж отдельных конструкций при реконструкции, земляные работы по устройству котлованов, устройство фундаментов, строительство отдельных блоков объекта и т.д. Соответственно, получение разрешения на выполнение отдельных этапов строительства, реконструкции должно осуществляться по процедуре, предусмотренной комментируемой статьей. В связи с тем, что ГрК РФ урегулировал данный вопрос, не подлежит применению Примерное положение о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ, утв. приказом Минстроя РФ от 3 июня 1992 г. N 131, предусматривающее иной порядок получения разрешения на выполнение указанных видов работ.
16. Согласно ч.16 комментируемой статьи форма разрешения на строительство устанавливается Правительством РФ. До ее утверждения разрешения на строительство выдаются по форме, принятой законом и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ч.1 ст.8 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"). При этом разрешение на строительство должно выдаваться с учетом особенностей, установленных ГрК РФ (например, срок действия разрешения на строительство, возможность выдачи разрешения на отдельные этапы строительства, реконструкции). Следует отметить, что ни ГрК РФ, ни Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" не предусматривают обязанности и необходимости замены после утверждения формы разрешения на строительство Правительством РФ ранее выданных разрешений на строительство.
17. Согласно ГрК РФ 1998 г. разрешение на строительство не требовалось, если работы по строительству и реконструкции объектов недвижимости не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности зданий, строений и сооружений, а также в случае возведения временных зданий, строений и сооружений на площадках, необходимых для строительных работ. Определение перечня объектов, для строительства которых не требуется разрешение на строительство, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. ГрК РФ значительно расширил перечень случаев, когда разрешение на строительство не требуется.
Следует отметить, что в случае, когда разрешения на строительство не требуется, строительство или реконструкция не могут осуществляться хаотично, по собственному усмотрению застройщика. Прежде всего любое строительство, реконструкция, ремонт должны осуществляться в соответствии с техническими регламентами (до их принятия - строительными нормами и правилами и иными нормативными правовыми актами), а также градостроительными регламентами, в том числе предельными параметрами допустимого строительства.
Например, в соответствии с Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"* строительство на земельных участках, предоставленных для ведения садоводства, дачного хозяйства, должно осуществляться в соответствии с проектом организации и застройки садоводческого или дачного некоммерческого объединения.
_________________________
* СЗ РФ. 1998. N 16. Ст.1801.
Нормативы организации и застройки территории таких объединений устанавливают органы местного самоуправления. Основными нормативами организации и застройки территории являются: количество и размеры подъездных и внутренних дорог; минимальные расстояния между зданиями, строениями, сооружениями и границами земельных участков, тип источников водоснабжения, техническая характеристика инженерного обеспечения территории такого объединения, перечень необходимых противопожарных сооружений, перечень мероприятий по охране окружающей среды и т.д. (ст.33). Проект организации и застройки территории утверждается органом местного самоуправления. При разработке проекта организации и застройки территории садоводческого некоммерческого объединения необходимо руководствоваться СНиП 30-02-97 "Планировка и застройка территорий садоводческих объединений граждан, здания и сооружения", утв. постановлением Госстроя РФ от 10 сентября 1997 г. N 18-51.
В п.3 ч.17 комментируемой статьи под строениями и сооружениями вспомогательного характера следует понимать любые постройки за исключением основного здания (например, жилого дома на земельном участке, принадлежащем гражданину), которые, как правило, предназначены для обслуживания основного здания либо имеют вспомогательный характер. Например, сарай, баня, летняя кухня, иные надворные постройки, теплицы, парники, навесы и т.д.
Следует отметить, что перечень объектов, для строительства, реконструкции, капитального ремонта которых не требуется разрешения на строительство, указанный в ГрК РФ, не является исчерпывающим. Субъекты Российской Федерации могут определять и иные объекты, для строительства которых не требуется разрешение на строительство.
18-21. ГрК РФ отменил регистрацию органами местного самоуправления разрешения на строительство. В то же время орган, выдавший разрешение на строительство, в течение семи дней со дня выдачи разрешения на строительство направляет копию материалов инженерных изысканий и проектной документации, представленных на получение разрешения на строительство, в орган местного самоуправления городского округа или муниципального района, на территории которого строится, реконструируется или ремонтируется объект, для размещения их в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (в дело о застроенных или подлежащих застройке земельных участков) (глава 7 ГрК РФ).
Срок действия разрешения на строительство также существенно отличается от срока, который был установлен ГрК РФ 1998 г., - 3 года. Связано это с тем, что ранее установленный срок не учитывает особенностей объектов, для строительства, реконструкции, капитального ремонта которых выдается разрешение на строительство. Именно по этой причине ГрК РФ закрепил, что разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства.
В связи с тем, что для индивидуального жилищного строительства не разрабатывается проектная организация, следовательно, и проект организации строительства, то срок действия разрешения на строительство в таких случаях выдается на 10 лет. Разрешение на строительство может быть продлено на основании заявления заказчика. Но в целях пресечения возможных злоупотреблений со стороны застройщика в продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи заявления о продлении такого срока (т.е. не менее, чем за 60 дней до истечения срока действия такого разрешения).
Поскольку в Проекте организации строительства объекта, являющегося разделом проектной документации, указывается срок строительства, то для возможности продления строительства требуется внесение изменений в данный раздел проектной документации. В таком случае и продлять разрешение на строительство уполномоченный орган должен на указанный срок. В отношении индивидуального жилищного строительства ГрК, к сожалению, не указывает срок продления разрешения на строительство. Это может создать определенные трудности на практике, когда органы будут вынуждены каждый раз продлять срок действия разрешения на строительство на 10 лет, поскольку это может привести к злоупотреблениям со стороны граждан, затягивающих ввод дома в эксплуатацию с целью избежания налогообложения на недвижимость.
Аннулирование разрешения на строительство приводит к невозможности осуществления работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту. Так, например, ст.13 Федерального закона "О безопасности гидротехнических сооружений" предусматривает, что эксплуатация гидротехнического сооружения и обеспечение безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано (в том числе гидротехнического сооружения, находящегося в аварийном состоянии), а также гидротехнического сооружения, которое подлежит консервации или ликвидации, и гидротехнического сооружения, которое не имеет собственника, осуществляются в соответствии с Положением, утвержденным Правительством РФ.
Положение об эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечении безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющего собственника, утверждено постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. N 237*. Безопасность гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано (в том числе гидротехнического сооружения, находящегося в аварийном состоянии), обеспечивается собственником гидротехнического сооружения или эксплуатирующей организацией в соответствии с предписанием органа государственного надзора. Собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация в соответствии с предписанием органа государственного надзора разрабатывает и выполняет мероприятия по устранению причин, приведших к аннулированию разрешения на строительство и эксплуатацию гидротехнического сооружения.
_________________________
* СЗ РФ. 1999. N 10. Ст.1249.
22. Часть 22 комментируемой статьи устанавливает, что порядок выдачи разрешений на строительство на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, может определяться Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В связи с этим необходимо отметить два момента. Первое - ГрК устанавливает возможность принятия такого порядка. В случае, если Правительством РФ или органами государственной власти субъектов РФ не установлен особый порядок выдачи разрешения на строительство, то такое разрешение должно выдаваться с соблюдением процедур, предусмотренных комментируемой статьей. Второе - органы государственной власти субъектов РФ могут устанавливать порядок выдачи разрешения на строительство как для органов исполнительной власти субъектов РФ, так и для органов местного самоуправления.
В качестве примера можно указать Правила принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, утв. постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. N 306 (в ред. от 1 февраля 1905 N 49)*.
_________________________
* СЗ РФ. 1997. N 12. Ст.1442; 2005. N 7. Ст.560.
23. Порядок выдачи разрешений на строительство объектов, составляющих государственную тайну, регулируется Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" (с изм. от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ*). Статья 27 данного Закона предусматривает, что допуск предприятий, учреждений и организаций к работам, связанным с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с выполнением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны, осуществляется путем получения ими в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, лицензий на проведение работ со сведениями соответствующей степени секретности.
_________________________
* СЗ РФ. 1997. N 41. Ст.8220-8235; 2004. N 35. Ст.3607.
Лицензия на проведение таких работ выдается на основании результатов специальной экспертизы предприятия, учреждения и организации и государственной аттестации их руководителей, ответственных за защиту сведений, составляющих государственную тайну, расходы по проведению которых относятся на счет предприятия, учреждения, организации, получающих лицензию. Действует Положение о лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. N 333 (с изм. от 17 декабря 2004 г. N 807*).
_________________________
* СЗ РФ. 1995. N 17. Ст.1540.
