Види методів державного управління

Різноманіт­ність конкретно використовуваних у державному управ­лінні засобів (методів) реалізації завдань і функцій держав­них органів роблять актуальною проблему їх класифікації.

У зв'язку з тим, що конкретних прийомів, які застосо­вуються для впливу на керовані об'єкти, дуже багато (про це достатньою мірою добре свідчить аналіз Указу Прези­дента України від 21 червня 1994 р. " Про невідкладні захо­ди щодо посилення боротьби зі злочинністю"), проблема класифікації методів полягає у визначенні критеріїв, ґрунтуючись на яких можна звести ці прийоми до однорідних груп.

Враховуючи, що вибір критерію багато в чому залежить від мети і завдань, які стоять перед дослідником, в юри­дичній літературі можна знайти найрізноманітніші варіан­ти класифікацій. Так, Ю. Козлов поділяє їх на дві групи:

позаекономічного (прямого) й економічного (непрямого) впливу; А. Лунєв — на чотири: морально-політичні, економічні, організаційні, адміністративно-директивні;

Г. Атаманчук — також на чотири: морально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні, адміністративні. Існують і інші підходи, коли виділяють методи одноосібні, колегі­альні, колективні, комбіновані тощо.

Усі перелічені класифікації мають на меті: розмежувати й згрупувати засоби, прийоми, способи впливу на свідо­мість і поведінку людей у процесі державного управління. Тому вони, безумовно, корисні й, до певної міри, ефек­тивні. Проте необхідність впливу не є за своєю природою суб'єктивістською чи довільною. Вплив завжди здійсню­ється через необхідність задоволення об'єктивних потреб. Тому і засоби, які використовуються для такого задоволення, об'єктивно зумовлені.

Отже, потреби процесу управління є важливим критері­єм класифікації методів управління. У найбільш загально­му вигляді ці потреби можна поділити на три види потреб:

переконувати, заохочувати, примушувати.

Потреба переконувати полягає у використанні еконо­мічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністра­тивних, організаційних, психологічних засобів.

Потреба заохочувати передбачає використання цих же (економічних, політичних, моральних, ідеологічних, адмі­ністративних, організаційних, психологічних) засобів.

Потреба примушувати також передбачає використання саме цих засобів (економічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністративних, організаційних, психоло­гічних).

Відмінність полягає тільки у цільовій спрямованості при конкретному застосуванні того чи іншого прийому й в інтенсивності використання тієї чи іншої групи прийомів.

Отже, йдеться про три найзагальніші, найуніверсальніші, а в теоретичному розумінні найкраще визначені й де­терміновані методи державного управління: переконання, заохочення і примус.

Дана позиція визнається усіма адміністративістами і дискусії з цього питання практично не ведуться (окрім проблеми співвідношення переконання й заохочення).

Останніми роками відомі вчені-адміністративісти (Ю. Козлов, Л. Коваль) дедалі частіше звертаються до кла­сифікації методів управління на адміністративні (позаеко­номічні, прямого керівного впливу) й економічні (непрямого керівного впливу). Як критерій у даному випадку ви­користовується вид конкретних засобів, які застосовують­ся при розв'язанні управлінських завдань.

Адміністративні методи — це засоби впливу на діяль­ність підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян з боку органів управління шляхом прямого вста­новлення їх обов'язків, шляхом наказу, що спирається на владні повноваження і стан підпорядкування. Це одно­сторонній вибір органом управління способу вирішення завдання чи конкретного варіанта поведінки об'єкта управління.

При використанні адміністративних методів орган уп­равління прямо приписує керованому, що він повинен ро­бити. Тут найрельєфніше виявляється природа державного управління, що насамперед характеризується відносинами влади і підлеглості.

Позаекономічний характер даних методів означає, що реальним об'єктом управління є свідомо-вольова поведін­ка керованих (чи то громадянин, чи то підприємство). При цьому використовуються необхідною мірою засоби пере­конання й примусу.

Економічні методи — це такі способи впливу на пове­дінку трудових колективів, посадових осіб і громадян, які орієнтуються не на прямий, а на непрямий вплив.

Застосування економічних методів означає утворення таких економічних умов, які викликають зацікавленість у виконанні певної роботи, у підвищенні продуктивності праці. Тут не приписується прямо, що і як слід робити.

Суб'єкт управління досягає належної поведінки керо­ваних шляхом впливу на їх матеріальні інтереси. З цією метою однаковою мірою можуть використовуватися й пер­спективи матеріальних переваг, й загрози матеріальних санкцій.

Цей аналіз свідчить про те, що ці методи дають най­більший ефект при комплексному використанні з ураху­ванням конкретної управлінської мети. У зв'язку з цим не­обхідно підкреслити, що поширене нині конструювання особливих, протилежних адміністративним, економічних методів не відповідає реальним потребам виконавчої влади і стану, який склався в галузі державного управління.

На жаль, незважаючи на вищевикладені обставини, у засобах масової інформації на публіцистичному рівні до­сить активно пропагується ідея необхідності вже сьогодні повністю відмовитися в державному управлінні від методів адміністративного характеру на користь економічних важелів впливу на суспільні відносини. Як аргумент на захист даної позиції наводиться стимулююча сила цих важелів.

Необхідно зазначити, що стимулююча сила й призна­чення економічних методів очевидні. Проте не можна об­межуватися лише подібною констатацією, тому що все врешті-решт залежить від їх практичного використання. Практика ж свідчить, що за допомогою таких методів не завжди досягається необхідна мета. По суті, орієнтація на їх широке застосування, на витіснення ними адміністра­тивних методів нічого істотного в 60—90-і роки не дала. Як самоціль економічні методи не спрацювали. Не спрацьо­вують вони й нині. Якби все було так, як уявляють їх при­хильники, то їх застосування неодмінно призвело б доходів примусу, підвищення їх ефективності аж до повної реалізації принципу невідворотності покарання за скоєне

правопорушення.

Через це захист правових відносин у даних галузях за­безпечується, крім використання інших можливостей, вже існуючими видами державного примусу.

Серед усіх видів примусу найбільшою питомою вагою, високою мобільністю і здатністю адаптуватися до конкрет­них умов і потреб держави виділяється адміністративний примус. Так, застосування заходів адміністративного впливу передбачене навіть за скоєння кримінальних пра­вопорушень (див.: ст. 51 КК).

За своєю соціально-правовою природою адміністратив­ний примус є органічною складовою державного примусу.

Адміністративний примус — це владне, здійснюване в односторонньому порядку і в передбачених правовими нормами випадках застосування від імені держави до суб'­єктів правопорушень, по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодо право­порушень, по-третє, заходів відповідальності за порушен­ня нормативно-правових положень.

Серед його заходів є суто адміністративні, найбільш рельєфні, що не мають аналогів серед інших видів держав­но-примусового впливу. Це, наприклад, відшкодоване ви­лучення предмета, що був засобом чи безпосереднім об'­єктом адміністративного правопорушення (ст. 28 КпАП);

зобов'язання прилюдно попросити вибачення у потерпі­лого (ст. 241 КпАП)-, утворення тимчасових надзвичайних органів з передачею їм функцій органів державної вико­навчої влади і місцевого самоврядування одночасно на те­риторіях, де введено надзвичайний стан (ст. 19 Закону " Про надзвичайний стан") та ін.

Є й такі, що близькі за зовнішніми ознаками до заходів кримінального чи цивільно-правового примусу. Наприк­лад, це штраф, який визначається кримінальним (ст. 32 КК) і адміністративним (ст. 27 КпАП) законодавством як грошове стягнення, а цивільним законодавством як вид забезпечення виконання зобов'язань (ст. 178 ЦК). Проте у перелічених видів грошового штрафу відмітні як правова природа, так і юридичні умови й наслідки їх застосування. Саме тому всі види штрафів, які застосовуються у відпо­відних сферах державного примусу, наділяються додатко­вими характеристиками, що дозволяють правозастосовнику безпомилково розрізняти штрафи кримінально-правові, цивільно-правові, адміністративно-правові.