ПРАКТИКУМ. ? России новое административно-территориальное деление основывалось на дистриктах, включавших до 2 000 тяглых дворов (то есть. ? России новое административно-территориальное деление основывалось на дистриктах, включавших до 2 000 тяглых дворов
6. Создание и деятельность Системы аккредитации измерительных лабораторий. Основная цель Системы – установление единых требований по оценке технической компетентности различных типов измерительных лабораторий (аналитических, по сертификации СИ, радиационного контроля, неразрушающего контроля и т.д.) на право поверки СИ, калибровки СИ, аттестации МВИ. 7. Реализация федеральной целевой инновационной научно-технической программы «Сертификация и метрология», утверждённой Правительством РФ. 8. Совершенствование контроля СИ вне сферы ГМКиН – дальнейшее развитие Системы сертификации СИ и Российской системы калибровки. Большое значение придаётся внедрению, в том числе в России, системы сертификатов Международной организации законодательной метрологии (МОЗМ), что позволит существенно сократить затраты на повторные испытания импортируемой в страну измерительной техники и сроки её ввода в эксплуатацию. 9. Углубление международного сотрудничества в области метрологии. При осуществлении международного сотрудничества преследуются следующие основные цели: - изучение передового зарубежного и международного опыта и его использование в отечественной метрологической деятельности; - внедрение отечественных норм и правил по метрологии, по которым Россия занимает передовые позиции, в соответствующие международные документы; - всемерное содействие методами метрологии процессам интеграции экономики страны в мировую экономику.
Рекомендуемая литература Основная: 1. И.М.Лифиц, «Стандартизация, метрология и сертификация», М., «ЮРАЙТ», 2007. 2. Г.Д.Крылова, «Основы стандартизации, сертификации, метрологии», М., «ЮНИТИ», 2005. 3. А.Г.Сергеев, В.В.Крохин Метрология, М.,»Логос», 2002.
Дополнительная: 1. М.В.Сытова, Е.Н.Бекина, «Стандартизация, метрология, сертификация», ч.1, М., 2010. 2 А.Г.Сергеев, М.В.Латышев, «Сертификация», «Логос», 2001. 3 Ю.В.Димов, «Метрология, стандартизация и сертификация», ПИТЕР, 2006. 4. Основополагающие стандарты по стандартизации, сер тификации и метрологии. 5. Действующие национальные стандарты на товары, методы отбора проб, методы испытаний. 6. Концепция по национальной стандартизации. Ростехрегу- лирование, 2006. 7. ГОСТ Р 51074 – 2003. Продукты пищевые. Информация для потребителя, М., ИПК, Издательство стандартов. Е.В. Алексеева «Использование европейского опыта управления государством при Петре I»//Вопросы истории. 2006. № 2. С.15. Алексеева Е. В. - кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Института истории и археологи Уральского отделения РАН. Российская государственность неоднократно переживала периоды активного реформирования. Революционные и консервативные, воплощенные и незавершенные переустройства роднит одно: в значительной степени все они совершались или благодаря, или наперекор влиянию извне, а значит, внешний фактор как таковой важен для понимания процесса государственного строительства в России. " Россия была слишком близко расположена к Европе, она была слишком сродни нам по крови и по религии, чтобы не подхватить в один прекрасный момент заразу нашей цивилизации", - писал классик французского славяноведения XIX столетия А. Леруа-Болье1. Для самой России обращение к западному опыту модернизации было способом " вновь вернуть себе качество европейской державы, утраченное в эпоху монгольского нашествия", - полагает современная французская исследовательница Э. Д'Анкосс. В XVII в. вхождение русского государства в европейское русло цивилизационного развития было медленным и фрагментарным. Инновации распространялись преимущественно на военную, торговую, ремесленную области, не проникая в сферу государственного управления. Поэтому институциональные перемены в этой области, происходившие в первой четверти XVIII в., можно оценивать не только как петровский " прорыв в современность", но и как первый прецедент проевропейски ориентированной государственной политики. В процессе преобразования высшего, центрального и местного аппарата управления Петр I внимательно изучал его зарубежные аналоги. Начало этому было положено еще во время Великого посольства в Европу в 1697- 1698 гг., где молодой царь познакомился с коллегиальной системой управления. Применительно к России эта тема впервые возникла в " предложениях о правильной организации" русского правительства, поданными Френсисом Ли Петру I по просьбе последнего во время его пребывания в Англии в 1698 году. Однако системному внедрению нового порядка в российскую административную практику предшествовали многолетние предварительные перемены, начавшиеся вскоре после возвращения царя на родину. В деле государственного реформирования молодой царь в большей степени шел за требованиями жизни, нежели безрассудно ломал традиционную систему. Петр поддержал курс на перемены в Боярской думе, начавшиеся еще в последние годы царствования Алексея Михайловича. Уже тогда Боярская Дума в полном составе собиралась преимущественно по торжественным случаям, а роль постоянно действующего учреждения постепенно переходила к Ближней Думе, реально решавшей дела управления и законодательства. В отличие от полного боярского синклита Ближняя Дума состояла из лиц, которых Алексей Михайлович призывал для совета, не считаясь с их породой. В ранние годы царствования Петра I эта тенденция получила свое дальнейшее развитие. Численность Думы сокращается (на ее заседаниях в 1700 - 1701 гг. присутствовало уже не более 40 членов, хотя десятилетием раньше в ней заседало 182 человека), меняется ее социальный состав: аристократическое учреждение стало пополняться представителями неродовитого дворянства и приказных дельцов. Происходит типичный для ранней модернизации процесс появления и укрепления на политической сцене новой элиты. С конца 1690-х годов пожалование в прежние чины практически прекратилось. Последний окольничий и стольник упоминаются в документах 1740 г., последний русский боярин умер в 1750 году. Таким образом, не реставрируемые более средневековые механизмы достижения верхушки социальной иерархии ломаются, погребая под своими руинами старое поколение московского боярства. Административная реформа началась с создания в 1699 г. особого ведомства городов во главе с московской ратушей. Указ 30 января 1699 г. изымал купцов и посадское население городов в финансовом, полицейском и судебном отношениях из ведения воевод и приказов и передавал их в новый коллегиальный орган, расположенный в Москве - Бурмистерскую палату. (С 1700 г. - ратуша). В городах создавались подчиненные ратуше выборные бурмистерские (земские) избы. Земские старосты, таможенные и кабацкие головы были переименованы на голландский манер в земских бурмистров и таможенных и кабацких бурмистров. Указ вводил в городах самоуправление - купечество, ремесленники и мелкие торговцы каждого города получили право выбирать бурмистров из своей среды. При этом поначалу городское население, согласившееся на создание новых учреждений, должно было платить налоги в двойном размере. Большинство горожан не спешило искать преимуществ такого " дорогого" самоуправления. Петр быстро скорректировал допущенную им ошибку и в октябре 1699 г. двойной оклад был отменен, а выборы бурмистра стали обязательными. Эта реформа, имевшая (как и большинство петровских реформ) в своей основе финансовую подоплеку, должна была обеспечить более исправное поступление прямых налогов и косвенных сборов с городского населения. Само учреждение ратуши было подкопом под основы существования традиционной системы финансовых Приказов. В совокупности в Бурмистерскую палату отошли финансовые функции 13 Приказов. Ратуша выполняла функции " центральной кассы" государства вплоть до губернской реформы 1708 - 1710 годов. Городская реформа представляла собой попытку создания эффективной связи между центром и городами путем учреждения коллегиального административного органа - ратуши. Ратуша должна была не только реально контролировать деньги, стекавшиеся в столицу со всей страны, но и концентрировать финансы, ранее рассеянные по разным Приказам. Впервые в русской истории административные отношения проектируется в соответствии с европейской управленческой практикой. Рассматривая модернизационные процессы - длительные, неравномерные, порой теряющиеся в толще исторической жизни - можно явственно различить детали, свидетельствующие не только о следовании страны в общем фарватере европейской модернизации, но и прямо копирующей ее отдельные фрагменты. В Россию с особым рвением везли идеи, обещавшие денежную прибыль. Хрестоматийна история Курбатова, дворецкого боярина Шереметева, который, путешествуя со своим барином за границей, живо заинтересовался идеей гербового сбора, распространившегося в Европе по примеру Голландии (в Пруссии с 1682 г., в Чехии с 1686 г., в Англии с 1694 года). По возвращении домой Курбатов отправил Петру I в 1699 г. " подметное письмо", в котором предлагал ввести " орленую" бумагу. Уже с начала 1700 г. все частные акты в России предписывалось писать на гербовой бумаге, как это было принято в странах Западной Европы. От оформления документов на гербовой бумаге ожидалась немалая государственная прибыль. Реально за девять лет средний доход от гербового сбора составил 13737 рублей. Благодаря введению гербовой бумаги государство сосредоточивало в своих руках и нотариальные дела. На европейский манер в 1702 г. специальными указами реформировалась вся система делопроизводства. В отличие от традиции XVI-XVII веков теперь требовалось " писать на листовой бумаге, а по прежнему обыкновению на столпцах не писать для того, чтоб в приказах всякие дела были в переплете в книгах, а не в столпах. Губернская реформа 1708 - 1710 гг. перечеркнула все результаты городской реформы. Система городского управления была разрушена. Земские избы подчинены губернатору, а московская ратуша осталась высшей инстанцией городского управления только для московской губернии. Новая реформа местного управления также была попыткой Петра I преобразовать государственный аппарат России на современных бюрократических началах и по " иноземным" (шведско-немецким) образцам. Губернии разделялись на провинции, а провинции на дистрикты. Под начальство губернатора были поставлены: обер-комиссар (ответственный за денежные сборы), обер-провиант (хлебное обеспечение), обер-комендант (главнокомандующий войсками округа) и ландрихтер (представитель высшей судебной инстанции в губернии). Коменданты городов, державшие в своих руках все ветви власти, подчинялись по каждой отдельной отрасли соответствующему губернскому начальнику. Подоплекой новой реформы стало расширение государственной территории и частые разъезды царя. Развитие новых тенденций в государственной жизни требовало децентрализации управления, рациональной организации административного устройства, укрупнения объектов управления. Реформа разрушила начавшее действовать ведомство ратуши, но также нанесла удар по приказной системе. Приказы или закрылись, или трансформировались в губернские присутственные места московской губернии. В результате проведения губернской реформы архаичный принцип назначения на должность как " государево пожалование" был уничтожен, все должностные лица местного управления стали превращаться в чиновников абсолютной монархии, то есть " государева" служба в соответствии с требованиями модернизации начала трансформироваться в государственную. Вехами этого движения по пути модернизации стало введение присяги на верность государственной службе, появление принципа выслуги и заслуг в качестве основы замещения вакантных должностей, замена денежного и поместного окладного жалованья жалованьем за должность. Одним из следствий губернской реформы было учреждение Сената в 1711 году. Его создание " для отлучек" Петра, мотивировалось шведским прецедентом: Карл XII, занятый в баталиях не один год, поручил управление " Сенату в Стокгольме". П. Н. Милюков, правда, подчеркивал, что сходство это ограничивалось преимущественно внешними чертами, а учрежденный в России Сенат " в сущности мало походил на стокгольмский " riksradet". Истинной же причиной возникновения Сената представляется " вакуум" центральной власти. Если прежде, при традиционной деятельности Приказов, боярская консилия являлась высшей инстанцией центрального правления, то губернская реформа, уничтожив московское " единособранное правление" и передавшая власть восьми областным начальникам, ничего не сделала для согласования новой областной и старой центральной администрации. В 1711 г., одновременно с Сенатом, был учрежден заимствованный у шведской администрации в прибалтийских провинциях институт фискалов. Продолжая процесс реформирования, правительство указом 1713 г. учредило при каждом губернаторе консилиум из 8 - 12 ландратов (советников), выбираемых из среды местного дворянства и назначаемых по представлению губернатора Сенатом. (Должность ландрата была заимствована из Остзейского края). В основе этого решения лежало стремление осуществлять контроль за деятельностью губернаторов. В соответствии с идеями популярного тогда в Европе камерализма предполагалось, что все дела будут решаться губернатором вместе с ландратами коллегиально. В этом " консилиуме" губернатор был не " яко властитель, но яко президент". Однако ландратские коллегии при воеводах практически создать не удалось. За недостачей дворян (уже занятых на службе в армии, на флоте, государственной службе) выбирать ландратов по уездам было некому и не из кого. Назначенные Сенатом ландраты превратились в чиновников, исполнявших отдельные поручения губернаторов. Таким образом, попытка отказа от единоличного управления на местах и следования европейским идеям камерализма в России начала XVIII столетия была мало успешной. Ландрат не стал выборным представителем губернского дворянского общества при губернаторе, а превратился в чиновника особых поручений Сената и губернатора. Несмотря на отторжение инноваций, следование европейским административным ориентирам стало нормой государственных преобразований. По областной реформе 1715 г. уездное и провинциальное административное деление губерний было ликвидировано. Отныне губернии 1708 г. разделялись на доли (около 5536 дворов), находившиеся в ландратском управлении. Согласно январскому указу 1715 г. ландраты вместо советников коллегиального присутствия становились единоличными начальниками над своими долями. " Доля" при этом соответствовала шведскому harad'у, а ландрат - шведскому harads. В окраинных областях управление получало военный характер и сосредоточивалось в руках комендантов и обер-комендантов. Ландраты заменяли комендантов и обер-комендантов в тех городах, где не было гарнизонов. По штатам 1715 г. при губернаторе состояли вице-губернатор (помощник или управляющий частью губернии), ландрихтер (отвечавший за судебные дела), обер-провиантмейстер и провиантмейстеры (сборщики хлебных доходов) и разные комиссары. Под влиянием сведений о деятельности шведских ландфогтов, в 1715 г. ландратам было поручено проведение переписи (" ландратская" перепись 1715 - 1717 годов). Ее неутешительные итоги, показавшие непрекращающуюся убыль населения (а значит, и " налогооблагаемой базы"), привели к идее возмещения убытков за счет внедрения новой - подушной - системы налогообложения. П. Н. Милюков в своем труде, посвященном государственному хозяйству петровской Руси, анализирует проект неизвестного автора, предлагавшего взимать налоги " поголовно", по аналогии с французской практикой поголовного налогообложения la capitation, восстановленной эдиктом 1701 года. Автор также предполагает, что пребывание царя во Франции в 1717 г. могло быть внешним поводом к предоставлению ему " известия о доходах королевства французского" и основанного на нем " нового проекта" податной реформы в России. В итоге, в 1718 г. подворное обложение в России было сменено подушным. Историки неоднозначно оценивают прогрессивность принципа подушного налогообложения. С. Веселовский рассматривал подушную подать, введенную Петром, как регресс по отношению к развитой налоговой системе Руси, созданной в период монгольского завоевания. В ходе ряда реформ 1699 - 1715 гг. Петр распространяет шведскую модель управления на все российские территории (увеличившиеся в ходе Северной войны за счет бывших шведских земель). Пересадка институтов, выстроенных по стандартам европейского камерализма, осуществляется с трудом, русская традиция отторгает новые эталоны властных взаимоотношений. В то же время, правительство твердо придерживается выбранного курса, а европейский источник свежих идей для России дарует новые подсказки решения насущных проблем. В последующие годы диффузия европейских инноваций в сферу государственного управления приобретает системный характер. Классики русской исторической науки показали, что к масштабному заимствованию государственных учреждений Петра привело осознание кризиса административного механизма, созданного в течение первых пятнадцати лет XVIII столетия. " Разочарованный в предпринятых самостоятельных попытках, соблазняемый представленными проектами и во время заграничных путешествий несколько присмотревшийся к западным административным порядкам, Петр постепенно пришел к решению перенести в Россию западные административные учреждения, и центральные, и областные. Объектом особого интереса царя являлось административное устройство Швеции. Причину этого шведский исследователь К. Петерсон видел в том, что Петру требовалась в качестве модели " страна не столько со схожей социально-экономической структурой, сколько с наиболее упорядоченной и унифицированной административной системой". Ни английская, ни голландская, ни прусская, ни французская системы административного управления этим требованиям не отвечали. Кроме того, Петр I полагал, что Швеция ближе всего к России и по своим природным условиям, и по уровню развития. Экономическая система Швеции и России были отчасти похожи, а шведская строго централизованная административная структура являлась отражением абсолютистской формы правления и импонировала русскому царю, заинтересованному в создании в своем государстве системы, направленной на его возвышение, подобно могущественной Швеции, поразившей в XVII в. мир своим подъемом. Шведское устройство казалось тогда образцом во всей Европе. Кроме того, администрация Швеции была знакома России, встретившейся с ней в завоеванных в ходе войны шведских провинциях. Неоценимую помощь в переносе шведского опыта на российскую почву сыграл Г. Фик, хорошо знакомый с административной системой Швеции и привезший в Санкт-Петербург сотни шведских статутов, инструкций и прочих принципиальных документов. Вывезти в 1716 г. эти уникальные информационные материалы из Стокгольма (включая и шведский бюджет на 1715 г.) в условиях Северной войны было делом весьма рискованным. Часть из них была отдана на хранение шкиперам, а часть - зашита в юбки жены Г. Фика. Процесс изучения западной административной системы и ее адаптации к отечественным условиям был длительным и осторожным. Внедрена коллегиальная система в России была лишь через 20 лет после знакомства с нею. Начало работы коллегий растянулось на несколько лет. Взаимосвязанность учреждений вновь выстраиваемой системы приводила к блокированию деятельности сопряженных органов при пробуксовке работы одного из них. Не получая ведомостей с мест, камер- и штате-коллегии не могли составить свои отчеты, останавливая, тем самым, контрольную деятельность ревизионколлегии и Сената. Вопреки распространенному мнению, Милюков полагал, что коллегии были внедрены не для того, чтобы сменить устаревшую приказную систему управления. " Какие-нибудь центральные государственные учреждения необходимо было ввести, чтобы заполнить пустое место; выбора не могло быть между старыми и новыми, так как старых к этому времени уже не существовало". Главными образцами реорганизации центральных административных учреждений в ходе коллежской реформы, начатой в России в 1717 г., оказались государственные институты Швеции эпохи расцвета шведского абсолютизма, времени Карла XI. Апрельский указ 1718 г. официально определял способ устройства коллегий в России: " всем коллегиям надлежит ныне на основании шведского устава сочинить во всех делах и порядках по пунктам; а которые пункты в шведском регламенте неудобны, или с ситуацией сего государства не сходны, и оные ставить по своему рассуждению" 23. В ходе реформы копировались не только количество, внешняя структура учреждений (названия коллегий, титулов и рангов чиновников, порядок бюрократического делопроизводства, отчетности, жалованья, присяги на верность императору), но и сам принцип их устройства. Во-первых, создавались центральные учреждения действительно нового, современного типа, специализировавшиеся на какой-либо одной сфере государственного хозяйства (финансах, военном управлении, юстиции и т. д.). Эти сферы не подчинялись друг другу и распространяли свои действия на территории всей страны без всякого изъятия. Во-вторых, внутреннее устройство учреждений эпохи современности, в отличие от средневековых, организовывалось на началах коллегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников, глубокой специализации канцелярского труда, существования устойчивых штатов служащих, получавших денежное жалование в строго фиксированном размере. Фактически эти принципы, заложенные в фундамент государственного здания, возводимого Петром I в первой четверти XVIII в., до сих пор являются основой современной административной практики. Указ 11 декабря 1717 г. определял штаты коллегий в соответствии с которыми назначались президенты, вице-президенты, советники и асессоры. Канцелярия коллегии возглавлялась секретарем, в ведении которого находился весь ее штат: нотариус, или протоколист, составлявший протоколы заседаний; регистратор, ведший списки входящих и исходящих бумаг; актуариус, хранивший все бумаги; переводчик; канцеляристы; копиисты; курьеры. Особый служитель - вахмистр - вводил в " камору аудиенции" просителей. В коллегиях была правилом очередность выступлений, начиная с младших чинов. И принципы работы, и ее детали часто были прямой копией зарубежного аналога. Предусматривалось, что из порядка двух десятков членов коллегий три или четыре должны быть иностранцами (советник, секретарь, писарь). Не редкостью было и соотношение 50 на 50. К русскому президенту, как правило, назначали вице-президентом иностранца. (Например, в Военной коллегии при президенте князе Меншикове вице-президентом был генерал Вейде, в Камер-коллегии президент князь Д. М. Голицын, вице-президент - ревельский ландрат барон Нирот. А во главе Горномануфактурной коллегии стояло два иностранца: артиллерист Брюс и барон Люберас). Введение новых административных институтов требовало не только знающих новое дело руководителей, но и подготовленных исполнителей. Между тем, в России, как отмечал еще Ключевский, старых приказных кадров было недостаточно, а имеющиеся мало соответствовали деятельности в новых условиях. Для разрешения кадрового кризиса из-за границы для работы в коллегиях приглашались опытные чиновники, специалисты в различных областях. Полторы сотни " охотников для службы в русских колегиях" были наняты бароном фон Люберасом в Германии, Чехии и Силезии. Трудности привлечения большого количества иностранных специалистов непосредственно из-за рубежа привели к другому решению: определению на службу пленных шведов. Однако в результате этих усилий на русскую службу, как выявил Петерсон, было законтрактовано только 14 человек, преимущественно из Германии и из прибалтийских провинций; только три человека были непосредственно из Швеции. В результате, например, в Камер-коллегии штат состоял из 61 русского и 26 иностранцев, при этом жалованье иностранных членов коллегии было выше (на 16 - 30%), чем русских. К. Петерсон отмечает, что жалованье, положенное иностранцам в России, даже превышало жалованье их коллег в самой Швеции. В среднем доля иностранных чиновников в штате коллегий составляла около 10%26. Они должны были заложить основу коллегиальной системы управления и научить русских коллег рутинной практике работы. Подобная тактика привлечения иностранцев для становления нового дела уже использовалась Петром ранее (1699 - 1700 гг.) при комплектовании регулярной армии иностранными офицерами. Таким образом, трансляция опыта и знаний через иностранцев, принимаемых на службу во впервые создававшиеся учреждения, была существенным фактором диффузии европейского административного опыта в России. Напротив, русские кадры (как высокопоставленные, так и рядовые) посылались для обучения административным навыкам за рубеж. Известно, что на протяжении ряда лет царь отправлял многих своих сподвижников (М. Ф. Апраксина, П. А. Толстого, П. П. Шафирова, А. В. Макарова, Ф. С. Салтыкова) в западноевропейские страны знакомиться с работой административных органов. В 1714 г. Петр приказал выбрать из знатных купеческих домов Москвы 15 молодых людей не старше 20 лет для посылки для обучения за рубеж. В 1716 г. 33 молодых подьячих были отправлены в Кенигсберг для изучения немецкого языка с целью последующего использования их в работе коллегий27. Петром I для перевода иностранных узаконений и многочисленных документов, собранных русским правительством, было назначено шесть дьяков. Им было приказано составлять сравнительные таблицы, которые позволили изучить в деталях государственное устройство стран Западной Европы, в том числе и Швеции, органы ее центрального управления, текущую административную и правовую практику. Решению кадровой проблемы собственными силами способствовал (пусть и в перспективе) петровский указ 23 марта 1714 г. о единонаследии. В. О. Ключевский высказывался против его истолкования как-будто он был навеян европейским законодательством о майорате, но он же указывал, что Петр наводил справки о правилах наследования в Англии, Франции, Венеции. Известно, что Я. Брюс доставил Петру " краткое описание законов (или правил) шкоцких, агленских и францужских о наследниках (или первых сынах)". Указ устанавливал не майорат, а единонаследие, лишая всех дворянских сыновей, кроме одного из них (не обязательно старшего), права на долю отцовского наследства, обрекая остальных на поиски службы как источника пропитания (" принуждены будут хлеба своего искать службою, учением, торгами"). Попытки Петра, опять же используя шведский опыт, создать подготовительную систему, которая бы обеспечивала подрастающими кадрами (юнкерами) коллегии не привела к желаемым результатам, поскольку в России еще не была создана элементарная светская образовательная система, способная поставлять минимально обученные кадры, а русское дворянство считало канцелярскую работу ниже своего достоинства. Задача комплектования государственных учреждений подходящими кадрами стояла на протяжении всего XVIII столетия. Иностранцы, служившие в коллегиях, плохо знали русский язык, и большинство из них не имело представления о той шведской системе, которую они должны были внедрить в России. Большие расходы на содержание коллегий, особенно на выплаты иностранцам, привели к сокращению их количества (по некоторым данным до 20 человек в 1722 г.), когда выяснилось, что ожидаемые результаты учреждения коллегиальной системы по шведскому образцу не оправдались. Права, полномочия и распределение обязанностей между коллегиями в России приобретали и некоторые самостоятельные черты. Российские особенности потребовали корректировки состава и функций коллегий: существование в России развитой системы вотчинного землевладения вызвало учреждение Вотчинной коллегии. Также была создана Юстиц-коллегия, которой не существовало в Швеции. В России был образован Главный магистрат - центральный орган управления делами городов, в котором у шведских городов с развитым самоуправлением не было необходимости. В 1721 г. была открыта еще одна коллегия " домашнего происхождения" - Святейший Синод. Вопрос о способности русских реформаторов предлагать собственные решения назревших проблем или о степени " творческой переработки" зарубежных образцов издавна является дискуссионным в исторической литературе. Милюков полагал, что административная и податная реформа последних лет царствования Петра I была заимствованием в своих исходных точках, но не в своем осуществлении. Приспособление к условиям русской финансовой и административной практики так далеко увело ее от исходных пунктов, что она, в конце концов, сохранила мало общего со своими образцами. Заимствования в большей степени отразились на формальной, технической стороне дела: была учреждена шведская коллегиальная структура, но она претерпела значительные изменения, приспосабливаясь к русскому Сенату; российское государство было разбито на новые областные единицы - провинции, но в жизни от властей " герада" остался земский комиссар с совершенно изменившейся компетенцией, а шведский приход оказался вовсе неприменим к отечественным условиям. Подход к введению новой податной системы также был инициирован зарубежным опытом, но " разработка реформы была совершенно самостоятельна, сознательно скрывалась от иностранцев и произведена была в теснейшей связи с практикой старого русского бюджета". М. Богословский также категорично утверждал: " менее всего можно упрекнуть Петра в намерении рабски копировать заграничные учреждения". Петру принадлежала мысль о создании не просто регламентов каждого учреждения, а целостной иерархии регламентов. По указанию Петра I и при его непосредственном участии был создан не имевший аналогов в Европе документ - " Генеральный регламент" (учрежденный 28 февраля 1720 г.), содержавший самые общие принципы и установки деятельности всех учреждений и чиновников. В Швеции, давшей России образец коллежской реформы, подобный документ появился лишь через 50 лет. Одновременно с формированием коллежской системы и в тесной связи с ней осуществлялась реформа местного управления - вторая губернская реформа (1718 - 1719 годов). За основу местной реформы также был взят шведский образец - трехступенчатая система управления, восходившая в истоках к древнегерманской эпохе. Предполагалось перенести на русскую почву трехступенчатое государственное устройство Швеции в форме, в какой оно сложилось к концу XVII в. при Карле XI. По второй областной реформе решено было заимствовать все областные финансовые инстанции Швеции, за исключением базовой - кирхшпиля. Основанная на выборном самоуправлении крестьян нижняя ступень шведской системы областного управления была решительно отвергнута. " Петр был убежден, что все управление в России должно осуществляться, во-первых, из центра, и, во-вторых, без какого-либо участия церкви". В России новое административно-территориальное деление основывалось на дистриктах, включавших до 2 000 тяглых дворов (то есть, дистрикт в России оказался значительно большим по размеру, нежели герад в Швеции). По замыслу Петра I, дистриктом должен был управлять земский комиссар, назначаемый Камер-коллегией и подчиненный непосредственно провинциальному воеводе. Таким образом, дистрикт должен был сменить уезд, но стал не средней инстанцией, стоящей над " приходом" - " кирхшпилем" как в Швеции, а совершенно новой областной инстанцией. Над дистриктами возвышались провинции. В России, однако, было сохранено и прежнее деление на губернии. Значение губернии (теперь их стало одиннадцать) изменялось: она становилась только военным и судебным округом. Таким образом, провинция, учрежденная в соответствии со шведской моделью, не стала высшей областной административно-территориальной единицей и не заменила губернии. Старые губернии продолжали сохранять значение высших областных центров России. Провинциальные воеводы по-прежнему подчинялись местному губернатору. Такая ситуация неизбежно порождала проблемы. " Столкновение новой губернии со старой должно было вызвать путаницу в иерархии областных единиц, как столкновение коллегий с Сенатом вызвало путаницу в иерархии центральных учреждений", - констатировал Милюков. Учитывая географию России, нужно упомянуть о региональных особенностях реализации реформы. В Сибирской губернии в качестве основной единицы административного деления сохранился уезд, что явилось серьезным отступлением от законодательно планировавшейся структуры управления. Дистрикты были созданы только в ведомстве уральских горных заводов и на пограничных с Китаем территориях Восточной Сибири. Несмотря на то, что основная часть территории Сибирской губернии не была разделена на дистрикты, а во главе уездов оставлены воеводы и управители, должность земских комиссаров все же была введена. Как отмечал Ключевский, " Швеция и Россия были столь несоизмеримые по территориям величины, что областное деление одной не могло быть точно воспроизведено в другой", и шведская административная униформа была кое-как натянута на русские пространства. Несоразмерность шведской модели и поля ее применения в России с неизбежностью привела к корректировке планов. Недостаток финансов и кадров объясняет укрупнение более, чем вдвое размеров дистриктов и провинций в России по сравнению со шведскими герадами и ландсгевдингствами. " Будучи выкроены по шведским меркам, они были бы гораздо более многочисленны и обошлись бы несравненно дороже учреждений прежнего областного управления", - писал по этому поводу Богословский. Что касается административного аппарата, то необходимо напомнить, что в Швеции существовало три вида высших областных начальников: генерал-губернаторы (назначались на наиболее ответственные места - в пограничные провинции из высокопоставленных государственных деятелей), губернаторы (более низкие чины) и ландсгевдинги (наименее значительные чиновники). При разработке провинциальной реформы в России предполагалось, что общее руководство управлением провинции (их насчитывалось до 50) будет осуществлять генерал-губернатор (в наиболее " знатных" пограничных провинциях); губернатор, вице-губернатор, обер-комендант и комендант (в других пограничных провинциях); и воевода во внутренних провинциях (аналог шведского landshovding). При воеводе состояла земская канцелярия. (Остзейская административная терминология (Landcomissar, Landrentmeister и т.п.) переводилась дословно - словом " земский"). Под его надзором должны были действовать специализированные органы управления: земский дьяк (в Швеции - провинциальный секретарь) с писцом; земский камерир (соответственно заведующий сборами податей в провинции и казенными имуществами); рентмейстер - казначей, принимающий и выдающий провинциальную казну по ордерам и квитанциям строго определенной формы; земский фискал; ландмессер - земский межевщик; провиантмейстер - заведующий натуральными сборами провинции. В 1719 г. был утвержден ряд инструкций новых должностных лиц. Инструкции земского комиссара, комиссара, рентмейстера составляли перевод аналогичных шведских инструкций. В 1719 г. была разработана также инструкция, общая для всех провинций и единая для всех воевод. Петерсон показывает, что исходным документом для " Инструкции воеводам" 1719 г. послужила несколько переработанная
|
