Электоральная инженерия
Как писал Морис Дюверже, «в конечном счете, партийная система и система выборов суть две действительности, нерасторжимо связанные и порой с трудом разделимые даже в анализе». Выводы Дюверже давно уже были по опыту известны практическим политикам. Как заметил Джованни Сартори в своей знаменитой статье «Политическое развитие и политическая инженерия» (1968), избирательная система — это наиболее легко манипулируемый институт в составе любой политической системы. Действительно, изменение конституции — обычно весьма длительная и трудоемкая процедура, требующая одобрения квалифицированного большинства в парламенте, или общенационального волеизъявления, или преодоления каких-то иных — неизменно высоких — барьеров. Избирательные законы, напротив, одобряются простым парламентским большинством, а проследить за их исполнением избирательными комиссиями или иными подобными органами (часто формируемыми без демократической процедуры) просто-напросто невозможно. Неудивитель- 212 Избира тельные системы но, что довольно часто предпринимались попытки использовать изменение избирательной системы для достижения тех или иных политических целей (а именно это и называют электоральной инженерией). Некоторые страны побили все рекорды по части такого экспериментаторства. Например, со времен установления Третьей республики во Франции (1871 г.) избирательный закон менялся более дюжины раз. Прежде чем заняться вопросом о пределах электоральной инженерии с содержательной точки зрения, необходимо выяснить, каковы технические параметры избирательных систем, могущие стать предметом политически мотивированных изменений. Описанные выше избирательные системы весьма многообразны. Однако пристальный анализ показывает, что все основные разновидности представляют собой различные комбинации четырех базовых элементов. Первый из них — это фундаментальный принцип избирательной системы, т. е. основное требование, предъявляемое к победителю на выборах. Должен ли он получить абсолютное большинство голосов, простое большинство по отношению к кандидату, занявшему на выборах место М+1 (М — стандартное обозначение величины округа), или число голосов, не привязанное к ранжированию кандидатов по итогам выборов, но соответствующее той или иной пропорциональной квоте или системе делителей? Второй элемент — величина округа, которая может быть равна единице или превышать ее. Третий элемент — число голосов у каждого избирателя, которое тоже может быть равно или не равно единице. Наконец, четвертый элемент — структура избирательного бюллетеня, которая определяет, имеет ли избиратель возможность ранжировать свои предпочтения. Если это так, то используется ординальный бюллетень, если нет — категорический. Начнем с систем большинства. Это позволит нам отвлечься от пропорционального принципа и приписать каждому из выделенных выше элементов вид простой бинарной оппозиции: абсолютное или простое большинство, одномандатный или многомандатный округ, один или много голосов, категорический или ординальный бюллетень. Предположим, что одна из сторон каждой из оппозиций — это ноль, а другая — единица. Тогда теоретически возможны шестнадцать комбинаций, от 0000 до 1111. Однако нужно учесть, что элементы каждой из комбинаций должны быть попарно совмести- Электоральная инженерия 213 мы между собой. В действительности, однако, существуют шесть парных сочетаний, которые либо логически невозможны, либо не поддаются оправданию с точки зрения здравого смысла. Ординальный бюллетень не сочетается с принципом простого большинства, с наличием у избирателя нескольких голосов, а также с многомандатными округами. Принцип абсолютного большинства не может быть реализован в многомандатных округах и делает ненужным (хотя в принципе возможным) «многоголосие» избирателей. Точно так же предоставление избирателю нескольких голосов в одномандатном округе возможно, но довольно-таки бессмысленно. Логическая невозможность или бессмысленность перечисленных парных сочетаний сводит спектр доступных разновидностей систем большинства к пяти вариантам, каждый из которых уже обсуждался выше. За скобками, правда, остается партийно-блоковая система. И это не случайно. Дело в том, что партийно-блоковая система, хотя и применяется в многомандатных округах, в каждом из них определяет в качестве победителя лишь один партийный список. Поэтому можно утверждать, что эта система представляет собой модификацию системы простого большинства, при которой победитель — не индивидуальный, а коллективный. Сходным образом могут быть модифицированы все остальные системы большинства, применяемые в одномандатных округах. Однако на практике таких модификаций нет. Таким образом, партийно-блоковая система вводит дополнительный, пятый элемент возможных электоральных правил, и если он остается невостребованным, то лишь потому, что само изобретение — не очень удачное. Что касается пропорциональных систем, то здесь вариацию задают лишь два из четырех параметров — число голосов у избирателя и структура бюллетеня. Стало быть, теоретически возможны четыре пропорциональные системы. Одна из них не применяется из-за логической несовместимости «многоголосия» избирателей с ординальным бюллетенем. В табл. 16 представлены характеристики восьми логически возможных «чистых» (не смешанных) избирательных систем как комбинаций четырех базовых элементов. Оказывается, что все эти системы уже существуют и применяются на практике. Принципиально новую систему можно изобрести лишь путем введения новых элементов — но эксперимент с партийно-блоковой системой показывает, что такие инновации не всегда успешны. Избирательные системы Таблица 16 Основные элементы избирательных систем
Итак, каковы возможности, находящиеся в распоряжении «электоральных инженеров»? Главный выбор, посредством которого они могут реализовать свои цели, — это, естественно, выбор основного принципа избирательной системы. Наиболее общее описание последствий того или иного выбора было дано еще Морисом Дюверже. Как отмечал ученый, пропорциональное представительство ведет к системе многочисленных негибких независимых (т. е. не вступающих в коалиции) и стабильных партий; система абсолютного большинства ведет к системе многочисленных гибких независимых и относительно стабильных партий: система относительного большинства ведет к дуалистической системе с чередованием независимых стабильных партий. К этому можно Электоральная инженерия 215 добавить, что принцип пропорциональности поощряет малые партии, пользующиеся равномерной поддержкой на всей территории страны, а принцип большинства — малые партии с территориальными базами поддержки. Крупные партии сильнее выигрывают от систем большинства, чем от пропорциональных систем. Но хорошо организованным и сплоченным партиям, независимо от степени их поддержки в обществе, принцип пропорциональности создает более благоприятную «среду обитания». Модификации всех остальных элементов избирательной системы более или менее вторичны. Однако и такие модификации могут повлечь за собой серьезные политические последствия. Прежде всего, это касается величины округа. Принимая величину округа, равную единице, «электоральный инженер» получает возможность извлекать политическую выгоду из способа нарезки округов. Проиллюстрировать это можно на следующем условном примере. Предположим, некая область должна избрать шесть депутатов парламента. В ней действуют две партии — А и Б, каждая из которых может рассчитывать на 300 000 голосов (ровно половина избирателей). Если округа в этой области будут нарезаны членом партии А, то может получиться интересная картина (табл. 17). «Загнав» значительную часть избирателей партии бе один округ, партия А обеспечила себе большинство в остальных пяти. В результате места в парламенте распределились не поровну, а в пропорции 5: 1. Такая практика называется «джерримендеринг». Название дано в честь американского политика Джерри, который еще в начале XIX в. нарезал округа в штате Нью-Йорк таким образом, что один из них причудливостью своих очертаний напоминал саламандру. Отсюда — «Джерри-мандра». Надо заметить, что некоторые одномандатные округа, нарезанные для проведения думских выборов 1993 г. в России, тоже отличались довольно-таки прихотливыми формами. Известную политическую выгоду можно извлечь из того обстоятельства, что абсолютно одинаковые по численности населения округа нарезать практически невозможно, а это значит, что какие-то территориальные группы населения получают меньшее представительство, чем другие. Недопредставленность городского населения по сравнению с сельским долго служила одним из источников политической силы западноевропейских консервативных партий. Избирательные системы Таблица 17 Пример несправедливой нарезки избирательных округов
Если величина округа больше единицы, то манипуляции с нарезкой округов уже не влекут за собой таких последствий. Но системы большинства, применяемые в многомандатных округах, имеют собственные эффекты, которые могут быть задействованы «электоральными инженерами». Мы видели, что «единый непереходящий голос» допускает внутрипартийную конкуренцию и поэтому может быть выгоден преобладающим партиям с рыхлой внутрипартийной структурой. В еще более привилегированные условия ставят преобладающие партии блоковая и партийно-блоковая системы. Однако наибольшее значение величина округа приобретает как характеристика пропорциональных систем. Джованни Сартори разместил все избирательные системы вдоль оси, на одном конце которой находились выборы в одномандатных округах («сильные» системы), а на другом — выборы в очень больших округах, которые, естественно, возможны лишь при списочной пропорциональной системе. Системы с величиной округа от одного до примерно пяти были названы «сильными» именно потому, что они оказывают давление на избирателей и партийных лидеров, создавая стимулы к развитию крупных (но не обязательно преобладающих) партий и сокращению политической фрагментации. Именно манипуляция величиной округа при сохранении принципа пропорциональности вызвала к жизни наиболее яркий и успешный случай электоральной инженерии в конце XX в. — реформу избирательных правил, проведенную при переходе к демократии в Чили. Проведенная «сверху», эта реформа отразила стремление сил, связанных с диктатором А. Пиночетом, во-первых, сохранить значительное парламентское представительство в условиях низкой популярности среди избирателей, а во-вторых, блокировать возмож- Электоральная инженерия 217 ности развития радикальных партий средней и малой величины (конкретно имелась в виду Коммунистическая партия Чили). Способом достижения этих задач стала пропорциональная система в двухман-датных округах. Прежде всего, эта система дала естественный стимул к созданию двух больших коалиций, правой и левой. При этом в левую коалицию вошли разнообразные умеренно-оппозиционные силы, многие из которых не стремились к сотрудничеству с коммунистами. Для того чтобы завоевать оба места в округе, любая из коалиций должна была получить как минимум вдвое больше голосов, чем другая. В целом, левые были гораздо популярнее правых, но все же не настолько. В итоге почти во всех округах были избраны представители от обеих коалиций (что решило первую задачу пиночетовских стратегов), а оказавшиеся за рамками коалиций партии остались и за дверями парламента (что решило вторую задачу). Чилийская партийная система — сначала на парламентском, а потом и на внепарламентском уровне — приняла вид, вполне соответствовавший интересам «электоральных инженеров». Разумеется, чилийский случай — это один из предельных вариантов электоральной инженерии, когда для достижения политических целей конструкторы избирательной системы слишком явно пожертвовали ее основным принципом (ясно, что результаты чилийских выборов были весьма диспропорциональны). Но именно на этом примере особенно ярко видна особая роль величины округа как параметра избирательных систем. Учитывая же, что различия между основными принципами избирательных систем не поддаются представлению в строгом количественном виде, не приходится удивляться, что именно величина округа применяется как критерий количественных классификаций избирательных систем. Для их обобщенной характеристики применяются два показателя — средняя величина округа (результат деления количества мест на количество округов) и средневзвешенная величина округа (результат деления суммы возведенных в квадрат величин округов на количество мест). Оба показателя служат количественным выражением идеи Сартори об одномерном характере пространства избирательных систем. При этом второй из них вычисляется по более сложной процедуре и требует учитывать больше данных, чем первый, но и справляется со своей задачей лучше. Имея дело с подобными индексами, следует помнить, что, как и эффективное число партий, они систе- 218 Избира тельные системы матизируют некий объем информации за счет информационных потерь, которые оправданны лишь при решении того или иного круга исследовательских задач. В частности, оба описанных выше индекса лишь косвенно отражают различия между основными принципами избирательных систем. Довольно отчетливо просматриваются возможности политического использования таких вторичных характеристик пропорциональных систем, как многоуровневое распределение мест и картельное голосование. Именно эти особенности во многом способствовали выживанию малых правых партий в странах Скандинавского полуострова. Наличие у избирателя нескольких голосов в условиях систем большинства ставит в привилегированное положение крупнейшие партии, а в сочетании с пропорциональностью — помогает малым партиям. Как мы видели, довольно значительные политические последствия влечет за собой ординальная структура бюллетеня. Наконец, широчайшие возможности электоральной инженерии открывает использование смешанных — в особенности смешанных несвязанных — избирательных систем. Можно предположить, что именно с этим обстоятельством связан резкий рост их популярности в конце XX в. Следует, правда, отметить, что сравнительная новизна этих систем делает данное направление электоральной инженерии довольно-таки рискованным, ибо последствия применения смешанных систем зачастую непредсказуемы. Резюмируя, можно сказать, что поле возможных политически мотивированных манипуляций избирательной системой — не безгранично, но довольно широко. Однако такие манипуляции возможны далеко не во всех политических контекстах. Во-первых, эффективная электоральная инженерия достижима при наличии политической воли способных к ее реализации сил. Но, придя к власти с помощью каких-то правил, правящие группы обычно не испытывают потребности в их изменении: «от добра добра не ищут». Во-вторых, эта политическая воля должна быть единой. Избирательные реформы, являющиеся продуктом компромисса различных политических сил, редко приводят к однозначным результатам. В-третьих, эффективная электоральная инженерия возможна в условиях высокого уровня определенности по поводу состава основных участников политического процесса и базовых уровней их поддержки в обществе. Если такой определенности нет, то и результаты реформ могут оказаться не- Электоральная инженерия предсказуемыми. В-четвертых, избирательная система зачастую становится элементом национальной политической культуры, отказ от которого может вызвать отторжение у значительной части населения. Например, в Великобритании порой складывались констелляции политических сил, заинтересованных в отказе от системы простого большинства, но культурная инерция оказывалась сильнее. В-пятых, избирательная система является частью институционального устройства в целом, и ограниченные выгоды, которые можно извлечь из электоральной инженерии, могут оказаться неоправданными в этом более широком контексте. Совокупность пяти перечисленных обстоятельств ведет к тому, что избирательные системы зрелых демократий меняются довольно редко, в новых же демократиях первоочередными при выборе избирательных систем зачастую оказываются не соображения политической целесообразности, а нормативные аргументы в духе «так выйдет демократичнее». В табл. 18 представлена фактическая информация о том, какие избирательные системы используются в 123 странах, которым американская организация «Дом свободы» в 2000 г. присвоила оценки от единицы до четырех по шкале политических прав. Из таблицы видно, что системы большинства применяются в 46 странах, пропорциональные — в 55, а смешанные — в 22. Таблица 18 Избирательные системы, применяемые на выборах единственных или нижних палат законодательных собраний 123 стран мира
Избирательные системы
Пропорциональная списочная (51) Австрия, Аргентина, Бельгия, Бенин, ан-! Марино, Сан-Томе и Принсипи, С Леоне, Турция, " Уругвай, Финляндия, Чехия, Чили, Швеция, Шри-Ланка, Эстония, ЮАР,.Ямайка
Электоральная инженерия 221
Примечание. В скобках указано число стран, применяющих данную избирательную систему. Общепризнанной целью выборов считается воздействие народа на процесс правления. Фактически, однако, исход голосования (и то до известного предела) решает — кто будет править, но оставляет открытым не менее важный вопрос — «как?». Даже в условиях либеральной демократии влияние выборов на процесс принятия решений не так уж велико. Политики, которые действительно стремятся учитывать предпочтения масс, гораздо больше склонны принимать во внимание данные опросов общественного мнения, чем итоги выборов. Иногда высказывается мысль, что проведения демократической политики можно добиться путем организации референдумов по как можно большему числу вопросов. В некоторых странах так и делают. Безусловным лидером здесь является Швейцария, где с 1945 по 1980 г. состоялось 169 референдумов; за ней следуют Австралия (18), Новая Зеландия (17) и Дания (11). В США общенациональных референдумов не было никогда, но некоторые штаты практикуют их достаточно широко. Например, избирательный бюллетень на выборах 1980 г. в округе Сан-Диего (Калифорния) выносил на голосование 17 различных вопросов. Поскольку в бюллетене содержалась краткая аргументация «за» и «против» каждого решения, то он представлял собой брошюру в 65 страниц. Едва ли многие составили себе труд дочитать ее до конца. К сожалению, основная масса избирателей недостаточно компетентна для того, чтобы принимать решения по важным вопросам, да и не испытывает такого желания. В результате референдум превращается в фикцию. Группа американских социологов в конце 70-х гг. предложила «людям с улицы» высказаться «за» и «против» законопроекта о «металлических металлах». В результате импровизи- 222 Избирательные системы рованного голосования закон был принят. Лишь по окончании эксперимента его участникам (жертвам?) сказали, что такой акт никогда не обсуждался в Конгрессе и был чистой выдумкой ученых. Часто поведение людей на референдумах определяется тем, что они привыкли доверять той или иной партии или отдельному политику. Этим охотно пользуются лидеры, претендующие на харизму. Во Франции при де Голле референдумы проводились чуть ли не каждый год, и итоги их были всегда благоприятными для президента. Исключение составил апрельский плебисцит 1969 г., после которого де Голль ушел в отставку. Выборы представляют собой политический институт, выполняющий в условиях либеральной демократии три функции: передачу власти, политическую мобилизацию масс и легитимацию существующих режимов. Избирательная система важна ровно постольку, поскольку она определяет базовые правила игры при реализации этих функций. Мы видели, что она существенно влияет на итоги выборов. Но — и это важно подчеркнуть — нет избирательной системы, которая оказывала бы на них определяющее воздействие. С одной стороны, итоги выборов прямо зависят от действий участвующих в них кандидатов и партий. С другой стороны, не менее важной (а с точки зрения большинства теорий демократии, главной) фигурой электорального процесса является сам избиратель. О поведении избирателей речь пойдет в следующей главе. Глава VIII ЭЛЕКТОРАЛЬНОЕ ПОВЕДЕНИЕ Электоральная политика — это общее понятие, отображающее всю совокупность взаимодействий между партиями (кандидатами) и избирателями, обусловленных имеющимися политическими институтами. О партиях и одном из важнейших институтов — избирательных системах — сказано уже достаточно. Поведение избирателей, или электоральное поведение, во многом обусловлено особенностями партийной и институциональной организации, но в то же время оно имеет собственные характеристики, с анализа которых и начнется эта глава. Кроме того, будет обсужден комплекс более широких вопросов, связанных с электоральной политикой в целом и с влиянием некоторых политических институтов на поведение избирателей.
|
