Функции и разновидности исполнительной власти

Политическое руководство

Главная задача исполнительной власти — это руководство. Буду­чи средоточием политического авторитета в обществе, она берет на себя управление общими делами. Решению задачи служат пять функ­ций исполнительной власти. Во-первых, она определяет основные направления политики государства. Во-вторых, она следит за пре­творением намеченной линии в жизнь (практически этим занимают­ся непосредственно бюрократы). В-третьих, исполнительная власть мобилизует массы и властвующую элиту в поддержку проводимой политики. Особенно важно в современных условиях уметь использо­вать средства массовой информации для формирования благоприят­ного общественного мнения. В-четвертых, важной функцией испол­нительной власти является церемониальное руководство, т. е. ее способность выступать как символ единства национального государ-

Функции и разновидности исполнительной власти 255

ства. Некоторые режимы (чаще всего либеральная демократия) пред­почитают разделять эффективное и церемониальное руководство, воз­лагая последнее на лишенных реальной власти монархов или прези­дентов. Другие, напротив, всячески стимулируют ритуальное почитание главы исполнительной власти, как это было в СССР при Сталине, в Германии при Гитлере или в Гвинее при Секу Туре. Впро­чем, в той или иной форме культ личности верховных правителей присущ почти всем политическим культурам. Пятая функция — это руководство в условиях кризисов (войн, стихийных бедствий), когда исполнительная власть законным путем приобретает неограниченные полномочия. Именно так обстояло дело в США и Великобритании во время обеих мировых войн. Главное при выполнении этой функ­ции — избежать злоупотреблений, которые не так уж редки. Напри­мер, в Парагвае «осадное положение», введенное А. Стресснером в 50-х гг., продолжалось почти три десятилетия.

С теоретической точки зрения, заслуживает внимания вопрос — как провести черту между политической исполнительной властью и бюрократией? Есть режимы (эгалитарно-авторитарные, популистские), где они почти неразличимы: бюрократия сильно политизирована, партия и государственная администрация тесно переплетаются между собой. В условиях либеральной демократии существует большая яс­ность: политические руководители ответственны перед парламентом или народом (в зависимости от того, кто их избирает на должность), а бюрократы — перед своим начальством. Конечно, в действительности все не так просто, и крупные чиновники зачастую выступают в поли­тических ролях. Но все же есть функции, на которые они никогда не претендуют. Например, мобилизацией масс или церемониальным ру­ководством могут заниматься только политики.

Неконституционная исполнительная власть

Принципиально важным для различения двух основных типов ис­полнительной власти является понятие конституции. Однако употреб­ляется оно в нескольких значениях, и некоторые не имеют отношения к делу. Например, античные мыслители называли «конституцией» по­литическое устройство государства. С этой точки зрения, неконститу­ционным может быть только безвластие, любая же власть — по опре­делению —конституционна. Ясно, что различать виды исполнительной

256 Исполнительная власть

власти по этому признаку невозможно. Сегодня понятие «конститу­ция» часто относят к основополагающим документам, регламентиру­ющим устройство государства и гарантирующим основные права граж­дан. Такие документы в XX в. были приняты в подавляющем большинстве стран мира, в том числе и многими авторитарными ре­жимами. В то же время в некоторых либеральных демократиях (Вели­кобритании, Новой Зеландии, Израиле) документально оформленные конституции по тем или иным причинам отсутствуют. Однако объеди­нять эти страны в одну аналитическую категорию с абсолютистскими монархиями вроде Омана было бы, очевидно, неверно.

Понятие конституции, позволяющее различить два вида испол­нительной власти, тесно связано с охарактеризованной в гл. 3 прак­тикой конституционализма, т. е. эффективных ограничений на при­менение власти. Наличие таких ограничений — независимо от того, закреплены ли они в документе или носят характер политической нормы, — и позволяет нам определить власть как конституционную. Показательный — хотя и несколько шокирующий — пример дей­ственной конституции дает племя ойо в Йорубалэнде (Западная Нигерия). Когда царек этого племени утрачивает доверие поддан­ных, те посылают ему в дар яйцо попугая. После этого он должен покончить с собой. Неконституционная исполнительная власть чуж­да подобной практике. Даже если граждане недовольны власть иму­щими, они вынуждены сохранять покорность — или прибегнуть к силе. Законных средств влияния на власть имущих у них нет.

Лица, стоящие во главе неконституционной исполнительной вла­сти, могут называть себя по-разному. Часто они присваивают дос­тоинство президента, даже если фактически захватывают власть в результате военного переворота, например Саддам Хусейн в Ираке. Иногда, подобно Дж. Банде в Малави, они объявляют себя «пожиз­ненными президентами» (словосочетание само по себе нелепое). Не­которых из них параноическая фантазия побуждает принимать еще более странные титулы: так, И. Амин в Уганде называл себя, поми­мо прочего, «победителем Британской империи». Ж.-Б. Бокасса в Центральноафриканской республике принял императорский титул и назначил своих родственников принцами, герцогами и пр. Спра­ведливости ради надо сказать, что среди этой публики встречаются и «настоящие» титулованные монархи (до сравнительно недавнего времени — в Иране и Эфиопии).

Функции и разновидности исполнительной власти 257

Несмотря на многообразие титулов, суть всегда одна — это ис­полнительная власть, действующая без каких бы то ни было огра­ничений. Законодательная регуляция приобретения и передачи вла­сти если и существует, носит формальный характер. Например, в СССР Председатель Президиума Верховного Совета, согласно кон­ституции, должен был избираться парламентом; фактически же эту должность с конца 70-х до середины 80-х гг. занимал Генеральный секретарь ЦК КПСС. Неконституционная исполнительная власть нетерпимо относится к оппозиции и даже к инакомыслию, загоняет в подполье независимые политические партии и заинтересованные группы, жестко контролирует средства массовой коммуникации. Несмотря на это, тотальный контроль над обществом — цель, недо­стижимая даже для самых сильных режимов такого рода. Всегда остаются сферы социальной жизни, неподвластные государству.

В странах с низким уровнем социально-экономического разви­тия неконституционная исполнительная власть может сохраняться, опираясь лишь на жестокость и разнузданное насилие. Так, «прези­дент» Экваториальной Гвинеи М. Нгема Бийого обратил значитель­ную часть населения в самое настоящее рабство, устраивал военные экспедиции против собственного народа, а под конец даже перестал выплачивать жалование чиновникам, предоставив им взамен право жить грабежом. Примерно треть жителей страны эмигрировала. Остальные сохраняли покорность. Тиран был свергнут ротой ма­рокканских десантников «с подачи» Франции, обеспокоенной при­током беженцев в соседние с Экваториальной Гвинеей страны, ко­торые входили во французскую зону влияния. Тиранические режимы такого рода превращают жизнь граждан в какое-то подобие «есте­ственного состояния», описанного Т. Гоббсом: она «отвратительна, жестока и коротка».

Более высокий уровень развития страны заставляет абсолютную исполнительную власть заботиться о своей легитимности. Часто важную роль при этом играет идеология, с помощью которой ре­жим навязывает обществу свои цели, — от восстановления чистоты «истинной веры» (Иран при Хомейни и его преемниках) до постро­ения коммунистического общества. Фашисты в Италии и национал-социалисты в Германии насаждали культ нации, государства и силь­ного вождя. Каково бы ни было содержание идеологии, она всегда претендует на полную истинность и поэтому враждебно относится

258 Исполнительная власть

к критике и свободомыслию. В некоторых странах высокие доходы властвующей элиты (например, от торговли нефтью) позволяют ей «подкупать» массы. Так обстоит дело в Саудовской Аравии, Объе­диненных Арабских Эмиратах и других княжествах Персидского залива, а также в Брунее, где средневековые политические формы соседствуют с массовым благосостоянием, уровень которого впол­не сопоставим с достигнутым в США и Западной Европе.

Вообще говоря, неконституционная исполнительная власть мо­жет демонстрировать высокую эффективность в достижении отдель­ных целей (об этом свидетельствуют, например, экономические ус­пехи Южной Кореи и Чили в 70-х гг.), но ей критически недостает ответственности перед массами и легальных процедур смены вла­ствующей элиты. «Третья волна» демократизации положила конец многим неконституционным режимам. Это повлияло не только на политическую практику, но и на политическую науку, которая уже в 80-х гг. сделала конституционную исполнительную власть своим абсолютным исследовательским приоритетом. Ныне лишь немно­гие политологи продолжают изучать авторитаризм.

Федерализм

Как мы видели, суть конституционного государственного устрой­ства состоит в разграничении полномочий между отдельными орга­нами власти. Один из видов такого разграничения — это федерализм, определяемый Уильямом Райкером как «политическая организация, при которой правительственная активность распределена между ре­гиональными и центральными органами таким образом, что и те и другие принимают окончательные решения по определенному кругу вопросов». Федерализм разграничивает властные полномочия «по вертикали», позволяя частям государства (будем условно называть их «землями») сохранять определенную долю самостоятельности. Такие государства и называются федерациями в противоположность унитарным государствам, где вся полнота власти по конституции при­надлежит центральному правительству. Говоря о способах разгра­ничения полномочий «по вертикали», иногда упоминают конфедера­ции. Однако между федерацией и конфедерацией существует глубокое, принципиально различие. Если федерация — единое национальное государство, отношения между частями которого регулируются кон-

Функции и разновидности исполнительной власти

ституцией, то члены конфедерации, вступая в тесный союз между собой, остаются независимыми субъектами международного права. Поэтому конфедерации неустойчивы и с течением времени либо

распадаются (новейший

Таблица 11 пример — так называемая

Доля налогов, взимаемых централь- Сенегамбия, на короткий
ными правительствами, в общих объемах объединившая Гам-

налогообложения унитарных государств и _ _,, _

, „ о/ бию и Сенегал), либо эво-

федерации, % '

Унитарное государство	Федерация	Доля налогов (в порядке убывани-я)
Нидерланды
Израиль
Италия
Бельгия
Новая Зеландия
Ирландия
Франция
Великобритан­ия
Исландия
Люксембург
	Австралия
Дания
Финляндия
	Австрия
Норвегия
Япония
Швеция
	США
	ФРГ
	Канада
	Швейцария

люционируют в направле­нии федерализма (США, Швейцария).

Федерации отличаются от унитарных государств по ряду институциональ­ных характеристик. К их числу относится, прежде всего, двухпалатное уст­ройство парламентов, на котором мы остановимся в следующей главе. Прак­тически во всех федераци­ях (единственное исключе­ние —Австрия) отдельные их части обладают особы­ми правами при измене­нии конституции: она не может быть пересмотрена без согласия по меньшей мере простого большин­ства «земель», выраженно­го их парламентами или референдумами. Однако главная отличительная черта федерализма заклю­чается в том, что он обес­печивает относительно высокий уровень децент­рализации государствен-

260 Исполнительная власть

ного управления. Объективным показателем ее противоположнос­ти — централизации — служит доля налогов, собираемых централь­ным правительством, в общем объеме государственного налогооб­ложения. Как явствует из табл. 21 (данные Аренда Лейпхарта, 1972, 1973, 1975, 1977, 1978, 1979), средний уровень централизации в уни­тарных государствах составляет 83, а в федерациях — 58 %. В этом, собственно говоря, и усматривают основное преимущество федера­лизма: как отмечают его сторонники, тот или иной уровень децент­рализации желателен в любом государстве, а в крупном просто не­обходим. И действительно, крупнейшие по размерам и численности населения страны, издавна живущие в условиях либеральной демок­ратии или делающие к ней первые шаги, — Бразилия, Германия, Индия, Канада, Россия и США — имеют федеративное устройство. Впрочем, на сегодняшний день унитаризм остается господствующей формой.

Что касается других отмечаемых в литературе преимуществ фе­дерализма, то они далеко не так очевидны. Иногда утверждают, что относительная самостоятельность частей федерации позволяет им экспериментировать с формами государственного устройства, де­лая результаты этих экспериментов достоянием федерации в целом. В действительности, однако, «земли» склонны копировать полити­ческое устройство федеральных органов власти. Исключения незна­чительны. Другой — на первый взгляд более сильный — аргумент состоит в том, что федерализм обеспечивает самоуправление этни­ческих и религиозных меньшинств. Для анализа этой функции фе­дерализма первостепенное значение имеет предложенное Чарлзом Тарлтоном различение конгруэнтных и неконгруэнтных федераций. В первых «земли» похожи друг на друга по социальным и культур­ным характеристикам, во-вторых — различаются. Понятно, что лишь неконгруэнтные федерации могут содействовать культурно­му развитию меньшинств. Из устойчивых либеральных демократий, принявших федеративное устройство, такое наблюдается лишь в Швейцарии. Большинство же устойчивых федераций — таких как США, Австралия, Австрия, Германия — конгруэнтны. Практика показывает, что введение элементов неконгруэнтности в устройство национального государства чревато серьезным кризисом, угрожа­ющим самому его существованию. Не секрет, что основная угроза территориальной целостности Канады исходит от франкоязычной

Функции и разновидности исполнительной власти 261

провинции Квебек, а раздел Бельгии на три этнолингвистических региона многие наблюдатели рассматривают как прелюдию к рас­паду этого государства. Таким образом, цена автономии меньшинств может оказаться непомерно большой.

Существует и другая понятийная пара, часто используемая для анализа федерализма, — симметричные и асимметричные федерации. В первых все «земли» располагают равными правами, во вторых они делятся на категории, каждой их которых отводится собственный круг полномочий. Элементы асимметрии есть во многих государ­ствах, однако полностью асимметричные федерации — большая редкость. В течение какого-то времени к их числу принадлежала Индия, но уже во второй половине 50-х гг. крупнейшая демократия мира отказалась от этой институциональной особенности. До 1993 г. асимметрия присутствовала в федеральном строе России, и хотя действующая конституция признала равноправие российских «зе­мель», рудименты неравенства между республиками и областями сохраняются и по сей день; не вполне ясен и конституционный ста­тус большинства автономных округов. Считается, что асимметрич­ные федерации менее стабильны, чем симметричные.

Следует вновь подчеркнуть, что федерализм — это феномен, обусловленный конституционными ограничениями на применение власти. Поэтому неконституционный режим может существовать лишь в унитарном государстве. На первый взгляд этому утвержде­нию противоречит вся история советского федерализма. С точки зрения формального устройства, Советский Союз был даже не фе­дерацией, а более свободной — почти конфедеративной — формой связи «социалистических республик»; кроме того, СССР был при­мером предельно последовательной реализации идеи асимметрич­ного федерализма. Но самое главное в этом государстве всегда ос­тавалось за рамками статей конституции. Его унитарный характер обеспечивался коммунистической партией, строившейся на строго централизованной основе. Как только был устранен этот «стержень», нежизнеспособность институциональной формы проявилась в пол­ной мере, и СССР развалился. Такая же судьба постигла и две дру­гие «социалистические федерации» — Чехословакию и Югославию.

Как и любые институциональные формы, федерализм и унита­ризм инерционны. Большинство существующих ныне государств сохраняют верность тем формам разграничения полномочий «по

262 Исполнительная власть

вертикали», которые были избраны ими в момент оформления на­циональной государственности. «Федерализации» и «унитаризации» имели место главных образом в авторитарном прошлом Латинской Америки. Выше уже упоминался один из новейших случаев федера­лизации, Бельгия, где она служит то ли способом избежать раскола государства, то ли прелюдией к нему. Первые — пока еще очень робкие — шаги в направлении федерализма делает такая устоявша­яся либеральная демократия, как Великобритания. Более показате­лен пример Испании, где с 1982 г. на смену вполне унитарному строю приходит федерализм, функционирование которого не вызывает нареканий у большинства населения. Следует, впрочем, отметить, что уровень централизации в Испании пока выше, чем в большин­стве федераций. В связи с этим иногда говорят о «квази-федераль-ной» природе современной испанской государственности.

Местное управление

Независимо от того, является ли государство федеральным или унитарным, оно должно предоставлять местным властям некоторую автономию в решении дел, имеющих сугубо местное значение. Дей­ствительно, было бы странно, если бы проблема уборки улиц где-то далеко от столицы решалась центральными органами управления. В средневековой Европе, до завершения процесса формирования на­циональных государств, местными делами ведали крупные земле­владельцы (в сельской местности) и органы самоуправления, часто именовавшиеся коммунами (в городах). Государственная централи­зация покончила со средневековыми вольностями и привилегиями, в результате чего местными делами стали ведать назначенцы, от­ветственные исключительно перед столичным начальством. Наибо­лее распространенная в современной Западной Европе система орга­низации местного управления, так называемая «слитная» (Гизеф система, представляет собой компромисс между последовательной «исполнительной вертикалью» и демократическим принципом, со­гласно которому управляющие должны нести ответственность перед управляемыми. «Слитная» система была изобретена в наполеонов­ской Франции и распространилась по Европе вместе с французски­ми легионами. Потом легионеры ушли, но система сохранилась не только во Франции, но и в Италии, Бельгии, Нидерландах; она была

Функции и разновидности исполнительной власти 263

воспринята и в ряде стран, избежавших французской оккупации. «Слитная» система предполагает, что носители исполнительной вла­сти на местном уровне являются назначенцами. В качестве демок­ратического противовеса используются избираемые на местах сове­ты, обладающие, в частности, контрольными функциями. В первоначальной версии «слитной» системы назначались как главы департаментов (префекты), так и мэры городов. В современной Франции мэров избирают. Тем не менее Франция и сегодня остается образцом государственной централизации.

Принципиально иная — так называемая дуалистическая — сис­тема местного управления исторически сложилась в Великобрита­нии. Эта система возлагает основные полномочия в области мест­ного управления на избранные населением советы. Советы выделяют из своего состава исполнительные органы (комитеты), которые и отправляют управленческие функции на местах. Органы централь­ного правительства осуществляют лишь общий правовой и финан­совый надзор над их деятельностью. Очевидно, дуалистическая сис­тема заметно расширяет возможности влияния граждан на процесс принятия решений местного значения. В то же время ее эффектом является высокий уровень децентрализации государственного уп­равления даже в таком вполне унитарном государстве, каким до са­мого недавнего времени (до созыва шотландского парламента) яв­лялась Великобритания. Весьма децентрализованной остается и система местного управления в США В некоторых штатах Новой Англии сохранился порядок, при котором основные решения на местах принимают собрания граждан. Кроме того, многие должно­сти, в подавляющем большинстве стран мира зарезервированные за назначенцами (вроде начальников пожарных команд или преслову­тых «шерифов», т. е., по российским меркам, начальников район­ных отделов милиции), в США являются выборными. Несомненно, дуалистическая система демократичнее «слитной». В то же время критики нередко обращают внимание на то, что чрезмерная децент­рализация снижает общую эффективность государственного управ­ления. Следует отметить, что многие страны отказались от копиро­вания как французского, так и британского опыта. Их системы местного управления сочетают принципы обеих, а также нацио­нальные особенности. Такова, например, Германия.

264 Исполнительная власть