Президентские системы

Основные принципы разграничения полномочий «по горизонтали»

Федерализм не является обязательным признаком конституци­онной исполнительной власти. Напротив, тот или иной способ раз­граничения полномочий «по горизонтали» — между центральными органами власти — это органически присущая ей особенность. По­этому базовым при выделении видов конституционной исполнитель­ной власти служит различие между президентской и парламентской системами (президенциализмом и парламентаризмом), прояснить которое нам помогут несколько исходных определений. Следует сразу подчеркнуть, что эти определения не претендуют на сколько-нибудь исчерпывающий характер. Но и обойтись без них нельзя.

Под парламентомбудем понимать многочисленный по составу выборный орган, члены которого равны по статусу, под президен­том — выборное должностное лицо, представляющее всех граждан государства. Таким образом, разница между парламентом и прези­дентом очень проста и носит сугубо количественный характер: чле­нов парламента — много, в то время как президент — один (в этом учебнике не затрагивается так называемое коллегиальное президен­тство, издавна существующее в Швейцарии и на короткое время вводившееся в Уругвае). Институт, осуществляющий эффективное политическое руководство, будем называть правительством.

«Чистые типы» президенциализма и парламентаризма характе­ризуются фактическим отсутствием кого-то одного из перечисленных «игроков»: в условиях президентской системы правительство нахо­дится под полным контролем президента и, стало быть, не играет са­мостоятельной политической роли, а в условиях парламентской сис­темы президент либо вообще не избирается, либо выполняет лишь функцию церемониального руководства. Однако выделить промежу­точные формы организации исполнительной власти по данному ос­нованию невозможно. Для решения этой задачи нужна теоретичес­кая модель, которая описывала бы взаимоотношения между органами центральной власти более содержательно. Пространственная (двух­мерная) модель таких взаимоотношений была предложена американ­скими исследователями Мэтью Шугартом и Джоном Кэри. Первое измерение охватывает как полномочия президента в процессе назна­чений на правительственные посты, так и возможности его реально­го влияния на деятельность правительства в целом и отдельных ми-

Президентские системы

нистров (т. е. право президента отдавать им распоряжения). Чем боль­ше таких полномочий и возможностей, тем большее значение припи­сывается данному политическому режиму по шкале власти президен­та над правительством. Второе измерение включает в себя зависимость правительства от парламента, выражающуюся в практике вотума недоверия, и зависимость парламента от правительства, когда оно может использовать угрозу роспуска представительного собрания для давления на него. Чем меньше эти зависимости, тем большее значе­ние приписывается данному режиму по шкале «раздельного выжива­ния» правительства и парламента. Тщательный анализ полномочий отдельных ветвей власти в подавляющем большинстве государств мира позволил Шугарту и Кэри присвоить каждому из них опреде­ленное значение (от 1 до 8) по обеим шкалам, а затем наложить их друг на друга. Результаты этой работы представлены в схеме 6, но лишь частично: отмечены только те страны, институциональное уст­ройство которых будет затрагиваться в дальнейшем изложении.

 

	о	Веймарская республика Аргентина,
		в Германии, Шри Ланка Бразилия
	7-	США <
и
А	6-
н
к и и л	5<	Португалия (конституция 1976 г.)
с
	4<	, Финляндия,
и		Исландия
н
X
ч	3-
Он
с
л	2-
ё
	1-	Австрия, 0р ия Франция
		ФРГ,
		^Италия
	0 12345678
	«раздельное выживание»

Схема 6. Двухмерная модель взаимоотношений между исполнитель­ными властями и парламентами по М. Шугарту и Дж. Кэри.

266 Исполнительная власть

Как видим, в схеме есть место и для президентской системы (где значения по обеим шкалам стремятся к максимуму), и для парла­ментаризма (где власть президента над правительством, естествен­но, минимальна, а «раздельному выживанию» приписывается сред­нее значение, ибо решение о роспуске парламента и проведении новых выборов фактически принимается самим же парламентом). Верхний левый сектор схемы занимают системы, которые Шугарт и Кэри называют президентско-парламентскими, а нижний левый — премьерско-президентскими системами. Описанию всех этих систем и будет посвящена оставшаяся часть главы.

Институциональные характеристики президентской системы

Выделяют следующие признаки, совокупность которых безоши­бочно отличает президентскую систему от всех прочих: 1) всенародные выборы главы государства — президента; 2) президент определяет состав правительства и руководит его деятельностью; 3) президент имеет значительные полномочия в области законодательства; 4) сро­ки нахождения у власти как президента, так и парламента жестко фик­сированы и не зависят друг от друга. Президентская система приме­нялась — и по сей день применяется — во многих странах «третьего мира», в особенности в Латинской Америке. Однако единственная устойчивая либеральная демократия с такой системой — США. На этом примере мы и рассмотрим президенциализм несколько более подробно.

Соответствуют ли Соединенные Штаты первому критерию пре-зиденциализма? Как известно, граждане США избирают не прези­дента, а особую коллегию, на которую и возлагается окончатель­ный выбор главы исполнительной власти. Однако есть все основания отвлечься от этого обстоятельства. Дело в том, что избирательная коллегия регистрирует результаты народного волеизъявления и не имеет никакой реальной возможности повлиять на исход выборов; стало быть, она играет чисто служебную и техническую роль. Мож­но возразить, что в истории США были случаи (и один из них в 2000 г.), когда коллегия выборщиков избирала президентом канди­дата, не набравшего большинства голосов избирателей. Однако ре­шающую роль при этом сыграло не существование коллегии как таковой, а то, как она формируется. Американская конституция дает

Президентские системы 267

малым штатам некоторый бонус по сравнению с крупными. Таким образом, возможность аномалий, подобных отмеченным в 2000 г., обусловлена не непрямым характером выборов, а институциональ­ными условиями американского федерализма.

Американская конституция предоставляет президенту весьма широкие полномочия: он является лицом, облеченным всей полно­той исполнительной власти, главнокомандующим вооруженных сил, имеет право заключать международные договоры, назначать послов, министров и членов Верховного Суда (правда, при указанных назна­чениях требуется санкция Сената). Власть президента над правитель­ством (кабинетом) практически безгранична. Кроме того, в его рас­поряжении находится целая сеть органов, в совокупности образующих Администрацию президента: так называемый Офис Белого дома со штатом в несколько сот человек; Совет национальной безопасности; Экономический совет. Правда, и при такой относительно многочис­ленной «команде» президенту бывает нелегко контролировать более двух с половиной миллионов чиновников, составляющих только фе­деральную администрацию. Г. Трумэн, незадолго до того как пере­дать президентское кресло генералу Эйзенхауэру, рассуждал о пред­стоявших его преемнику трудностях: «Он будет здесь сидеть и приказывать: «Сделайте то! Сделайте это!» И ничего не будет проис­ходить. Бедняга Айк — здесь все совсем не так, как в армии!»

Президент не может распустить парламент — Конгресс, за кото­рым американская конституция закрепляет право принимать законы. Ясно, что при таком положении вещей отсутствие у президента зако­нодательных полномочий в значительной мере свело бы его власть к фикции, превратив в марионетку Конгресса. Но такое полномочие есть. Это — право вето на принятые законы. Для преодоления президентс­кого вето требуются голоса двух третей членов представительного со­брания. А если учесть, что во всяком случае треть мест в Конгрессе всегда занимает президентская партия, то возможности преодоления вето выглядят достаточно проблематичными. Формально Конгресс имеет право сместить президента с его поста. Но сделать это можно лишь путем громоздкой процедуры импичмента при наличии доказан­ных обвинений главы исполнительной власти в должностных преступ­лениях или измене. В XX в. в США не было ни одного такого случая (хотя именно угроза импичмента побудила президента Никсона по­дать в отставку после уотергейтского скандала).

268 Исполнительная власть

Таким образом, американские президенты всегда оказывали сильное воздействие на процесс законотворчества, а конгрессме­ны и сенаторы всячески давили на бюрократию. Но при этом ни исполнительная власть, ни Конгресс не позволяли друг другу по­сягать на собственные конституционные полномочия. Такое по­ложение чревато конфликтами, но и побуждает к сотрудничеству. Достичь согласия с большинством в Конгрессе президенту помо­гают разнообразные способы: контроль над правящей партией, личные контакты с отдельными членами собрания, косвенное дав­ление на них путем заигрывания с населением отдельных избира­тельных округов (кому же хочется лишиться щедрот федерального правительства из-за неуступчивости собственного конгрессмена?) или апелляции к общественному мнению в целом. Важным кана­лом влияния президента является его прямой выход на средства массовой информации.

Многие страны, вдохновленные американским примером, пы­тались позаимствовать эту систему. Но нигде не обошлось без сбоев. Скажем, конституция Мексики очень похожа на американскую. Однако фактически президенты этой страны никогда не обращали внимания на Конгресс, потому что контролировали его, опираясь на правящую ИРП (см. гл. 3). В странах «третьего мира» антураж президентской системы вообще нередко используется для прикры­тия режимов личной власти. Очень показательно, что бывшие бри­танские колонии (Кения, Танзания, Пакистан) начинали с добросо­вестных попыток копировать парламентаризм бывшей метрополии, а затем вдруг проникались доверием к американской модели. Со­единение в одних руках эффективного и церемониального руковод­ства очень подходило «вождям-основателям», главной целью кото­рых все больше становилось подавление оппозиции. Во многих странах президентская система была модифицирована. Так, соб­ственно, и возникли президентско-парламентская и премьерско-пре-зидентская системы. Объясняя успех президенциализма в США, от­мечают такое его достоинство, как способность обеспечивать особо оперативное управление в ситуации кризиса.

Иногда можно услышать мнение, что это единственная система, приемлемая для демократической сверхдержавы. Такая оценка тав­тологична: помимо США, демократических сверхдержав нет и, воз­можно, не будет.

Президентские системы 269

Достоинства и недостатки президенциализма

Сравнительное обсуждение достоинств и недостатков президент­ской и парламентской систем—давняя традиция политологического сообщества. Сразу же замечу, что критиков президенциализма все­гда было больше. К их числу принадлежал даже один из немногих американских президентов, профессионально занимавшихся полити­ческой наукой, — Вудро Вильсон. Начну, однако, с выделяемых боль­шинством исследователей достоинств президентской системы.

Достоинства эти обычно связывают с наличием в политической системе самой фигуры президента. Во-первых, его всенародные вы­боры позволяют гражданам «наказать» или «вознаградить» преды­дущее политическое руководство, не опасаясь искажения народной воли разного рода закулисными сделками представителей элиты. А в условиях парламентаризма ситуация, когда потерпевшая поражение на выборах партия продолжает входить в правительство, возникает довольно часто. Таким образом, президенциализм способствует реа­лизации демократической нормы ответственности власти перед из­бирателями. Во-вторых, всенародные выборы президента повыша­ют демократическую легитимность политической системы, ибо президент всегда представляет большинство избирателей. В-третьих, при обосновании преимуществ президенциализма часто ссылаются на классическую теорию «разделения властей», утверждая, что нали­чие «сдержек и противовесов» улучшает демократию.

Как видим, аргументы в пользу президенциализма носят по пре­имуществу теоретический характер. Напротив, критики уделяют основное внимание практическому функционированию политичес­ких систем. Их главный тезис заключается в том, что президентская система более нестабильна и менее эффективна, чем парламентаризм. Американский политолог Хуан Линц озаглавил свою статью, со­держащую систематическое обоснование этого тезиса, «Опасности президенциализма». Посмотрим, в чем они состоят.

Во-первых, недостатком президенциализма считают негибкость сроков пребывания у власти. Предположим, в некой стране в резуль­тате свободных выборов у власти оказался президент, довольно ско­ро продемонстрировавший полную неспособность нести бремя власти и абсолютно растративший свою былую популярность. Предполо­жим также, что оснований обвинять его в измене или ином должное-

270 Исполнительная власть

тном преступлении нет или, что чаще бывает, такие обвинения труд­но доказать (будучи главным должностным лицом, президент имеет достаточно возможностей помешать любому расследованию). Суще­ствуют ли конституционные средства заставить проштрафившегося политика уйти в отставку? В условиях президенциализма — нет. Недовольству народа остается выплескиваться в уличных беспоряд­ках, а те или иные фракции элиты могут решить проблему путем пе­реворота. Нет нужды доказывать, насколько опасна такая ситуация для либеральной демократии.

Во-вторых, многие аналитики отмечают такое отрицательное свойство президенциализма, как его мажоритарный характер. Име­ется в виду, что политик, победивший на президентских выборах бла­годаря поддержке большинства избирателей, получает всю полноту исполнительной власти и может себе позволить игнорировать инте­ресы меньшинств. Таким образом, значительная часть населения ока­зывается по существу лишенной политического представительства. Это подрывает демократическую легитимность режима и подталки­вает граждан к попыткам оказывать влияние на власть незаконным путем. При этом не следует забывать, что президент может быть из­бран и относительным большинством населения. Именно так случи­лось в 1970 г. в Чили, где С. Альенде занял президентское кресло благодаря поддержке трети избирателей. Итогом его правления ста­ли массовые беспорядки, закончившиеся военным переворотом.

В-третьих, недостаток президенциализма усматривают в двой­ной демократической легитимности. Как президент, так и парламент избираются народом и имеют все основания приписывать себе пред­ставительство его интересов. А так как «раздельное выживание» в условиях президенциализма стремится к максимуму, то и сильного стимула воздерживаться от конфликтов у них нет. В результате воз­никает возможность конфронтации между исполнительной и зако­нодательной властью. Ссылаясь на полученный от народа мандат, одна из них может просто-напросто уничтожить другую и тем са­мым, по меньшей мере временно, положить конец демократии. В Латинской Америке такое происходило неоднократно. Последний пример — разгон парламента Перу президентом А. Фухимори. Не миновала конфликта между президентом и парламентом и Россия в 1993 г. (хотя конституция 1978 г. даже после всех внесенных в нее изменений не создавала в стране президентской системы).

Президентские системы 271

В-четвертых, недостатком президенциализма считается поощ­рение политических аутсайдеров. В ходе предвыборной кампании симпатии избирателей вполне может снискать деятель, не имею­щий политического опыта и чуждый политической элите. Заняв президентское кресло и приобретя весьма большие властные пол­номочия, он, с одной стороны, почти неизбежно совершит немало ошибок, которых избежал бы опытный политик, а с другой — ни­когда не будет пользоваться полным доверием своих коллег «по власти». А такая ситуация опасна для демократии. Подтвержде­нием этому служат опять-таки последние события в Перу. Фухи-мори пришел в политику из бизнеса и строил свою избирательную кампанию на идее разрыва с традициями перуанской политичес­кой жизни. Придя к власти, он сначала покончил с собственной популярностью мерами жесткой «шоковой терапии», затем нанес удар по элите разгоном парламента, а в конце концов, перед сле­дующими президентскими выборами, еще и втянул страну в воен­ный конфликт с соседним Эквадором. При этом недоверие перу­анских масс к традиционной политической элите, искусно подогретое сторонниками президента, оказалось настолько силь­ным, что эти выборы он тоже выиграл. Затяжной политический кризис в Перу закончился лишь после коррупционного скандала, заставившего-таки Фухимори уйти в отставку.

Тезис об «опасностях президенциализма» как будто подтвержда­ется статистикой военных переворотов и прочих событий, результа­том которых становится конец демократии. К числу стран, где прези­дентские системы терпели крах, относятся Аргентина (1930), Боливия (1964), Бразилия (1964), Гватемала (1954), Колумбия (1953), Южная Корея (1972), Куба (1954), Панама (1968), Филиппины (1972), Чили (1973). Конечно, существуют условия, при которых «опасности пре­зиденциализма» хотя бы отчасти нейтрализуются. Например, Скотт Мэйнуоринг убедительно показал, что в сочетании с двухпартийной системой президенциализм избавляется от большинства своих недо­статков. Однако мы знаем, что двухпартийная система — очень ред­кое в мировой практике явление, и создать ее «по заказу» невозможно. Вот почему издавна ведется поиск институциональных усовершен­ствований, которые преодолевали бы недостатки президенциализма, сохраняя его достоинства.

272 Исполнительная власть

Президентско -парламентская система

Институциональные характеристики президентско-парламентс-кой системы отчасти совпадают с основными признаками «чистого» президенциализма. Это (1) прямые выборы президента всенародным голосованием, (2) право президента назначать и смещать членов пра­вительства и (3) наличие у президента определенных законодатель­ных полномочий. К этому, однако, добавляются еще две характерис­тики, президенциализму совершенно чуждые: (4) ответственность правительства перед парламентом, выражающаяся в возможности вотума недоверия, и (5) право президента распускать парламент. Не­трудно заметить, что поправки к «правилам игры» направлены имен­но на то, чтобы преодолеть основные недостатки президенциализма. Во-первых, полностью снимается проблема негибкости сроков пре­бывания у власти. Во-вторых, давая президенту и парламенту рав­ную власть над правительством, эта система как будто преодолевает и мажоритарный характер президенциализма. Ведь в парламенте пре­зидентская партия может оказаться в меньшинстве. К сожалению, практика показала, что президентско-парламентская система дости­гает этих целей слишком дорогой ценой — за счет крайнего обостре­ния проблемы двойной демократической легитимности. А мы виде­ли, что наличие этой проблемы влечет за собой возникновение опасных конфликтов между президентом и парламентом.

Классическим примером президентско-парламентской системы считается Веймарская республика, существовавшая в Германии в 1919-1933 гг. Согласно конституции, в составлении проекта кото­рой приняли участие ведущие немецкие юристы и социологи (в том числе М. Вебер), избиравшийся на семилетний срок президент имел неограниченные права по назначению премьер-министра (рейхскан­цлера), формированию правительства и изменению его состава. Пользовался он и широкими законодательными полномочиями. Правда, он не мог наложить вето на принятый парламентом (рейх­стагом) закон. Однако это компенсировалось, во-первых, возмож­ностью вынести вызвавший недовольство президента закон на все­народный референдум, а во-вторых — правом президента издавать декреты «для восстановления порядка в чрезвычайных ситуациях» Практически неограниченным было и право президента распускать рейхстаг. Последнему же предоставлялась возможность выражать

Президентские системы 273

недоверие рейхсканцлеру и отдельным министрам, отправляя их таким образом в отставку.

В первые годы Веймарской республики президентам Ф. Эберту и П. фон Гинденбургу удавалось править, опираясь на большинство в рейхстаге. С годами, однако, это стало недостижимым. Крайне фраг-ментированная партийная система Германии, обладавшая всеми при­знаками «поляризованного плюрализма», способствовала эфемерно­сти парламентских коалиций и частым правительственным кризисам. Это побуждало президента к роспуску рейхстага: ведь в промежут­ках между выборами он совершенно не зависел от перипетий парла­ментской борьбы и мог распоряжаться правительством по собствен­ному усмотрению. В 1930 г. Германия вступила в бесконечный избирательный марафон: проведя одну—две сессии, парламент успе­вал вынести вотум недоверия правительству (или, скажем, не принять бюджет) и на этом прекращал свое краткое существование. В 1930 г. рейхстаг заседал 94 дня, в 1931 г. — 41, а в 1932г. — 13 (!) дней. Зако­нотворческая деятельность практически прекратилась, и место зако­на прочно занял президентский декрет. В стране нарастала атмосфе­ра чрезвычайщины и неуверенности в завтрашнем дне. На этом фоне НСДАП с ее призывами к установлению твердого порядка и возрож­дению немецкой государственности оказалась достаточно привлека­тельной для значительной массы избирателей. В январе 1933 г. лидер НСДАП Гитлер был назначен рейхсканцлером. Сразу после этого рейхстаг был вновь распущен, и на следующих выборах (в марте 1933 г.) нацисты получили уже 44 % голосов. Веймарская конститу­ция была отменена, и в стране надолго установился авторитарный режим — один из самых кровавых в истории человечества.

Разумеется, было бы неверно объяснять крах Веймарской рес­публики исключительно несовершенством ее институциональной конструкции. Здесь сыграли свою роль и экономическая нестабиль­ность, и пережитое многими немцами после поражения в первой мировой войне чувство национального позора, и авторитарные тра­диции имперской Германии. Однако недооценивать роль институ­ционального фактора тоже нельзя. По существу, Веймарская рес­публика загоняла немецких политиков в ситуацию, подобную «дилемме узника», не давая им ни малейшего стимула к коопера­тивному поведению. Следует заметить, что более поздние экспери­менты с президентско-парламентской системой были немногим более

274 Исполнительная власть

удачными. Она просуществовала в Португалии с 1976 по 1982 г., и лишь своевременное изменение конституции позволило стране из­бежать кризиса. В Шри-Ланке президентско-парламентская систе­ма была введена в 1978 г. Вскоре после этого в стране началась (и продолжается и по сей день) кровавая гражданская война. К этому можно добавить, что учрежденная конституцией 1993 г. в России институциональная схема во многих отношениях близка именно к президентско-парламентскому устройству. К сожалению, состави­тели конституций часто руководствуются сиюминутными полити­ческими соображениями, как бы забывая о том, что расплачиваться за их ошибки приходится народу.

Премьерско-президентская система

Как и две предыдущие системы, премьерско-президентская ха­рактеризуется (1) всенародным избранием президента и (2) наличием у этого президента значительных властных полномочий. Отличие же состоит в том, что (3) премьер-министр и кабинет ответственны только перед парламентом. В принципе президент может иметь право представлять кандидатуры на министерские посты. Однако — и здесь пролегает грань, отделяющая эту систему от президентско-парла-ментской, — смещать премьера и отдельных министров он не вправе. Это — исключительная прерогатива представительного собрания. Как правило, (4) президент имеет право распускать парламент и назначать новые выборы. Нетрудно заметить, что премьерско-пре­зидентская система направлена на преодоление основных недостат­ков президенциализма — негибкости сроков пребывания у власти и мажоритарного характера. Но, как нам предстоит убедиться, дос­тигается это ценой гораздо меньших издержек, чем в предыдущем случае.

Наиболее наглядным примером премьерско-президентской сис­темы является так называемая V Республика во Франции, учреж­денная после голлистского переворота 1958 г. и существующая по сей день. В течение длительного времени избираемые на семь лет президенты почти безраздельно доминировали на французской по­литической арене: подбирали премьер-министров и отдельных чле­нов кабинета, кандидатуры которых безропотно утверждались На­циональным собранием, председательствовали на заседаниях

Президентские системы 275

кабинета и даже руководили работой отдельных министерств в об­ход премьера. Несомненно, Ш. де Голль в течение всего срока пре­бывания у власти и Ф. Миттеран в первые годы своего правления заметно превосходили американских президентов по объему реаль­ных полномочий. Однако — и это вытекает из основных институ­циональных характеристик премьерско-президентской системы — использовать эти полномочия французские президенты могут лишь тогда, когда они пользуются поддержкой большинства в Националь­ном собрании. Если же победу на парламентских выборах одержи­вает оппозиция, то возможности президента резко сокращаются. Он не имеет права назначить «президентское правительство» (как это не раз бывало в Веймарской республике) и не может править, изда­вая декреты (ибо, опять-таки в отличие от Веймарской республики, французская конституция допускает такое лишь при «угрозе неза­висимости и территориальной целостности страны»). Конечно, за президентом остается возможность распустить Национальное собра­ние и назначить новые выборы. Но гарантии их благоприятного результата нет. Все эти обстоятельства и побуждают президента к кооперативному поведению, которое выражается в его «мирном сосуществовании» с правительством.

Таким образом, премьерско-президентская система работает как бы в «двухфазовом режиме», чередуя периоды сильной президентской власти с периодами парламентаризма. Надо сказать, что лишь в двух странах — Франции и Финляндии — «президентские фазы» оказа­лись длительными. Это и понятно. Президент может опираться на безоговорочную поддержку парламентского большинства либо бу­дучи лидером партии или коалиции, имеющей абсолютное большин­ство мест в представительном собрании (например, в первые годы правления Миттерана Союз левых сил доминировал в Национальном собрании Франции), либо, напротив, лавируя между многочислен­ными и с трудом вступающими в союзы между собой парламентски­ми фракциями (Франция при де Голле, Финляндия при У. К. Кекко­нене). В странах с многопартийными, но четко структурированными партийными системами подобные ситуации просто не возникают. Вот почему Австрия, Исландия и Португалия (после 1982 г.), с конститу­ционной точки зрения, имея премьерско-президентские системы, фак­тически никогда не выходили за рамки парламентаризма. Думается, что гибкость премьерско-президентской системы, ее способность ви-

276 Исполнительная власть

доизменяться в зависимости от политического контекста — важное достоинство, во многом объясняющее жизнеспособность этого инсти­туционального устройства.

Полупрезидентские системы

Схема, предложенная Шугартом и Кэри, многое проясняет в особенностях функционирования президентских систем, но она не является ни единственной, ни общепринятой. Основное ее достоин­ство состоит в том, что она позволяет выделить президентско-пар-ламентскую и премьерско-президентскую системы как отдельные аналитические категории, приписав каждой из них собственную логику развития. Альтернативный подход состоит в том, чтобы рас­сматривать «чистый» президенциализм и «чистый» парламентаризм как два идеальных типа, в промежутке между которыми можно раз­местить реальные виды институционального устройства. Ближе к центру этой шкалы оказываются смешанные виды, которые иногда так и называют — полупрезидентские системы (термин Мориса Дю-верже). Под эту категорию подпадают и президентско-парламентс-кая и премьерско-президентская системы. Адекватен ли этот термин? Можно ли в действительности разместить обе эти системы «на пол­пути» между парламентаризмом и президенциализмом?

Для ответа на этот вопрос необходимо более детально рассмот­реть полномочия, предоставляемые президентам различными кон­ституциями. В самом общем виде такие полномочия можно разде­лить на полномочия в законодательной сфере и полномочия по отношению к правительству. Рассмотрим возможные объемы этих полномочий по-отдельности, приписывая им вслед за М. Шугартом и Дж. Кэри значения от 0 для минимума «силы президента» до 4 для максимума. Основное законодательное полномочие президентов — право вето. Значение 4 по этому параметру присвоим системам, где президентское вето не может быть преодолено парламентом; 3 — где оно преодолевается чрезвычайным большинством голосов (на­пример, две трети); 2 — где достаточно абсолютного большинства; 1 — простого; 0 — где право вето отсутствует. Второе законода­тельное полномочие президентов состоит в возможности издавать имеющие законодательную силу указы. Тогда значение 4 относится к ничем не ограниченным правам такого рода; 2 приписывается си-

Президентские системы 277

стемам, где возможность издавать указы ограничена (например, необходимостью заручиться согласием всех членов правительства); 1 — где указы можно издавать лишь в условиях чрезвычайного по­ложения; 0 — где у президентов вообще нет такого права. Третья категория — полномочия президента в области бюджетного про­цесса. Здесь различают следующие возможности: 4 — когда госу­дарственный бюджет составляется президентской администрацией и парламент никак не влияет на его содержание; 3 — когда парла­мент может вносить в бюджет поправки, но не вправе увеличивать число бюджетных статей; 2 — когда парламент вправе вносить лю­бые изменения в рамках утвержденного президентом предела бюд­жетных расходов; 1 — когда эти пределы могут быть расширены, если парламент указывает на дополнительные источники бюджет­ных расходов; 0 — если парламент полностью составляет бюджет или может вносить в него ничем не ограниченные изменения. Пос­ледняя категория законодательных полномочий президента — это его право выносить отдельные законопроекты на всенародный ре­ферендум. Если такое право ничем не ограничено, то значение, есте­ственно, 4; существенные ограничения влекут за собой снижение «балла» до 2; отсутствие такого права — до 0. В табл. 22 представ­лены сведения о всех имевшихся у президентов законодательных полномочиях, согласно действовавшим в ряде стран в первой поло­вине 90-х гг. конституциям, включая бывшие советские республики. Веймарская республика (Германия) включена в таблицу из-за тео­ретической важности данного случая.

Рассмотрим по той же схеме полномочия по отношению к пра­вительству. Кто формирует кабинет министров? Значение 4 отно­сится к ситуациям, когда это делает президент без всякого вмеша­тельства парламента; 3 — когда парламент одобряет кандидатуры министров; 1 — когда парламент одобряет кандидатуру премьера, а он назначает членов правительства; 0 — когда президент не назна­чает министров. Вторая группа полномочий затрагивает право пре­зидента проявлять инициативу, отправляя членов правительства в отставку. 4 по этому параметру означает, что президент может это делать без оглядки на парламент; 2 — что это возможно лишь в осо­бых условиях (скажем, чрезвычайного положения); 1 — если прези­дент может отправить правительство в отставку лишь тогда, когда новый премьер уже выдвинут парламентом; 0 — если отставка пра-

Исполнительная власть

Таблица 22

Законодательные полномочия президентов

 

Страна	Вето	Указы	Бюдже-т	Рефе­рендум	Всего
Австрия
Азербайджан
Аргентина
Армения					о 3
Беларусь
Боливия
Бразилия
Венесуэла
Гватемала
Веймарская
республика
(Германия)
Гондурас
Грузия
Доминиканская	о ^у
Республика
Исландия
Казахстан	*5
Киргизия
Колумбия
Корея (Южн.)
Коста-Рика
Мексика
Молдова
Намибия
Нигерия
Никарагуа
Панама
Парагвай

Президентские системы

 

вительства по инициативе президента не предусмотрена. Третья группа полномочий касается допустимого объема вмешательства парламента в процесс отставок по его собственной инициативе. Отсутствие этого права выражается значением 4; если парламент может выразить правительству недоверие, но в ответ президенту предоставляется право распустить парламент, то значение — 2; если парламент может выразить недоверие правительству, выдвинув кан­дидатуру нового премьера (так называемый конструктивный вотум недоверия), — 1; если парламент имеет неограниченную возможность отправлять правительство в отставку — 0. Наконец, может ли пре­зидент распустить парламент? Значения таковы: 4 — если может при любых условиях; 3 — если эта возможность огранич