Политическая структура парламентов
Основу политической структуры парламента составляют группы депутатов, образованные по партийному признаку. В разных странах они именуются по-разному (парламентскими группами, партиями, клубами), однако общеупотребительный термин — фракции. Начало фракциям было положено еще на заре парламентаризма, когда они представляли собой неформальные клубы депутатов, связанных между собой идеологической близостью или личным политическим партнерством, а также отношением к действующему правительству. В Великобритании и в ряде ее бывших доминионов понятие партийных фракций до сих пор отсутствует. Парламент делится на правительственное большинство и «официальную оппозицию». Складывание массовых партий и современных партийных систем привело к значительной формализации статуса фракций. Они представляют собой группы, располагающие собственными организационными и финансовыми ресурсами, штатом обслуживающего персонала и т. д. Пропорциональная избирательная система делает партийный принцип формирования фракций не только органичным, но и един- Политическая структура парламентов 307 ственно возможным. Не наблюдается отклонений от него и в тех странах, где системы большинства сосуществуют с устоявшимися партийными системами. Теоретически, те парламентарии, которые особенно привержены «службе избирателям» как модели собственного поведения, могли бы чуждаться присоединения к фракциям. В действительности, однако, этого не происходит, ибо принадлежность к фракции не только возлагает на депутата определенные политические обязательства, но и приносит довольно ощутимые выгоды: ведь мы уже видели, что именно по принципу представительства фракций формируются комитеты, комиссии и общие координирующие органы парламентов. Оставаться независимым невыгодно. Это проявляется и в тех новых демократиях, где партийные системы еще не сложились, а парламенты (или их части) избираются по системам большинства. Вовлекая независимых депутатов в свою орбиту, фракционная структура парламента положительно влияет на его работоспособность. Так же как и партии, на основе которых они созданы, фракции взаимодействуют между собой. При двухпартийной (и соответственно двухфракционной) системе способ этого взаимодействия прост, как прост состав его участников. В условиях многопартийности фракции вынуждены вступать в значительно более сложные отношения кооперации, ибо только такая кооперация позволяет партиям большинства сформировать дееспособное правительство, а партиям меньшинства — эффективно действовать в качестве оппозиции. Иными словами, фракции должны вступать в коалиции между собой. Разумеется, межпартийные коалиции существуют и за стенами парламентов. Однако мы уже видели, что избирательные системы редко создают стимулы к коалиционной политике, а если и создают, то эти стимулы, как правило, слабые. Поэтому изучение коалиций, являющееся одним из важных направлений современной политической науки, в основном сосредоточивается на парламентских аренах. «Чистым» случаем коалиционной политики является формирование правительственного большинства в условиях парламентской системы. В президентских системах коалиционная политика не так важна, но в той мере, в какой она имеет место, ее модели сходны с наблюдающимися в условиях парламентаризма. Каковы же эти модели? Можно ли выработать единое, формализованное представление о том, каким образом формируются межфракционные коалиции? 308 Парламенты В литературе представлены пять основных теорий коалиционной политики, ведущей к оформлению правительственного большинства. Согласно предложенной Уильямом Райкером теории «минимальных побеждающий коалиций», наиболее вероятны коалиции, которые контролируют большинство мест в парламенте (без этого их формирование не имело бы смысла), но в то же время не включают фракций, которые не были бы необходимыми для достижения этой цели. При построении этой теории Райкер исходит из того, что фракции — это рациональные политические субъекты, преследующие цель увеличения собственной власти. Власть в условиях парламентаризма — это участие в правительстве, а увеличение власти идентично увеличению числа правительственных постов. Допуская в коалицию малую партию, основные партнеры автоматически сокращают собственное представительство в правительстве. Поэтому участие малых партий приемлемо для них только тогда, когда без этого они не способны образовать парламентское большинство. На первый взгляд данная теория кажется вполне убедительной. Ее основной недостаток состоит в том, что применительно к любой многопартийной ситуации она предсказывает слишком много различных вариантов коалиционной политики. Две предложенные позднее теории — «коалиций минимального размера» и «коалиций с наименьшим числом партий» — стремились к преодолению этих недостатков путем уточнения предложенных Райкером критериев. Согласно первой из них, для увеличения собственной власти основные партнеры по коалиции будут привлекать к участию в ней необходимые для большинства, но минимальные по собственным размерам фракции. Таким образом, наиболее вероятное парламентское большинство — это большинство, опирающееся на наименьший возможный перевес над оппозицией. Согласно второй, к участию в коалиции будет привлекаться наименьшее количество фракций, независимо от их размеров. Ведь тогда правительственными постами придется делиться с наименьшим количеством партнеров. Охарактеризованные выше теории носят формальный характер и принимают во внимание лишь один параметр парламентских фракций — их размеры. Ясно, однако, что в реальной жизни важным основанием для формирования коалиций является близость политических позиций их участников. Теории, отвлекающиеся от этого обстоятельства, иногда называют «политически слепыми». Две Политическая структура парламентов другие теории коалиций — «политически зрячие». Одна из них, «теория минимальной дистанции», выстраивает все представленные в парламенте фракции на единой шкале (обычно — «лево-правой»). Наиболее вероятными признаются те «минимальные побеждающие» коалиции, участники которых располагаются на этой шкале рядом друг с другом. Вторая, теория «минимальных связанных побеждающих коалиций», отличается от предыдущей лишь тем, что она допускает возможность участия в коалициях партий, излишних с точки зрения поддержания парламентского большинства, но оказавшихся на «лево-правой шкале» между двумя необходимыми участниками. Предположим, в парламенте представлены (в порядке их расположения на «лево-правой шкале» от крайне левой до крайне правой) партии А (8 мест), Б (21 место), В (26 мест), Г (12 мест) и Д (33 места). В табл. 27 представлены предсказываемые каждой из пяти рассмотренных выше теорий возможные составы коалиций. Таблица 27 Возможные составы коалиций согласно пяти теориям коалиционной политики
Как видим, предсказания теорий довольно сильно различаются между собой. Какая же из них ближе к действительности? На этот вопрос ответили исследования, совместно проведенные Майклом Тэйлором и Майклом Лавером, и, независимо от них, Абрамом де Свааном. Тэйлор и Лавер исследовали составы коалиций в двенадцати западноевропейских странах с 1945 по 1971 г., а де Сваан — в восьми западноевропейских странах и Израиле с 1918 по 1972 г. Эти исследования позволили ранжировать теории коалиций по уровню их предсказательной силы. Результаты ранжирования представлены в табл. 28. Как видим, они довольно близки. Согласно обоим исследованиям, лучше всего справляется со своей задачей теория Парламенты «минимальных связанных побеждающих коалиций». Как отметил де Сваан, она работает в пятьсот раз лучше генератора случайных чисел. В отношении второго места у исследователей нет единства. У де Сваана оно отводится «теории минимальной дистанции», причем по поводу остальных теорий автор замечает, что их эффективность не выше, чем у генератора случайных чисел. По Тэйлору и Лаверу, теории «минимальных побеждающих коалиций» и «минимальной дистанции» работают сравнительно неплохо, причем первая из них — немного лучше, чем вторая. Теории коалиций «наименьшего размера» и «с наименьшим числом партий» не выдержали эмпирической проверки ни в одном из исследований. Таблица 28 Ранжирование предсказательной силы теорий коалиционной политики
Как видим, «политически зрячие» теории в целом лучше. Правда, и применять их сложнее, потому что любое размещение партий на «лево-правой» шкале влечет за собой ряд проблем. Во-первых, оценивая идеологические позиции фракций, мы — вольно или невольно — исходим из того, в каких союзах они уже участвовали. Например, Свободную демократическую партию Германии (СвДП) обычно рассматривают как «центристскую» именно потому, что она состояла в коалициях то с христианскими демократами («правыми»), то с социал-демократами («левыми»). При такой оценке идеологических позиций СвДП подтверждается теория «минимальных связанных побеждающих коалиций». Но если почитать программные документы СвДП, то окажется, что по многим вопросам она всегда занимала позицию более правую, чем христианские демократы. В действительности логика ее участия в коалициях с социал-демократами была задана теорией «минимальных побеждающих коалиций». Во-вторых, Политическая структура парламентов 311 лишь в немногих странах «лево-правая» шкала исчерпывает содержание проблемных позиций, отстаиваемых партиями и парламентскими фракциями. Например, существовавшая в 1954-1958 гг. в Бельгии коалиция социалистов и либералов не была «связанной» по «лево-правой» шкале, ибо из нее «выпадали» занимавшие центр политического спектра христианские демократы. Была ли такая коалиция «несвязанной»? Нет, ибо она была образована на основе противостояния светских политических сил клерикальным, к числу которых, естественно, принадлежали христианские демократы. К этому следует добавить, что стремление партий к увеличению власти в обозначенном выше понимании является преобладающей, но не универсальной тенденцией. Ведь поведение парламентских фракций обусловлено не только краткосрочными, но и долгосрочными стратегическими соображениями. С одной стороны, «минимальная побеждающая коалиция» может не сложиться, если какие-то из потенциальных участников предпочитают оставаться в оппозиции, надеясь снискать таким образом симпатии избирателей и победить на следующих выборах. Тогда у власти оказываются «кабинеты меньшинства», не пользующиеся безусловной поддержкой парламента. С другой стороны, в некоторых ситуациях правящим партиям бывает выгодно переложить правительственную ответственность на максимально широкий круг партнеров по коалиции. Тогда правительство формируется на основе «сверхбольшинства». Обычно такое случается в условиях войн или других общенациональных кризисов, но в некоторых странах, практикующих «кон-сенсусную демократию», правительства «сверхбольшинства» — скорее норма, чем исключение. В табл. 29 представлена информация о распространенности «кабинетов меньшинства» и «сверхбольшинства» в зрелых либеральных демократиях. Как видим, «минимальные» кабинеты преобладают, но далеко не исчерпывают спектра возможностей коалиционной политики. Довольно значительное воздействие на нее оказывают характеристики партийной системы. Установлено, например, что чем выше уровень политической фрагментации, тем ниже вероятность формирования «минимальных кабинетов». В то же время коалиционная политика оказывает фундаментальное влияние на такую важную характеристику политической системы, как продолжительность существования правительств. Как подсчитал Аренд Лейпхарт на основе данных по Парламенты двадцати устойчивым демократиям, в 1945-1980 гг. средняя продолжительность существования «минимальных побеждающих кабинетов» составляла 46 месяцев, в то время как «кабинетов сверхбольшинства» — 23, а «кабинетов меньшинства» — 19 месяцев. Таблица 29 Время, в течение которого действовали правительства «минимальных побеждающих коалиций», «сверхбольшинства» и «меньшинства» (за период 1945-1980 гг.)
Политическая структура парламентов 313 Сегодня законодательная власть редко законодательствует. Часто высказывается мнение, что она вообще пришла в упадок. Но это мнение следует признать упрощенным. Конечно, давно прошли времена Руссо, когда еще можно было допустить, что многолюдное собрание станет эффективным орудием принятия решений. Современный парламенте большинстве случаев ничего не предпринимает сам, однако ни один из других ныне существующих институтов не способен успешнее выполнять важнейшую задачу — заставлять политиков и бюрократов действовать, сочетая решительность с ответственностью. Еще раз повторю, что для этого нужно парламенту: он не должен находиться под слишком жестким контролем со стороны политических партий; депутаты должны подходить к своему занятию профессионально; исключительно важно иметь специализированные, постоянно действующие парламентские комитеты. Разумеется, либеральная демократия несовместима с подчинением общенационального представительства исполнительной власти. Глава XI НЕВЫБОРНЫЕ ВЛАСТИ Название этой главы заключает в себе известную долю условности. Из всех институтов власти лишь парламенты формируются выборами — и никаким другим способом: невыборный парламент — это нонсенс (хотя в условиях авторитаризма парламентские выборы иногда бывают непрямыми). В условиях либеральной демократии избираются и главы исполнительной власти, хотя прямыми эти выборы являются лишь при президентской системе. Главы неконституционных режимов предпочитают самоназначение. Здесь будут рассматриваться институты, которые всегда и при всех политических режимах формируются без демократической процедуры, — бюрократия, армия и судебная власть (судьи, правда, избираются, но пожизненно), а также средства массовой коммуникации. Значение всех четырех в современном мире возрастает. В связи с этим особую важность приобретает проблема установления эффективного политического контроля над невыборными властями.
|
