Юридических коллизий

 

Важное значение имеет использование правовых режимов для предотвращения юридических коллизий. Юридическая коллизия возникает и развивается то внезапно, стихийно, то в русле правовых режимов. Это требует от всех субъектов права глубокого знания такого сопутствующего элемента их деятельности как юридические коллизии, которые неизбежно возникают в процессе реализации их статуса. Лучше заранее знать причины появления такого явления и его своевременно предотвращать и устранять легальными средствами, чем внезапно оказаться в огне противоречий и кризисов. Первый путь – легальный и экономный во всех отношениях.

Предотвращению коллизий в сфере частного права служит хорошее знание гражданами, предпринимателями своих прав и обязанностей, легальных способов их осуществления и защиты, умения правильно готовить юридические документы и акты. Нормы гражданского, семейного, жилищного кодексов, других законов служат основой самореализации граждан. Должностные лица и госорганы обязаны этому содействовать, не прибегая к отговоркам и не допуская бездействия.

В сфере публичного права используются более сложные режимы предотвращения юридических коллизий. Сошлемся прежде всего на статью 76 Конституции Российской Федерации о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Установлено: в случае коллизии, противоречия между федеральным законом, принятым в пределах компетенции Российской Федерации, и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации действует федеральный закон. Акт субъекта Федерации в этом случае утрачивает юридическую силу и не подлежит применению. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым по предметам его ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Федеральный закон в этом случае не применяется, о чем делается официальное уведомление.

Важным условием предотвращения коллизий является «компетенционное правило». Оно означает, что органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны действовать строго в пределах их компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законодательством. Запрещается игнорировать общегосударственные интересы и интересы субъектов Федерации, признаваемые законодательством, и нарушать компетенцию органов государственной власти, которые призваны выражать эти интересы.

Предложенное понимание юридической коллизии и юридического конфликта опирается на конституционные и законодательные нормы. Так, в п. 4 статьи 4 Конституции РФ установлен запрет на присвоение власти, в статье 15 и статье 76 говорится о предотвращении противоречий между правовыми актами, в п. «п» статьи 71 – о федеральном коллизионном праве, в п. 1 статьи 85 – о согласительных процедурах для разрешения разногласий между органами власти Федерации и ее субъектов, в п. 7 статьи 85 – о приостановлении актов, статьи 87, 88 и 102 – о порядке введения чрезвычайного и военного положения, в главе 7 – о судебной власти.

Подобные коллизионные нормы имеются в ряде конституций и уставов субъектов Федерации. Так, в Уставе Тамбовской области есть глава 33 «Разрешение споров между областной думой и администрацией области». Статья 88 Устава Челябинской области посвящена разрешению споров между законодательным органом и губернатором по вопросам осуществления их полномочий, принятия нормативных правовых актов и иным вопросам; Паритетная согласительная комиссия на срок до 2 месяцев и обращение в суд – способы их разрешения.

В законодательных актах, как правило, содержатся нормы о порядке разрешения споров. Например, в Налоговом Кодексе есть раздел VII «Обжалование актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц». В Бюджетном кодексе часть четвертая посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства. В Законе города Москвы «О Правительстве Москвы» есть статья 38 «Урегулирование разногласий между Правительством и Правительством Российской Федерации».

Весьма полезно заблаговременно урегулировать процедуры разрешения разногласий и споров между органами государственной власти всех уровней. Их чаще всего устанавливают в законах, в иных правовых актах, а также в договорах (соглашениях). В федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации о статусе органов государственной власти определяются процедуры рассмотрения разногласий, выработки общей позиции по спорным вопросам и принятия согласованных решений. В федеральных и региональных законах, издаваемых по предметам совместного ведения, нередко устанавливается порядок рассмотрения споров между ними и ответственность соответствующих органов государственной власти во внутрифедеральных отношениях.

Оправдано в законодательных актах тематического содержания регулировать порядок рассмотрения спорных вопросов, вариантов ассигнований, размеров ставок и отчислений, порядка образования согласительных комиссий, форм выражения несогласия той или иной стороны, оснований компенсации и порядка применения санкций к органам государственной власти, не выполняющим своих обязательств.

Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны согласовывать свои действия в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации и положениями конституций и уставов ее субъектов. Согласованные действия органов государственной власти означают информирование, получение согласия, отсутствие возражений, совместные программы, координацию мероприятий.

В целях предотвращения и преодоления коллизионных ситуаций органы государственной власти содействуют участию общественных объединений и движений, политических партий, предпринимательских структур, религиозных организаций в проведении переговоров. Полезен совместный поиск взаимоприемлемых решений, разъяснение населению причин коллизионной ситуации. Органы государственной власти обязаны содействовать средствам массовой информации в получении достоверных сведений о причинах, содержании и участниках конфликтных ситуаций, информировать население о проводимых ими мероприятиях.

Еще одно важное правило – все государственные органы должны своевременно определять причины и содержание разногласий и споров. В целях своевременного обнаружения противоречий органы государственной власти обязаны в пределах своих полномочий собирать и анализировать информацию:

а) о разногласиях различных государственных органов и должностных лиц по вопросам их компетенции;

б) о влиянии и противоборстве интересов социальных групп, партий и их лидеров;

в) о несогласованных действиях государственных органов;

г) о фактах принятия решений с превышением полномочий, вмешательства в компетенцию других органов;

д) о воспрепятствовании деятельности государственных органов;

е) о конфликтах политического, экономического и социального характера.

В случае возникновения разногласий и споров органы государственной власти обязаны определять их причины и проводить анализ состояния коллизионной ситуации и возможных вариантов ее развития. Они вправе обратиться к соответствующим органам в связи с нарушениями законности, хотя и от них зависит выработка мер воздействия для смягчения противоречий во внутрифедеральных и иных отношениях и поиск компромиссов.

Для предотвращения развития коллизионной ситуации соответствующие органы государственной власти обязаны выяснить ее причины, участников, оценить их намерения и действия. Руководители заинтересованных органов государственной власти проводят между собой переговоры либо выделяют полномочных представителей, наделяют их мандатом на ведение переговоров и достижение договоренности по спорным вопросам. Согласованно принятое в результате переговоров решение должно быть реализовано сторонами в ходе их последующей деятельности.

Важны процедуры разрешения юридических коллизий и споров. Любой конфликт должен быть введен в правовое русло для использования легальных процедур и нахождения наиболее правильных решений. С точки зрения назначения и порядка использования такие процедуры можно условно разделить на две большие группы – согласительные и судебные процедуры. Первые применяются для преодоления разногласий, вторые – для рассмотрения и разрешения споров сторон.

Рассмотрим сначала согласительные процедуры. Первый шаг к урегулированию возникших разногласий – это достижение договоренности с партнером по их преодолению. Для этого используются различные согласительные процедуры. Согласительная процедура есть предусмотренный правовым актом порядок рассмотрения разногласий между органами государственной власти, иными субъектами, добровольно одобренный ими. Применяются четыре вида согласительных процедур.

Во-первых, для рассмотрения и преодоления юридических коллизий органы государственной власти вправе создавать паритетные комиссии. Порядок работы паритетных комиссий и принятия ими согласованных решений могут быть предусмотрены в протоколе, подписанном сторонами, либо в двустороннем договоре (соглашении) между соответствующими органами государственной власти.

Во-вторых, существуют процедуры рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации. Согласно статьи 128 Регламента Государственной Думы последняя может принять участие в создании по инициативе Совета Федерации либо по собственной инициативе согласительной комиссии из числа депутатов и членов Совета Федерации на паритетных началах. Статьи 129–132 определяют порядок ее деятельности. В статьях 133–135 установлена процедура создания и деятельности специальных комиссий для преодоления разногласий по федеральному Закону с Президентом РФ. Так, в 1998 г. было проведено 110 заседаний согласительных и специальных комиссий

В-третьих, используется третейское разбирательство. В сфере арбитражного судопроизводства возможность передачи споров на разрешение третейского суда предусмотрена статьей 23 Арбитражного процессуального кодекса.

В случае публично-правовых разногласий органы государственной власти могут проводить третейское разбирательство. С этой целью соответствующим государственным органом предлагается один или несколько арбитров, которым доверяется рассмотрение спорных вопросов. В качестве арбитров могут выступать представители органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, не участвующие в конфликтной ситуации.

Заинтересованные стороны предварительно определяют в протоколе характер избранного ими третейского разбирательства, а именно:

а) арбитраж решающий, когда стороны согласны считать его решение для себя обязательным;

б) арбитраж рекомендательный, когда стороны доверяют арбитру принятие рекомендаций по существу спорных вопросов и оставляют за собой право принять окончательное решение и следовать ему;

в) арбитраж альтернативный, когда стороны согласны принять любое из представленных ими предложений и предложенных арбитром в качестве окончательного.

В-четвертых, в необходимых случаях создаются согласительные комиссии. В случае возникновения разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе в пределах своих полномочий образовать согласительную комиссию. Это предусмотрено статьей 44 Федерального конституционного Закона «О Правительстве Российской Федерации». В распоряжении о создании согласительной комиссии указываются ее цель и состав из представителей спорящих сторон и заинтересованных организаций, права комиссии на получение соответствующей информации, порядок принятия согласительной комиссией решений и внесения выработанных ею предложений для рассмотрения Правительством Российской Федерации или другими органами исполнительной власти. На практике уже не раз создавались такие комиссии.

Есть другая разновидность согласительной комиссии. В соответствии со статьей 85 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Президент Российской Федерации применяет согласительные процедуры по собственной инициативе или по предложению конфликтующих сторон и оформляет свое решение в виде распоряжения.

Согласительные процедуры реализуются в виде поручения провести переговоры с участием заинтересованных сторон и других организаций либо путем создания согласительной комиссии, из представителей федеральных органов и органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Согласительная комиссия после завершения работы представляет Президенту Российской Федерации свои предложения. Президентом Российской Федерации может быть предложено провести дополнительное мероприятие совместно с конфликтующими сторонами. В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации или Высшего Арбитражного суда Российской Федерации.

Отметим, что и федеральные органы исполнительной власти вправе создавать согласительные комиссии в отраслях и сферах, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов согласно статьи 72 Конституции Российской Федерации. Согласительные комиссии образуются на основе совместного решения соответствующих органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов для рассмотрения разногласий и позиций по вопросам компетенции государственных органов и подготовки рекомендаций.

Важное значение имеют судебные процедуры разрешения споров. Суды общей юрисдикции на основе ГПК разрешают дела о защите прав и законных интересов граждан.

Разногласия и коллизии между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов могут быть по инициативе их участников предметом судебного разбирательства в качестве споров в установленном законом порядке.

В аспекте публичного права Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с п.п. 1 «б». 1 «в», 2 «б», 2 «в» статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» вправе:

а) разрешать дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых по вопросам ведения ее органов государственной власти и совместного ведения органов государственной власти ее субъектов, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

б) разрешать споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

Высший Арбитражный суд Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах Российской Федерации» рассматривает экономические споры между Российской Федерацией и ее субъектами, между субъектами Российской Федерации, а также дела о признании недействительными ненормативных актов Президента, Палат Федерального Собрания и Правительства РФ.

Споры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов могут быть также рассмотрены в порядке административного судопроизводства. Для этого необходимо принять федеральный закон об административной юстиции или административном судопроизводстве.

Обострение противоречий в системе государственной власти потребовало существенной коррекции правовых норм. После длительных обсуждений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» летом 2000 г. внесены поправки. Допускается роспуск законодательного органа высшим должностным лицом субъекта РФ на основе решения суда, отрешение высшего должностного лица от должности и временное отстранение его от должности. Основание – нарушения конституционной законности.

В конфликтных ситуациях действия органов государственной власти осуществляются в особых правовых режимах. Особенно умело должны действовать органы внутренних дел. В случае открытого противостояния государственных органов и общественных организаций, иных структур и подрыва конституционных основ взаимоотношений органов государственной власти, слома конституционной власти субъектов Российской Федерации, слома конституционной системы государственной власти и массовых нарушений законности Президент и Правительство Российской Федерации принимают срочные меры в соответствии с их компетенцией. Совет Федерации вправе заслушивать объяснения представителей конфликтующих сторон и информацию органов исполнительной власти.

Особо выделим режим чрезвычайного положения. Президент Российской Федерации на основе статьи 88 Конституции Российской Федерации и в соответствии с федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» вводит в отдельных местностях страны чрезвычайное положение и незамедлительно сообщает об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Совет федерации рассматривает в кратчайший срок вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения.

При необходимости могут быть введены временные режимы. Один из них связан с осуществлением политической, экономической и социальной деятельности на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации в случае возникновения конфликтных ситуаций. Примером служит Указ Президента РФ от 8 июня 2000 г. «Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике». Создана Администрация Чеченской Республики для осуществления на ее территории полномочий Президента РФ.

Еще одна легальная мера воздействия. В соответствии с законодательством и с согласия Совета Федерации Правительство Российской Федерации вправе решать вопрос об использовании внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации и иных специальных подразделений для преодоления открытого нарушения Конституции и федеральных законов, массовых беспорядков и нарушений прав граждан. Это должно способствовать восстановлению конституционных институтов государственной власти.

Президент и Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти принимают меры по восстановлению конституционных органов власти и управления, местного самоуправления, режима законности в зоне конфликта, организуют совместно с представителями государственных структур и общественных организаций и движений на территории соответствующего субъекта Федерации подготовку и проведение выборов, разработку и принятие законов и иных правовых актов для упорядочения статуса субъекта федерации.

Юридические коллизии возникают и в межгосударственных отношениях, и между субъектами права иностранных государств. Мирные средства признаются единственным правомерным средством разрешения споров между государствами. Их перечень установлен в статье 33 Устава ООН. Действуют Международный Суд ООН. Европейский суд. Суд по правам человека Совета Европы. В рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе применяются арбитражные процедуры. Накоплен опыт деятельности между народных наблюдателей, миротворческих сил.

Российская Конституция признает приоритет действия международных договоров в случае противоречия им норм закона (п. 4 статьи 15).

Экономические споры на основе норм международного частного права, договоров и соглашений рассматриваются специальными органами. В СНГ заключено «Соглашение о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности». Действует Экономический суд.

Успешно действуют по своим правилам структуры международного торгового арбитража. В России есть закон о международном коммерческом арбитраже.

 

§ 5. Роль органов внутренних дел в разрешении

социальных противоречий

Органы внутренних дел создаются специально для целей поддержания порядка в конфликтных отношениях, т.е. там, где борьба противоречий выходит за «естественные» рамки, где имеют место отклонения, способные уничтожить в бесплодной борьбе сами отношения, сами явления, сами процессы, сами институты.

Проблема осложняется двумя обстоятельствами. Во-первых, органы внутренних дел не являются единственными органами, призванными контролировать борьбу противоположностей. Во-вторых, сами они не свободны от противоречивого развитии и борьбы различных тенденций.

Таким образом, во внешней среде следует четко разграничить компетенцию органов внутренних дел и иных субъектов в борьбе с социальными отклонениями, в поддержании общественного порядка и безопасности.

В соответствии с предметом деятельности и его спецификой определяются иметоды деятельности органов внутренних дел Ведомственный интерес там не может доминировать над общегосударственным.

Во внутренней сфере важно обеспечить самостоятельность руководящих органов внутренних дел в наведении должного порядка, оградить его от неоправданного вмешательства со стороны общественности, прессы, других организаций и органов. И только в исключительных случаях может идти речь о разрешении противоречий внутри системы МВД внешними силами. Все это может показаться весьма спорным. Но таков закон существования любого института — его относительная самостоятельность.

Органы внутренних дел принимают участие в разрешении противоречий общества как в правовых формах (отсюда их участие в совершенствовании правовой системы и механизма правового регулирования), так и за рамками правовой деятельности в качестве: а) непосредственной силы (материального придатка); б) организатора; в) воспитателя (идеологического фактора).

Наиболее широкий диапазон действий сотрудника органов внутренних дел — на просветительском поприще. Не исключено, что в качестве лектора и воспитателя он может бороться с любыми негативными проявлениями. Однако деятельность органа внутренних дел в этом отношении все-таки ограничена. Это не культурно-просветительское учреждение, не клуб. Он не может устраивать «круглых столов» на предмет определения идейного или безыдейного, экстенсивного или интенсивного, догматического или творческого.

Как организаторы органы внутренних дел могут выступать в строго ограниченной сфере и, как правило, совместно с другими органами и учреждениями.

В качестве непосредственной материальной силы мы видим строевые подразделения, в оцеплениях, при патрулировании, при пресечении массовых беспорядков и т.п. Это наиболее радикальное средство предотвращения и прекращения социальных столкновений.

В преодолении социальных противоречий в ходе совершенствования механизма правового регулирования органы внутренних дел участвуют по следующим проблемным направлениям:

1) участие в обсуждении и подготовке законов и других нормативных актов, издаваемых иными государственными органами;

2) совершенствование собственной правотворческой деятельности и собственных нормативных актов;

3) обобщение практики реализации законодательства в сфере деятельности органов внутренних дел и практики реализации ведомственных нормативных актов, дача необходимых разъяснений и конкретизация права:

4) обеспечение соблюдения и исполнения правовых норм через правоприменительную деятельность (предупреждение социальных конфликтов).

5) осуществление юрисдикционной деятельности (реагирование на се шальные отклонения в виде правонарушений):

6) оптимизация методов деятельности, согласование их с условиями широкой гласности, демократизма и самоуправления.

Поскольку органы внутренних дел ограничены в своей деятельности отношениями правоохраны, борьбой с преступностью, поддержанием общественного порядка и общественной безопасности, то для них наиболее актуальны противоречия именно в данной сфере.

Большая группа таких противоречий применительно к уголовному судопроизводству проанализирована в специальной литературе. Среди них: между потребностями общества в обеспечении социальной справедливости и возможностями правоохранительной системы между задачей обеспечить неотвратимость ответственности лиц, совершивших преступления, и обязанностью блюсти законные интересы лиц, вовлекаемых в уголовное судопроизводство: между предназначенностью уголовного судопроизводства для проведения государственной политики и необходимостью обеспечить независимость органов дознания, следователей, прокуроров и судей от других органов государства; между необходимостью в специалистах, осуществляющих эту деятельность, и предубежденностью общества против них; между нуждой в преобразованиях и консерватизмом системы как необходимым условием ее устойчивости.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ