Бюджетный кодекс РК и его роль в законодательном регулировании бюджетных отношений

Начиная с провозглашения Декла­рации о государственном суверените­те, Казахстан приступил к выработке собственной бюджетной политики, для которой закладывались новые законо­дательные основы. Одним из первых законов, принятых суверенной респуб­ликой стал Закон РК «О бюджетной системе». Законодательное регули­рование межбюджетных отношений в Республике Казахстан начинает свою историю с этого законодательного акта. Этот закон определял, что мест­ные бюджеты независимы от респуб­ликанского бюджета. Кроме того, за­кон запрещал вышестоящим органам вмешиваться в процесс формирования бюджетов нижних уровней, объявлял незаконным изъятие излишков средств, остающихся в местных бюд­жетах, в республиканский бюджет.

Местным органам власти предоставля­лось право самостоятельно решать вопрос о том, как они будут использо­вать свои средства, независимо от того, из какого источника эти средства получены. Затем был принят Закон «О мест­ных представительных и исполнитель­ных органах Республики Казахстан»согласно которому местным органам власти — маслихатам было предостав­лено право рассматривать и утверж­дать бюджеты соответствующих ад­министративно — территориальных единиц, несмотря на то, что закон декларировал независимость местных бюджетов, бюджеты всех уровней об­разовывали иерархическую систему, все уровни которой были связаны между собой. Закон бездействовал, и межбюджетные отношения носили скорее императивный характер, неже­ли экономический.

Принципы жесткого централизма обусловили следующие характерные черты межбюджетных отношений, особенно отчетливо проявившиеся в Казахстане в 1993-1995 годах:

- стягивание значительной доли финансовых ресурсов в республиканский бюджет;

- деление всех доходных источников на закрепленные, передаваемые в ведение местных бюджетов и регулирующие, объемом которых распоряжался вышестоящий орган власти;

- широкие масштабы перераспределения финансовых ресурсов между звеньями бюджетной системы;

- субъективизм при решении вопросов об объеме средств, передаваемых конкретному нижестоящему бюджету;

- ориентированная на расходы методология формирования местных бюджетов, порождающая у нижестоящих управленческих структур иждивенческие настроения и твердую уверенность в том, что за все в конечном счете отвечает государство;

- ежегодный пересмотр процентных отчислений от регулирующих доходов, предоставляющий неограниченные возможности держать в зависимости нижестоящий орган власти, вынуждая «выпрашивать» дополнительные отчисления от регулирующих доходов.

В 1996 году был принят новый закон «О бюджетной системе», а затем в ап­реле 1999 года. Последний закон ре­гулировал финансовые отношения, складывающиеся в процессе формиро­вания бюджетов различных уровней. Таким образом, бюджетная система Республики Казахстан включала бюд­жеты различных уровней, основанные на экономических отношениях и соот­ветствующих правовых нормах. Фун­кционирование бюджетной системы было основано на взаимосвязи бюдже­тов различных уровней, обеспечива­лось соответствующим порядком их разработки, рассмотрения, утвержде­ния, исполнения, контроля, а также от­четом об их исполнении.

В рамках проведенных реформ бюджетной системы с 1999 года были усовершенствованы отношения между бюджетами разных уровней: разграничены функции в бюджетной сфере, законодательно утверждено распределение поступлений между республиканским и местными бюджетами, определены направления расходовании из разных уровней бюджетов. Сбалансированность местных бюджетов достигается путем выделения субвенций из вышестоящих бюджетов и осуществления бюджетных изъятий из нижестоящих бюджетов. Осуществлен переход к среднесрочному прогнозированию основных параметров государственного бюджета, местным исполнительным органам предоставлено право осуществлять заимствование в рамках законодательно определенного уровня.

Межбюджетные отношение не могут строиться на основе соглашений между центральным и региональными бюджетами. Поэтому апробировать методику распределения доходов между республиканским бюджетом и отдельно взятыми двумя пилотными регионами не представляется целесообразным. В то же время, качество и работоспособность методики могут быть апробированы на примере распределения доходов внутри пилотных регионов, то есть между собственно региональным бюджетом и бюджетами районов (городов).

Конституцией Республики Казахстан установлено, что наше государство является унитарным. Унитарность государства предполагает единство как законодательной, так и бюджетной системы на всей территории нашего государства независимо от различия регионов по разным аспектам социально-экономического и природного характера.

Роль, содержание и процедурные аспекты бюджета кардинально ме­няются в условиях активного раз­вития рыночных отношений в эко­номике. Бюджет становится основным ин­струментом государства по реализации его политики и обеспечению выполнения им своих функций, реализации мер государственной политики, поэтому многое зависит от эффективности функционирования всех звеньев бюджетной системы.

Именно на бюджете базируется решение вопросов предостав­ления качественных государственных ус­луг, обеспечения национальной безопас­ности и общественного порядка, разви­тия сферы здравоохранения, образова­ния, предоставления социальной помощи и социального обеспечения, а также под­держки развития реального сектора эко­номики. Вполне очевидно, что в новых ус­ловиях выполнение государственных фун­кций должно обеспечивать эффективное и прозрачное использование финансовых, трудовых и материальных ресурсов с це­лью их максимального приближения к на­селению. В данном случае именно бюджет становится одним из элементов институ­циональной основы государства с рыноч­ной экономикой и развитой системой со­циально-ориентированных отношений.

Согласно определению Бюджетного Кодекса межбюджетные отношения — это отношения между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в бюджетном процессе, основанные на четком разграничении функций и полномочий между уровнями государственного управления, едином распределении поступлений и расходов между уровнями бюджетов, а также на единстве и прозрачности методов определения межбюджетных отношений.

Следует отметить, что межбюджетные отношения рассматриваются как на макро-, так и на микроэкономическом уровне. Первый подразумевает стабильность пополнения бюджетов всех уровней и ускорение темпов экономического роста, второй – эффективность использования местных ресурсов, качественное предоставление социальных услуг, развитие частного бизнеса и улучшения инвестиционного климата в регионах.

Межбюджетные отношения должны основываться на следующих принципах:

- равенство бюджетов областей, городов республиканского значения, столицы во взаимоотношениях с республиканским бюджетом, бюджетов районов (городов областного значения) во взаимоотношениях с вышестоящим областным бюджетом;

- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности административно-территориальных единиц Республики Казахстан;

- обеспечение предоставления местными исполнительными органами одинакового уровня государственных услуг;

- максимальная эффективность и результативность предоставления бюджетных услуг — закрепление бюджетных услуг за тем уровнем власти, который может обеспечить наиболее эффективное и результативное производство и предоставление государственных услуг;

- максимальное приближение уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям — передача исполнения услуг на возможно более низкий уровень бюджетной системы, с целью лучшего учета потребностей их получателей и повышения качества бюджетных услуг;

- ответственность каждого уровня бюджета за эффективное и целевое использование полученных официальных трансфертов и кредитов.

Практика бюджетной работы в Республике Казахстан, однако, свидетельствует о том, что прин­ципы межбюджетных отношений не получают реального подтверж­дения, а в большей степени дек­ларируется.

В настоящее время бюджетное устройство Республики Казахстан включает следующие три уровни бюджетов:- республиканский бюджет;- областной бюджет, бюджеты городов республиканского значения;

- бюджеты районов и городов областного значения.

Республиканским бюджетом является денежный фонд, формируемый за счет поступлений налогов и других платежей, определенных бюджетным законодательством и расходов, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций центральных государственных органов, подведомственных им государственных учреждений и реализации общереспубликанских направлений государственной политики в стране. Республиканский бюджет, проект которого разрабатывается Правительством Республики Казахстан и рассматривается Парламентом Республики Казахстан, утверждается законом Республики Казахстан после принятия на совместном заседании Мажилиса и Сената Парламента Республики Казахстан. Республиканский бюджет исполняется Правительством Республики Казахстан.

Областным бюджетом, бюджетом города республиканского значения, столицы является денежный фонд, формируемый за счет поступлений налогов и других платежей, определенных бюджетным законодательством и расходов, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов областного уровня, города республиканского значения, столицы, подведомственных им государственных учреждений. Областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы утверждаются решением маслихата области, города республиканского значения, столицы по представлению соответствующего местного исполнительного органа. Контроль за исполнением областного бюджета, бюджета города республиканского значения, столицы осуществляется ревизионными комиссиями соответствующих маслихатов и Комитетом финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан и его территориальными органами.

На основе одобренных Государственной комиссией предложений будут внесены соответствующие изменения и дополнения в законодательные акты по вопросам государственного управления и некоторые отраслевые законодательные акты с целью концентрации усилий центра на общерегулирующих функциях и методической работе с передачей на места большинства полномочий в хозяйственной сфере. Предполагается передача с республиканского на местный уровень отдельных функций в хозяйственной сфере, права лицензирования отдельных видов деятельности, а также некоторых регулирующих и контрольно-надзорных функций.

Межбюджетные отношения регулируются официальными трансфертами и бюджетными кредитами. Формы регулирования межбюджетных отношений устанавливаются в соответствии со среднесрочной фискальной политикой. При определении форм регулирования межбюджетных отношений учитывается налоговый потенциал каждого из бюджетов, результаты оценки объективных бюджетных потребностей регионов, установленные нормы отдельных видов расходов. (Рисунок 1)