Государственные финансы. Роль и значение бюджета и фондов

Уровни государственных финансов. В современной финансо­вой системе центральное место заслуженно занимает государство.

Государственные финансы — система экономических от­ношений, связанных с образованием государством денежных ресурсов, мобилизуемых в соответствии с действующим зако­нодательством, и их последующим использованием для выпол­нения социально-экономических и политических функций.

Основные уровни государственных финансов:

1) бюджетный уровень (республиканский, местный, а так­
же консолидированный бюджет);

2) специальные централизованные бюджетные фонды;

3) внебюджетные фонды; ^s

4) финансы предприятий государственного сектора.

Располагая соответствующими денежными ресурсами, со­временное государство обеспечивает производство тех экономи­ческих благ, которые необходимы для удовлетворения совмест­ных потребностей (образование, здравоохранение, культура, оборона, общественный порядок).

Бюджет. С институциональных позиций государственный бюджет (от лат. bougette — кожаный мешочек; от англ, budget — казна, кошелек) выступает как централизованный фонд денежных средств государства.

С юридической точки зрения госбюджет есть финансовый план государства, роспись доходов и расходов правительства на определенный период времени, которая утверждена в законода­тельном порядке. С юридических позиций бюджет можно опре­делить как закон, разрешающий правительству страны собирать и расходовать денежные средства по своему усмотрению.

С экономических позиций государственный бюджет высту­пает как система денежных отношений между государством, физическими и юридическими лицами по поводу распределе­ния и перераспределения национального дохода, формирования и использования централизованного фонда денежных ресурсов.

Государственный бюджет есть достаточно сложная катего­рия, поэтому требуется ее конкретизация через другие эконо­мические категории (государственные доходы и расходы, нало­ги и сборы, дефицит, государственный долг и т. д.).

Вывод: формирование и развитие бюджета непосредствен­но связано с развитием государства.

Исторический ракурс. Первый опыт формирования бюджетных отно­шений белорусские земли накопили еще в период вхождения в состав государства Киевская Русь (IX-XII вв.), где свод законов получил назва­ние «Русская Правда». В те далекие времена государственная казна по­полнялась как материальными ценностями, так и денежными доходами. Волости и крупные города формировали свою казну, которая со временем становится прообразом местного бюджета.

Обьединение в XIII веке под властью великого князя Миндовга бе­лорусских земель, Черной Руси (Новогрудок, Гродно), Пинско-Туровско-го княжества, Литовского княжества и княжеств Полоцкой Руси и др. при­вело к формированию Великого Княжества Литовского (ВКЛ), в состав которого затем вошли также соседние русские и украинские земли (см. 16). Постепенно происходит отделение финансов государства от каз­ны самого князя. В ВКЛ сложилась эффективная многоуровневая систе­ма сбора различных податей, быстрое развитие получил денежный оброк. В доходах государственной казны ВКЛ присутствуют дары, принудитель­ные налоги и пошлины, а также целевые налоги. Собранные поступления использовались на общегосударственные нужды (см. 15).

Функции бюджета. В качестве таковых выделяются:

а) аккумуляция и централизация финансовых средств,
предназначенных на общенациональные нужды, т. е. создание
финансовой базы, адекватной выполняемым задачам (фискаль­
ная функция);

б) регулирование социально-экономических отношений за
счет изменения денежного обеспечения (регулирующая функция);

в) инвестиционная функция;

г) региональное перераспределение денежных ресурсов;

д) социальная защита населения и выравнивание уровня
жизни (социальная функция);

е) стимулирование предпринимательства и частного секто­
ра национальной экономики;

ж) контроль за финансовыми доходами и расходами госу­
дарства со стороны парламента страны и т. д.;

з) обеспечение финансовой безопасности государства (ва­
лютные резервы, международные обязательства и т. п.).

Вывод: используя бюджет, государство непосредственно воздействует на национальное воспроизводство, регулирует и стимулирует экономический рост.

Обратим внимание на то, что многие функции государ­ственного бюджета взаимно противоречивы. Так, изъятие в бюджет налогов можно рассматривать как тормоз для развития частного сектора. Ведь таким способом бизнес лишается опре­деленной части финансовых ресурсов. Но денежные средства, мобилизованные в бюджете и израсходованные на развитие на­циональной системы образования, есть основание рассматривать

как инвестиции в человеческий капитал. Наличие в обществе такого капитала создает на перспективу благоприятные соци­альные условия для развития, в том числе и для частного секто­ра национальной экономики.

Примечание. Последовательному осуществлению функций бюджета обычно препятствуют не только внутренние социальные противоречия, разные экономические интересы, но и такие явления, как инфляция, несвоевременность принятия бюджета, его хронический дефицит и др.

Бюджетная система — организация бюджетных отноше­ний на различных уровнях государственного и местного устрой­ства страны, основанная на существующих правовых нормах.

К основным принципам построения современной бюджет­ной системы государства относятся:

1) единство всех уровней национальной бюджетной системы;

2) полнота отражения финансовых ресурсов;

3) приоритетность публичных расходов;

4) гласность исполнения и достоверность данных;

5) эффективность и экономичность использования бюджет­
ных средств.

Единство означает сосредоточение в бюджете государства всех причитающихся доходов и расходов. Предполагается единообразие использования финансовых документов, а также бюджетной клас­сификации доходов и расходов. Принцип единства проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов, в исполь­зовании единой денежной системы, единого порядка ведения бух­галтерского учета финансовых средств бюджетов всех уровней.

Примечание. Принцип единства нарушается, если создаются при­вилегированные статьи бюджета.

Полнота бюджета — по соответствующей статье финансо­вого плана учитываются все соответствующие доходы или рас­ходы. Это означает, что правительство не имеет иных доходов и расходов, кроме тех, которые предусмотрены бюджетом.

Принцип приоритетности публичных расходов означает, что при составлении бюджета на первом месте находится стрем­ление обеспечить выполнение органом исполнительной власти предписанных функций, что не ставится в прямую зависимость от величины ожидаемых доходов.

Одновременно это же предполагает соблюдение при плани­ровании и исполнении бюджета принципа гласности. Гласность отражается в первую очередь через обязательное информирова­ние населения страны о состоянии государственных финансов.

Эффективность и экономичность исполнения бюджета выступают как общее условие функционирования бюджетной системы государства.

К другим принципам бюджетной системы следует отнести ежегод­ное утверждение бюджета, достижение бюджетного равновесия, самосто­ятельность и автономность каждого бюджетного уровня и др.

Например, принцип бюджетного равновесия нашел свое отражение в правовых актах, определивших предпосылки перехода стран ЕС к введению единой валюты (Маастрихтские соглашения). В соответствии с достигнутым соглашением дефицит бюджета страны не должен превышать 3% от ВВП.

Организационное построение бюджетной системы всецело зависит от формы государственного устройства. Бюджетная сис­тема унитарного государства (например, Беларуси) включает два традиционных уровня: республиканский и местный. Поэтому выделяются республиканский и местные бюджеты, а также обще­государственный (консолидированный) бюджет (см. рис. 11.1).

Примечание. Закон Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь» был принят в июне 1993 г.

Консолидированный бюджет — это свод бюджетов всех уров­ней бюджетной системы страны на соответствующей территории. В отличие от самостоятельных бюджетов консолидированный бюд­жет не подлежит законодательному утверждению и не являются правовым актом. Составление консолидированного бюджета воз^ лагается на соответствующие органы исполнительной власти.

Бюджетный потенциал. Способность государства концен­трировать у себя финансовые ресурсы и рационально их исполь­зовать выражается через его бюджетный потенциал.

Такая способность определяется с учетом развития законо­дательной базы и степени собираемости налогов. Наличие вы­сокого бюджетного потенциала сегодня рассматривается как важнейшая предпосылка для успешного выполнения государ­ством своих функций.

Рис. 11.1. Формирование консолидированного бюджета страны

Бюджетный процесс. Никто не сомневается в том, что состав­ление государственного бюджета — важнейшее и ответственное дело. Для этого всегда требуются время и высокопрофессиональ­ные специалисты, информация и соответствующая организация.

В качестве основных этапов здесь выделяются формирование, рассмотрение и утверждение бюджета (законодательное закрепле­ние). Все это образует так называемый бюджетный процесс. Кро­ме того, есть резон также выделять исполнение, а также контроль (сопровождающий и последующий) за исполнением бюджета.

Помимо упомянутого выше Закона о бюджетной системе бюджетный процесс в Беларуси регулируется также Конституцией страны, Законами Республики Беларусь «О налогах и сборах, взимаемых в бюджет Респуб­лики Беларусь», «О местном управлении и самоуправлении в Республи­ке Беларусь», «О бюджетной классификации Республики Беларусь».

Республиканский бюджет — это баланс доходов и расходов республики как субъекта финансовых отношений.

Основным предназначением республиканского бюджета выступает удовлетворение финансовых потребностей централь­ного правительства. За счет средств республиканского бюдже­та финансируются общенациональные нужды, оказывается ре­гулирующее воздействие на макроэкономические процессы.

Доходы республиканского бюджета представляют собой часть централизованных финансовых ресурсов государства, со­стоят из налоговых и неналоговых поступлений.

Налоговые поступления и приравненные к ним сборы обыч­но выступают главным средством наполнения республиканско го бюджета. В качестве основных налогов, которые закрепляют­ся за республиканским бюджетом, выступают налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы, таможенные пошли­ны и сборы, а также штрафы за нарушения законодательства.

Кроме того, центральное правительство имеет возможность получать доходы с государственного капитала, размещенного в акционерных обществах, процентные доходы по банковским де­позитам, а также доходы от продажи государственного имуще­ства (приватизация) и части стратегических резервов. Наконец, правительство имеет возможность получать банковские ссуды, присваивать доход «от печатного станка», размещать внутрен­ние и внешние займы.

Справка. Доходы консолидированного бюджета Беларуси на 2004 г. равны 42,1% от ВВП. Доходы республиканского бюджета (13,2 трлн. BYR) составляют 70% от поступлений в консолидированный бюджет.

Расходы республиканского бюджета представляют собой денежные затраты, возникающие при исполнении централь­ным правительством своих функций.

Многообразие функций государства порождает многообразие государственных расходов. Масштабы государственных расходов зависят от сложившихся традиций и национального менталитета, а также от уровня социально-экономического развития страны.

Еще в XIX веке немецкий экономист А. Вагнер попытался одним из первых объяснить увеличение государственных расходов на основе зако­на «возрастания государственной активности» (закон Вагнера).

В современных условиях наблюдается постоянный рост го­сударственных расходов в абсолютном исчислении и относитель­но ВВП.

Осуществление расходов за счет средств бюджета получило название бюджетного финансирования. В качестве основных его принципов выделяются: а) достижение оптимальности государ­ственных расходов (получение максимума эффекта при мини­муме затрат); б) целевой характер использования бюджетных ас­сигнований; в) безвозмездность и бесплатность бюджетных ассигнований.

Среди основных направлений бюджетного финансирования различаются: 1) финансирование отраслей национальной эконо­мики; 2) социальное и культурное развитие; 3) содержание орга­нов государственного управления; 4) военные расходы; 5) обслу­живание государственного долга; 6) дотации местным бюджетам;

7) финансирование приоритетных государственных программ;

8) оплата расходов по внешнеэкономической деятельности.

Выше по сути дела приведена достаточно развернутая клас­сификация расходов республиканского бюджета по сферам дея­тельности государства. Однако возможны и другие варианты такой классификации:

а) по степени влияния государственных расходов на про­цессы национального воспроизводства.

Тогда различаются: текущие расходы, связанные с содер­жанием социальной и экономической инфраструктуры, с рас­ходами государственных учреждений и выплатой процентов по государственному долгу; расходы капитального характера, связанные с вложениями в основной капитал и приростом запа­сов товарно-материальных ценностей;

б) по целевому признаку, когда определяется своеобразная структура издержек производства «правительственного продук­та» (административные расходы, связанные с оплатой товаров и услуг; инвестиции, ремонт, резервы, оплата труда, а также денежные расходы: пенсии, проценты, социальные пособия, дотации предприятиям);

в) по ведомству — получателю денежных средств (т. е. в разрезе министерств, комитетов и т. п.).

Бюджет развития. Конкретное наполнение доходной и рас­ходной части бюджета зависит от исторических условий и сло­жившихся традиций, конкретной экономической ситуации, а также места и роли государства в регулировании социально-экономических процессов.

Государственный бюджет — это не просто учет притока и оттока денежных средств в рамках некого централизованного фонда. Это инструмент активного воздействия на социальные и экономические процессы. С этих позиций в рамках бюджета принято выделять так называемый бюджет развития. Его нали­чие означает, что республиканский бюджет сориентирован на обеспечение долговременного и устойчивого экономического раз­вития, активнЬ поддерживаются точки экономического роста.

Бюджет развития, во-первых, может обозначаться как общая оценка имеющей место прогрессивной направленности государ­ственных расходов. Так, если бюджет предполагает активное участие государства в совершенствовании экономического потен­циала страны, то в этом случае можно заявлять о наличии «бюд жета развития». Во-вторых, не исключено, что в рамках респуб ликанского бюджета в виде специального экономического фонда (т. е. раздела бюджета) аккумулируются финансовые средства, направляемые на развитие экономического потенциала страны.

Бюджетные и внебюджетные фонды. В качестве особой формы финансовых отношений выступают фонды.

Бюджетные и внебюджетные фонды государства — это со вокупностъ финансовых средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти и имеющих целевое назначение

Исторически фонды возникли раньше, чем появился сам бюджет. И лишь на определенном этапе развития, на базе объе­динения различных фондов, формировался государственный бюджет, что облегчило управление финансовыми потоками, со­здало возможность возмещать временную нехватку средств в одних фондах за счет заимствования средств из других.

Для фондов характерно целевое использование аккумулиро­ванных финансовых ресурсов. Т. е. они сориентированы на ре­шение конкретной экономической или социальной задачи (эко­логия, строительство дороги, социальное обеспечение, поддержка предпринимателей и т. д.). Обычно всегда имеется соответству­ющее положение о фонде, раскрывающее его функции и решае­мые задачи. Не исключено наличие и специального закона, осо­бенно если речь идет о крупном государственном фонде.

В качестве преимуществ фондов, как особой формы целенап­равленной концентрации финансовых ресурсов, принято выделять их экономическую устойчивость, высокую степень независимос­ти от бюджета, адресность и конкретность выделяемых финансо­вых средств, наличие нескольких источников пополнения.

В качестве источников выделяются специальные налоги и обязатель­ные сборы, средства бюджета, займы, средства от капитализации доходов (проценты и доходы от ценных бумаг), а также добровольные пожертвования.

Основным источником формирования фондов выступают специальные налоги и сборы. Средства из бюджета в пользу некоторых фондов перечисляются в виде субсидий или норма­тива отчислений от налоговых поступлений бюджета.

Со своей стороны фонды также могут оказывать государственному бюджету временную финансовую поддержку в виде займов. Средства из бюджета в фонды могут поступать и на возвратной основе. Возможны встречные финансовые потоки между самими фондами.

По принадлежности выделяются фонды: а) государствен­ные; б) общественные; в) частные.

Общественные и частные Фонды выступают как негосударственные, имеют инициативный характер. Их наличие отражает развитие экономи­ческого самоуправления как сущностной черты современной экономиче­ской системы (30). Среди них присутствуют различные фонды поддержки научных исследований, подготовки экономической реформы, благотвори­тельные фонды и т. п. Такие фонды обычно являются юридическими лицами, имеют некоммерческий статус. Учредителями выступают как юридические, так и физические лица (см. ч. 2, глава 14).

По отраслевому признаку выделяются фонды: а) общена­циональные; б) межотраслевые и отраслевые; в) региональные.

По месту в финансовой системе различаются бюджетные и внебюджетные фонды.

Бюджетные целевые фонды обычно проходят отдельной строкой в доходной и расходной части республиканского (мест­ного) бюджета. Т. е. они максимально интегрированы в бюджет соответствующего уровня. Поэтому всегда подчиняются, напри­мер, Закону о бюджете, где подробно перечисляются возможные источники и направления расходования денежных средств.

Белорусский ракурс Начиная с 1998 г. в республиканский бюджет Беларуси включены 5 внебюджетных фондов, которые получили статус государственных целевых бюджетных фондов (республиканский фонд поддержки производителей сельскохозяйственной продукции, государ­ственный фонд содействия занятости; республиканский дорожный фонд, фонд охраны природы, фонд «Энергосбережение»). В бюджете на данные фонды приходится примерно 14-18% доходов

Выделение целевых бюджетных фондов обычно связано с развитием производственной инфраструктуры, базовых отрас-

лей национальной экономики, а также с охраной окружающей среды, формированием резервов правительства и т. д. Бюджет­ные целевые фонды (например, фонд социального страхования, пенсионный фонд и т. п.) часто приобретают статус общенаци­ональных «специальных фондов».

Внебюджетные фонды государства обладают значительной автономностью от бюджета. По сравнению с самим бюджетом для них характерна лучшая наполняемость. Все это способству­ет повышению их значения в финансовой системе страны.

Пример. В качестве примера можно сослаться на фонд поддержки предпринимательства, а также фонд содействия экономической реформе и т. п. Впрочем, каждая страна имеет свой перечень таких фондов с уче­том степени развития экономического самоуправления.

В условиях Беларуси тенденция к централизации финансовых ре­сурсов государства сопровождается тем, что почти все более или менее весомые внебюджетные фонды включены в республиканский бюджет и приобрели статус централизованных бюджетных фондов.

Фонды по видам деятельности. С учетом видов деятельности выделяются социальные и экономические, научно-исследователь­ские и кредитные фонды, а также фонды личного и имуществен­ного страхования; военно-политические и межгосударственные фонды.

Социальные фонды — фонды денежных средств, предназ­наченные для осуществления социальной помощи населению. К социальным фондам традиционно относятся общенациональ­ный пенсионный фонд, фонд страхования по болезни, фонд страхования по безработице, фонд занятости и др. (см. главу 16).

По своему статусу социальные фонды могут быть бюджетны­ми и внебюджетными. Повышение уровня жизни, удельного веса лиц пенсионного возраста, актуализация проблемы выравнива­ния различий в уровне жизни различных групп населения не­прерывно повышают значение социальных фондов.

В качестве основных источников формирования социальных фондов выступают страховые взносы предпринимателей (рабо­тодателей), страховые взносы наемного персонала и субсидии государства.

Экономические фонды создают возможность оказывать пря­мое воздействие на процессы воспроизводства. Это могут быть фон­ды экономического и социального развития (отраслей, террито­рий), фонды перестройки и промышленной адаптации, а также конъюнктурный фонд, специальные инвестиционные фонды и др.

Научно-исследовательские фонды предназначены для фи­нансирования научно-исследовательских и опытно-конструк­торских работ. За их счет оплачиваются расходы, связанные с

содержанием государственных научных центров, с финансиро­ванием фундаментальных исследований.

Специальные кредитные фонды создаются для поддержки бизнеса в соответствующих отраслях национальной экономики, для участия государства в совместных инвестициях с частным сектором. Преимущественным правом пользования такими фондами обладают юридические лица, выполняющие государ­ственные заказы или работающие с государственными програм­мами развития национальной экономики.

Государственное казначейство. В качестве заключительно­го этапа бюджетного процесса выступает его исполнение. На дан­ном этапе обнаруживаются уровень прогнозирования макроэко­номических показателей, достигнутая финансовая и налоговая дисциплина, степень эффективности государственных расходов.

Исполнение республиканского бюджета в Беларуси органи­зовано через специальную систему Главного государственного казначейства при Министерстве финансов Республики Бела­русь, включая территориальные органы казначейства, единый казначейский счет и автоматизированную систему казначейства.

Система казначейства предусматривает переход на финан­сирование расходов министерств, их подведомственных учреж­дений с единого казначейского счета, перечисление средств непосредственно в адрес поставщиков товаров и услуг для бюд­жетного сектора, минуя зачисление средств на счета их распо­рядителей (53, стр.234).